Vivre autrement n° 8, samedi 8 juin 1996, dossier
Infrastructures
Plus d’un milliard d’êtres humains n’ont pas d’accès direct à l’eau potable et 1,7 milliard ne disposent pas d’un assainissement approprié. Si la privatisation d’entreprises étatiques défaillantes permet d’offrir de meilleures prestations, elle ne résout pas les problème du plus grand nombre. Dans les pays du Sud, de nombreuses Ong proposent désormais des alternatives crédibles.
Au sommaire de ce dossier :
Services publics aux enchères, par Sylvy Jaglin (Institut français d’urbanisme)
Entreprises internationales : à la conquête des villes, par Bertrand Millet
Communautés de base : quand l’Etat ne répond plus, par Isabelle de Boismenu (Gret, France)
Sénégal : Rufisque soigne son image et sa santé, par Malick Gaye et Pierre Echard (Enda tiers monde)
Alternatives : de l’eau et des hommes, par Joël Audefroy (Habitat International Coalition - Mexique)
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Services publics aux enchères
La modernisation des services publics est liée à celle des Etats. Fondées sur l’introduction de la concurrence et l’abolition des monopoles, les réformes actuelles privilégient la privatisation. Mais qui va payer la facture ?
Dénationalisation, désintégration des anciens monopoles, gestion déléguée, invention de nouveaux partenariats public-privé ou public-associations : tous les pays sont confrontés à cette évolution.
Les privatisations visent la réduction des déficits publics, l’attraction d’investisseurs étrangers, l’amélioration de l’efficacité des services, la promotion de la liberté d’entreprendre et de la participation des citoyens-consommateurs ainsi qu’un meilleur ajustement de l’offre et de la demande. Dans les pays en développement, en raison des médiocres performances antérieures des sociétés nationales, des déficits et du surendettement publics, mais aussi des gaspillages et de la corruption, la réforme des services urbains est d’abord synonyme de désengagement étatique, qu’il résulte d’une idéologie libérale endogène (Venezuela, Argentine) ou qu’il soit imposé par des opérateurs extérieurs (Afrique sub-saharienne).
Les réajustements institutionnels qui s’ensuivent ont des conséquences encore mal connues. A Buenos Aires, les privatisations des années 90 semblent avoir aggravé la fragmentation spatiale et fragilisé la cohésion sociale aux dépens des plus pauvres, exclus par l’insuffisance des investissements dans les zones périphériques et les politiques tarifaires des entreprises gestionnaires. Plus que celles de la privatisation en elle-même, ce sont là des conséquences du dispositif de régulation choisi : quelle est la fonction sociale des services publics dans ce dispositif ? Quelle doit être leur contribution aux politiques urbaines locales ? Face aux nouveaux monopoles privés qui, du consommateur ou de l’actionnaire, doit être privilégié ?(1)
Services marchands
Ailleurs, c’est au partage des responsabilités entre Etat et opérateurs privés que l’on s’intéresse, c’est le cas pour l’électricité en Côte-d’Ivoire et l’eau en Namibie et au Sénégal. La méthode est celle de la désintégration verticale avec maintien du monopole public pour les infrastructures et délégation de la gestion à un opérateur privé, associant des capitaux étrangers et nationaux. Des procédures apparentées sont expérimentées en Inde.
Ces réformes reposent sur deux a priori. Tout d’abord, elles préjugent que la voie tarifaire est à la fois économiquement rentable et socialement acceptable. Or, il n’est pas démontré que, pour les services marchands (eau et assainissement, électricité, transports, téléphone), des péréquations aboutissent à des tarifs viables pour les sociétés gestionnaires privées et accessibles à tous les citadins. Il n’est pas démontré non plus que d’éventuelles subventions, étatiques ou locales, puissent compenser les coûts des sociétés privées qui accepteraient les contraintes de service universel.
Par ailleurs, ces politiques présupposent la capacité des acteurs locaux à arbitrer entre des intérêts antagoniques puis à forger des dispositifs gestionnaires adéquats.
