Vivre autrement n°9, lundi 10 juin 1996, dossier

Nourrir les villes


Peut-on se pencher sur l’avenir des villes sans se préoccuper de celui des campagnes ? La question est quelque peu oubliée à Istanbul. Les premières dépendent pourtant des secondes pour leur sécurité alimentaire.


Au sommaire de ce dossier :

L’intendance suivra-t-elle ?, par André Franqueville (Orstom)
Côte-d’Ivoire : la dévaluation dans les assiettes, par Francis Akindes (Université de Bouaké)
Habitudes alimentaires : le retour de la cuisine locale, par Nicolas Bricas (Cirad-Sar)
Les agro-citadins d’Harare, par Momo Masoka (Enda-Zimbabwe)


**********************************************************************


L’intendance suivra-t-elle ?


Comment répondre au défi de l’alimentation des villes des pays en
développement ? Malgré son fort potentiel, l’agriculture locale reste marginalisée.


Que l’on considère la croissance démographique des villes comme le résultat de la défaillance de l’Etat dans son rôle de développement des campagnes ou, au contraire, comme un phénomène éminemment civilisateur, le problème reste d’une ampleur sans précédent : comment alimenter cette masse sans cesse croissante de citadins désormais déconnectés de la production agricole et donc incapables de se nourrir eux-mêmes ? La moitié de la population du Sud vit aujourd’hui dans les villes. En l’an 2000, 59 des 79 villes de plus de 4 millions d’habitants appartiendront aux pays du Sud. Or, dans nombre d’entre elles, l’intendance ne suit pas. Lima, qui concentre quelque 45 % de la population péruvienne et vit dans la hantise d’une rupture dramatique de son approvisionnement, illustre bien l’ampleur du défi : au cours des deux dernières décennies, cette ville a frôlé à plusieurs reprises la catastrophe. Une vulnérabilité non moins préoccupante prévaut à Brazzaville et plus encore à Libreville. Aux Philippines, dont la moitié des habitants vivent en ville, la production de riz, céréale stratégique, croît moins vite que celle de la population. Le gouvernement, malgré des ventes de riz importé à prix subventionné, ne parvient pas à juguler la hausse du prix à la consommation, qui est passé de 8 à 25 pesos le kilo entre janvier et septembre 1995