Dans de nombreux pays, l’absence d’entrepreneurs privés de grande envergure, l’étroitesse des marchés nationaux de capitaux, la faiblesse des réseaux bancaires rendent improbables des privatisations massives. Le désengagement des Etats, par cessation d’activité (transport collectif urbain) ou abandon des fonctions de régulateur (revente privée de l’eau potable), favorise une « privatisation artisanale » des services qu’animent de petits opérateurs économiques. D’une grande flexibilité, celle-ci satisfait une partie de la demande, exclue ou ignorée de l’offre institutionnelle, et contribue à la création d’emplois, mais elle n’est pas sans graves inconvénients.
Dans les transports, l’offre instable et de qualité inégale nuit au fonctionnement urbain (insécurité, congestion des tronçons de voie les plus fréquentés, pollution) et une fraction de la demande demeure insatisfaite - citadins des périphéries éloignées ou enclavées, pauvres, usagers contraints à des horaires inhabituels - car les entreprises privées ajustent la qualité et la quantité des services offerts (abandon des itinéraires les moins rentables et des fins de ligne, concentration du trafic aux heures de pointe, mauvais état de véhicules suremployés, dégradation des conditions de travail des chauffeurs...). La notion de service public tend à disparaître.
C’est pourquoi des collectivités publiques encadrent ces dynamismes citadins par des délégations de service contractualisées et confiées à des associations de résidents ou des groupements d’usagers : pré-collecte de déchets (Bogota), gestion des points d’eau collectifs (Burkina Faso, Bénin, Niger), construction et gestion des égouts (Fortaleza). Cette gestion de proximité donne des résultats satisfaisants à certaines échelles (services de voisinage), dans certains sites (périphéries, quartiers enclavés, petites villes) et dans certaines configurations politiques. Hors de ces « niches » urbaines, la délégation au privé associatif n’est pas une solution d’ensemble à la rénovation des services publics. Elle ne peut en effet résoudre aucun des grands défis du XXIe siècle : investissements nécessaires à l’équipement des périphéries en expansion rapide, continuité de la gestion sur la longue durée, invention de systèmes de péréquation atténuant les inégalités sociales.
Le déferlement d’un discours standard sur les privatisations et le primat accordé au désengagement public masquent l’urgence de la modernisation des appareils d’encadrement. On s’interroge trop peu sur la capacité des Etats à assumer les nouvelles régulations que nécessitent l’organisation de la concurrence et l’harmonisation entre les opérateurs privés de services publics. Théoriquement, ils ne sont pas dépourvus d’instruments pour maintenir des solidarités, imposer un équilibre des bénéfices entre usagers et actionnaires et protéger les plus fragiles des citadins.
Seuil de pauvreté
Mais comment négocier puis appliquer des règles du jeu, au sein de sociétés marquées par le clientélisme, dans lesquelles l’autorité étatique est érodée par de multiples transgressions des lois ? Comment nouer le dialogue avec les entreprises partenaires et négocier dans de bonnes conditions des contrats de service public que les Etats eux-mêmes se sont montrés incapables de respecter ? Enfin, ces régulations sont d’autant plus coûteuses que les acteurs sont nombreux : sur qui reporter ce coût, alors que de fortes minorités de citadins vivent en dessous du seuil de pauvreté et que les plans d’ajustement structurel amplifient l’appauvrissement des sociétés urbaines et le déclassement social des couches moyennes ?
En Europe comme aux Etats-Unis, la régulation des services publics définie au milieu du XXe siècle incarnait l’Etat-Providence. L’effritement de ce modèle dans les pays industriels disqualifie-t-il nécessairement, dans les pays en développement, les services publics en tant que vecteurs d’une cohésion sociale et territoriale ? A vouloir privatiser trop vite ou de manière trop schématique, le risque est grand d’occulter un nécessaire débat sur les choix de société.
Sylvy Jaglin
Institut français d’urbanisme
(1) P. Pirez, Privatization : changing the nature of Buenos Aires, Urban Age, octobre 1994.