Pâtes et surgelés

L’énormité d’une demande croissante suppose une réadaptation totale des modalités de l’approvisionnement, depuis la production jusqu’à la distribution. Où trouver et comment acheminer chaque jour les considérables quantités d’aliments nécessaires ? Peut-on encore compter sur la production locale, nationale, régionale, quand les campagnes se trouvent justement vidées de leurs forces vives ? Brazzaville, Pointe-Noire et Kinshasa se livrent chacune à une guerre du manioc dans un arrière-pays dépeuplé. Au Mexique, le nombre de consommateurs dont chaque actif agricole doit assurer la subsistance a été multiplié par cinq depuis 1940.
Défi également posé par les changements de la demande alimentaire qui porte de plus en plus sur des aliments industrialisés, depuis le pain et les pâtes jusqu’aux surgelés. L’urbanisation s’accompagne ainsi d’un déclin de la demande en aliments de consommation directe, précisément ceux que savent produire l’agriculture et le petit artisanat alimentaire locaux. Déclin relatif cependant, car la rupture entre les types d’alimentation n’est jamais radicale. En Côte-d’Ivoire, l’augmentation des importations alimentaires semble bien être due davantage à la croissance du taux d’urbanisation qu’à l’évolution du comportement des consommateurs, et des études montrent que cette évolution n’a rien d’irréversible. Confirmation en est donnée à Bogota où l’importance des aliments de consommation directe, fruits, tubercules, tend à augmenter parmi les dépenses alimentaires des ménages, au détriment des produits agro-industriels.
Défi encore, et non des moindres, que celui posé par la pauvreté globale des populations urbaines. La situation est d’autant plus explosive qu’une majorité de pauvres côtoie une minorité de citadins insolemment opulents. Offrir à cette masse de citadins une alimentation à bas prix est, pour tout gouvernement, non seulement une obligation mais souvent une condition de son maintien au pouvoir. Or la solution adoptée depuis les années 70, celle des importations subventionnées par l’Etat et de l’aide alimentaire, a permis d’éluder la nécessaire restructuration de l’agriculture en accord avec les besoins nationaux et, pis encore, a marginalisé l’agriculture existante. Aujourd’hui, subventionner les aliments est désormais considéré comme économiquement hérétique et la « vérité des prix » doit obligatoirement et partout se substituer aux subventions.
Il serait erroné de penser que la production alimentaire, même celle des petits paysans péjorativement qualifiés de « traditionnels », ne s’adapte pas à la croissance de la demande urbaine. Spontanément, même en l’absence de toute incitation, les paysans du Sud répondent, comme les autres, à la demande, dans la mesure où cette réponse n’est pas de nature à mettre en péril leur propre approvisionnement et présente pour eux un réel avantage. Dans bien des régions d’Afrique, la ville est depuis longtemps perçue par les paysans proches comme un prolongement de leur espace rural. Ainsi, en Côte-d’Ivoire, la croissance urbaine a suscité un essor des cultures vivrières commerciales. Au Venezuela, les paysans des hautes vallées andines ont su créer des milliers d’hectares irrigués produisant de façon intensive pommes de terre et légumes pour le marché de Caracas. Incontestablement, les campagnes réagissent et se transforment, non seulement sous l’effet de la croissance des villes voisines, mais parfois aussi en réponse à des appels venus d’au-delà des frontières, telle la demande alimentaire du Nigeria pour les producteurs togolais, ou celle de l’Europe pour les maraîchers de Dakar.
Adaptation des paysans, mais aussi adaptation des citadins dont les stratégies d’auto-approvisionnement ne doivent pas être sous-estimées. Pour nombre d’entre eux, les relations maintenues avec la campagne apportent un sérieux appoint à l’alimentation de base. A El Alto de La Paz, en Bolivie, plus de la moitié des familles immigrées au cours de la dernière décennie reçoivent des vivres de leur communauté d’origine. A ces stratégies non-marchandes d’échanges familiaux s’ajoutent des stratégies commerciales qui conduisent des citadins d’Abidjan ou de Douala, même sans lien particulier avec la terre, à investir dans la création d’exploitations agricoles périurbaines ou dans un petit élevage destiné au marché urbain. Enfin, phénomène souvent ignoré, la pratique de cultures urbaines, dans les concessions familiales ou sur les terrains vagues en attente de construction, apporte à la cuisine familiale bien plus que de simples aromates ou condiments. A Kinshasa, le maïs et le manioc ont remplacé les bougainvilliers des quartiers résidentiels. A São-Paulo, où l’espace manque, on va jusqu’à essayer la culture sans terre dans les garages.
Développement de l’agriculture péri ou intra-urbaine, mais aussi élargissement de l’aire d’approvisionnement de la ville. Yaoundé reçoit du pays bamiléké, à 400 kilomètres de distance, une bonne partie de son alimentation. Au Mexique, l’approvisionnement urbain, et en particulier celui des 17 millions de consommateurs de la capitale, s’organise sur des distances croissantes. Ici, trois Etats assurent, sur des distances supérieures à 2 000 kilomètres, 80 % de l’approvisionnement en oignons, tandis que douze bassins de quelques milliers d’hectares situés dans le nord-ouest et le sud-est du pays produisent la quasi-totalité des pommes de terre acheminées vers les halles centrales.
L’aire de l’approvisionnement urbain peut aussi s’étendre bien au-delà des frontières nationales. Mais, ici, les acteurs de l’approvisionnement changent : ce sont de grandes entreprises visant à dominer les marchés nationaux, voire, internationaux et dont le rôle croissant, depuis une vingtaine d’années, se concrétise par l’implantation de chaînes de grands magasins dans les principales villes latino-américaines. Faut-il donc admettre que l’extraversion caractéristique des villes du Sud doive s’étendre jusqu’à leur alimentation et que seul le marché international soit à même de leur apporter la véritable sécurité alimentaire ? Faut-il aussi admettre que le riz asiatique envahisse les marchés de Madagascar et du Sénégal et consacre la marginalisation des producteurs africains tout en détruisant l’environnement dans les zones de production ?(1) Intensification des cultures, extension des bassins de ravitaillement, mondialisation des échanges, la réponse au défi de l’alimentation urbaine est-elle réellement trouvée ?

Goulots d’étranglement

Le manque de fluidité des échanges, nécessaire à un ravitaillement correct des villes, constitue pour la grande majorité des pays pauvres l’un des principaux goulots d’étranglement des systèmes alimentaires. Qu’ils soient nationaux ou importés, les aliments circulent mal à l’intérieur de ces pays à cause de l’inadéquation persistante des infrastructures de transport. En Tanzanie, le coût de transport par chemin de fer du maïs produit à 1 500 kilomètres de Dar es-Saalam, deux fois supérieur à celui du transport maritime du même produit depuis l’Europe, fut l’une des causes de l’échec de l’autosuffisance recherchée dans les années 60. Mais construire des voies ferrées ou des routes dignes de ce nom ne suffit pas. Encore faut-il que ces voies de communication servent à désenclaver des zones agricoles capables de ravitailler les villes. Il faut aussi que les producteurs soient certains qu’une éventuelle amélioration des infrastructures tourne à leur avantage. Si la rente ainsi obtenue est, comme souvent, prioritairement répercutée sur le consommateur urbain ou bien confisquée par les intermédiaires, la relation supposée entre accessibilité au marché et développement de la production agricole ne peut pas s’établir, comme le constat en a été fait au Ghana et en Sierra Leone.
Or il faut bien constater que les politiques préconisées par les bailleurs de fonds internationaux ne favorisent guère les changements souhaitables. Le désengagement de l’Etat, qui cède à des entreprises privées ses infrastructures de transport, ne peut avoir d’autre conséquence qu’une contraction des réseaux existants sur leurs seules composantes rentables et la mise hors-
circuit des régions et des producteurs peu ou pas encore intégrés au système d’approvisionnement du marché urbain. Plus encore, la baisse du pouvoir d’achat subie par la majorité des citadins pendant la « décennie perdue » du développement, la réduction du nombre des emplois induite par la récession due à l’ajustement structurel, la disparition des subventions ont entraîné une compression extrême des dépenses alimentaires. Pour les habitants de la ville de Panama, le pouvoir d’achat du salaire minimum a diminué de 22 % entre 1960 et 1994 et de 36 % si l’on considère les achats alimentaires.
L’évolution de la demande urbaine fait apparaître une opposition de plus en plus nette entre les productions des petits et moyens agriculteurs et les spéculations nées de demandes alimentaires en expansion. La proximité du marché urbain ne suffit plus à garantir la rentabilité de la commercialisation. Les producteurs périurbains du bassin de Chalco, autrefois grenier de Mexico, se trouvent de fait rejetés en marge des réseaux de la commercialisation du maïs et des légumes frais, au point que le seul usage rémunérateur des parcelles qui leur restent est celui de son lotissement. Ici, le développement du transport routier a favorisé des spécialisations régionales fort lointaines et une centralisation de la commercialisation entre les mains de quelques intermédiaires obligés. Dix grossistes contrôlent directement plus de 80 % des arrivages de pommes de terre : les agriculteurs ne peuvent avoir accès au débouché urbain que s’ils ont passé contrat avec l’un d’eux ou avec son mandataire. En Equateur, le désenclavement de la ville de Loja, par l’ouverture de nouvelles routes vers la côte, désarticule l’économie régionale en permettant aux grossistes de s’approvisionner à meilleur prix à Guayaquil. Mais ici, toutefois, les agriculteurs locaux ont gardé le monopole sur les produits frais. L’accès des acteurs au marché vivrier dépend de leur organisation, et force est de constater que dans les pays du Sud, ceux qui s’organisent au mieux de leurs intérêts sont rarement les paysans, mais les intermédiaires et les producteurs capitalistes dont le poids politique est plus déterminant.
Posons donc la question. Quel type d’agriculture veut-on pour nourrir les villes ? Faut-il définitivement écarter pour non-compétitivité le petit ou même le moyen producteur et, dans ce cas, quelle autre activité lui propose-t-on ? Faut-il au contraire parier sur sa capacité d’adaptation, confirmée par maints exemples ? En Equateur, les exploitations de moins de 10 hectares produisent encore la moitié, et parfois davantage, des aliments de base du pays, mais les conditions de la commercialisation dont ils n’ont pas la maîtrise font qu’ils les vendent à perte. Même situation en Bolivie où la demande alimentaire est couverte à 70 % par les petits producteurs, mais ceux-ci restent sans défense face à l’emprise des intermédiaires. Il existe pourtant des exemples d’organisation de filières alimentaires par l’amont, tel celui de ces groupements de femmes rwandaises qui, avec l’aide d’un crédit de l’Etat, contrecarraient la spéculation en offrant au producteur un meilleur prix que celui du commerçant au moment de la récolte et en commercialisant les stocks ainsi constitués à un prix moins élevé que celui du marché.

Paysans sur la touche

Dans la mesure où les grands projets agricoles sont par définition hautement productivistes, ils sont nécessairement sélectifs et marginalisent les autres catégories de producteurs. Choix lourd de conséquences sociales et dont la faisabilité à long terme n’est pas certaine si l’on songe aux multiples dépendances technologiques qu’il entraîne pour des pays par définition peu solvables. On constate d’ailleurs que face aux crises, ce sont les petites exploitations pratiquant la polyculture qui résistent le mieux.
Si produire pour la ville suppose, pour le paysan africain, que la commercialisation de ses vivres s’avère plus rémunératrice que celle des cultures d’exportation habituelles, les dévaluations qui tendent à favoriser ces dernières et renchérissent les importations devraient être profitables aux producteurs locaux et leur laisser plus d’espace sur le marché urbain. Mais les moyens techniques et les intrants qu’il faut importer, et surtout les crédits nécessaires à l’intensification de leur production, font plus que jamais défaut. Peut-on s’étonner, dans ces conditions, que l’agriculture dite traditionnelle ne se transforme pas ? La solution la plus logique à la portée du paysan demeure alors celle des cultures mixtes où les vivres ne sont qu’un sous-produit de l’économie de plantation. Mais est-ce suffisant pour nourrir les villes ?

Intégration régionale

Enfin si l’essor des réseaux de transport nationaux et internationaux, de même que la facilité croissante des échanges voulue par la pensée dominante, facilitent l’emprise d’un petit nombre d’opérateurs ou de firmes agro-alimentaires souvent multinationales, que deviennent dans ce contexte les perspectives de développement régional dont la ville était censée constituer le moteur ?
Contrairement à une idée reçue, la croissance des villes des pays du Sud n’a pas pour corollaire une dépendance alimentaire inévitablement accrue. De la même façon que le développement d’une ceinture vivrière peut se produire ou non, un système d’importations alimentaires massives peut ou non se mettre en place. Tout dépend du type d’économie qui régit le pays et des options adoptées.
Aujourd’hui le choix fondamental est le suivant. Soit entériner l’existence et l’élargissement de la fracture géographique entre ville et campagne, sous les impératifs d’une mondialisation selon laquelle les villes du Sud ne présenteraient d’autre enjeu que celui de livrer une masse de consommateurs au plus offrant, en l’occurrence aux grands pays exportateurs. Soit construire, voire reconstruire une intégration nationale ou régionale selon les cas, dans laquelle les populations des villes du Sud non seulement mangeraient à leur faim, mais seraient aussi partie intégrante d’ensembles économiques et sociaux cohérents et solidaires. Les matériaux de l’édifice sont là, où sont les architectes ?
André Franqueville
Orstom

(1) La Thaïlande, gros exportateur de produits agricoles, a connu un rythme record de déforestation et a pratiquement épuisé son potentiel d’extension des terres cultivables. Les deux tiers des surfaces arables sont érodées et les pertes de sol vont jusqu’à 1 000 t/ha pour les cultures de rente comme le soja ou le maïs.


Encadré :

L’Inde aura-t-elle besoin d’une autre révolution verte ?


L’Inde a gagné la bataille de l’autosuffisance alimentaire. Mais en dépit d’un système qui combine distribution à prix subventionnés et marché libre, la sécurité alimentaire est loin d’être garantie pour tous. Avec environ 930 millions d’habitants en 1995, l’Inde est le deuxième pays le plus peuplé du monde, juste derrière la Chine. Sa population urbaine - 250 millions d’individus -, considérable dans l’absolu, reste relativement modeste, puisqu’elle regroupe à peine plus d’un quart des habitants du pays.
Néanmoins, nourrir les grandes métropoles indiennes ou la masse des villes petites et moyennes dispersées à travers le pays, requiert une quantité monumentale de produits alimentaires. L’Inde est à même d’y faire face, statistiquement du moins. La révolution verte mise en oeuvre après l’alerte alimentaire de 1965-66 s’est en effet accompagnée de la mise en place d’une structure combinant marchands de grains privés, achats et stockage publics et réseaux de boutiques de « rationnement » offrant à bas prix, en ville comme dans les campagnes, une part des produits de base à prix subventionnés.
Mais la bataille alimentaire gagnée dans l’absolu n’implique pas que la malnutrition soit partout vaincue, loin de là. Les stocks publics, quelque 30 millions de tonnes de grains, sont désormais jugés trop lourds, et pourtant il reste des ventres creux.
En d’autres termes, les conditions de la sécurité alimentaire dépendent aujourd’hui bien davantage des modes de distribution des revenus et du pouvoir d’achat que de la capacité du pays à l’autosuffisance. La lutte contre la malnutrition relève pour une part de politiques publiques d’encadrement, mais aussi de l’amélioration du pouvoir d’achat des moins favorisés ; car, globalement, les boutiques indiennes regorgent de biens alimentaires.

Equilibre précaire

Depuis 1991, la nouvelle politique économique est marquée par la libéralisation mesurée et l’ouverture au marché mondial d’une Inde jusqu’alors protectionniste. Aujourd’hui, on s’interroge : l’État maintiendra-t-il son engagement, considérable malgré les lacunes, pour préserver une tradition de régulation partielle du marché alimentaire ? Les réformes structurelles ne risquent-elles pas d’affaiblir sensiblement le pouvoir d’achat des moins bien lotis ? La déroute du parti du Congrès, moteur de la réforme, aux élections générales de mai 1996 est liée à des causes trop diverses pour qu’on puisse y voir seulement une condamnation populaire de la politique d’ouverture. Mais la question de l’engagement de l’Etat restera durablement posée aux nouveaux gouvernants. La stratégie de la croissance par le marché aura-t-elle un impact positif sur la résorption de la pauvreté ? Une autre question préoccupe les experts : l’Inde devrait-elle connaître à moyen terme une seconde révolution verte - au-delà du riz et du blé, promouvoir d’autres céréales et aliments - pour hausser significativement la disponibilité alimentaire par tête ?
En Inde, les pratiques politiques des gouvernants et le poids démographique des ruraux ont pour l’instant sauvegardé pour l’essentiel la sécurité alimentaire des villes. Villes où la population politisée défend ses prérogatives, usant de son droit de vote sous le regard d’une presse pluraliste. Mais qu’en sera-t-il demain ? L’indispensable avancée sur le front alimentaire demeure sans doute indissociable de l’exercice de la citoyenneté. Citoyens urbains et ruraux feront sans doute entendre davantage par des voies multiples les aspirations des moins privilégiés, soit directement, soit par les canaux politiques, soit par l’intermédiaire des associations.
Jean-Luc Racine
Ehess

Suite des articles