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Entreprises internationales
A la conquête des villes
Si leur apport dans le secteur des services comporte des aspects positifs, les grandes entreprises transnationales sont loin d’avoir fait la preuve que les solutions qu’elles prônent sont les meilleures pour les populations et les pays concernés.
Depuis la vague des privatisations, les grandes compagnies transnationales ne cessent d’accroître leur emprise dans le secteur des services urbains. Elles ont pour principaux atouts leur capacité financière et leur grande maîtrise technologique. Grâce à celles-ci, les principaux opérateurs occidentaux et japonais du secteur des services urbains sont devenus, au fil des ans, des groupes d’importance internationale, rayonnant parfois dans le monde entier. Ainsi, très active dans l’Afrique francophone, la française Saur bénéficie de la puissance de son principal actionnaire, le groupe français de bâtiment et travaux publics Bouygues, lui-même premier groupe européen de son secteur et l’un des plus puissants dans le monde. Comme le proclame avec fierté sa publicité, Saur peut s’enorgueillir de « trente-cinq ans d’expérience en Afrique », depuis qu’elle gère, conjointement avec l’Etat ivoirien, la Société de distribution d’eau de Côte-d’Ivoire (Sodeci), qui alimente en eau potable la capitale et plusieurs villes du pays.
Plus diversifiée et moins concentrée sur l’Afrique, la Lyonnaise des Eaux bénéficie, pour sa part, d’une puissance globale peut-être plus importante encore. Grâce à deux filiales spécialisées, Degrémont (4,4 milliards de FF de chiffre d’affaires en 1994) et Sita (7,2 milliards), le groupe rayonne dans plus de cinquante pays, fournissant notamment des usines d’eau potable et des installations de traitement des ordures « clés en mains » à de nombreux pays en développement.
Des effets positifs
Enfin, le groupe français Compagnie générale des Eaux, spécialiste de la gestion de l’eau et de l’assainissement, a développé, lui aussi, une puissance financière et technologique qui en fait actuellement l’un des tout premiers intervenants mondiaux dans le secteur.
Face aux géants français, d’autres groupes européens, nord-américains, japonais - et demain coréens, taïwanais ou singapouriens - n’ont pas manqué, eux non plus, de s’intéresser au fructueux marché des services urbains dans les pays en développement.
Ces dernières années, en Afrique, mais aussi en Amérique latine et dans plusieurs pays asiatiques, les compagnies internationales ont bénéficié de circonstances particulièrement favorables. La vague de la privatisation des services publics, exigée par les bailleurs de fonds pour réduire les déficits des Etats, ne pouvait que profiter aux quelques opérateurs de grande taille, seuls capables de réunir la puissance financière et le savoir-faire nécessaire pour prendre le relais de sociétés nationales à bout de souffle.
Particulièrement en Afrique francophone, la Banque mondiale, chef de file des financements internationaux dans les services urbains, a en outre commencé à se ranger à la vision « française » de la « délégation de gestion », une opération qui consiste à détacher les opérations plus commerciales de transport, de distribution et de facturation des grands services urbains, pour les confier à des sociétés d’économie mixte ou à des concessionnaires privés. Ces concessions déléguées obéissent à un cahier des charges négocié avec l’Etat. Celui-ci fixe le montant des tarifs à appliquer, les redevances à lui reverser, le montant des investissements à consentir. Une clause prévoit en outre la rétrocession de l’ensemble des installations à l’Etat, à l’issue de la période de concession.
Dans ce contexte, les grandes sociétés ont fait un véritable bond en avant ces dernières années. En Côte-d’Ivoire, le groupe Saur a pu se voir confier dès 1990 la gestion de la distribution d’électricité, à travers la Compagnie ivoirienne d’électricité, créée et détenue en partenariat avec l’Etat. Puis, en 1995, le groupe Bouygues était autorisé à créer une société de production d’électricité entièrement privée, la Ciprel, en partenariat avec Electricité de France et la Société financière internationale, filiale de la Banque mondiale. Au total, plus d’une vingtaine de pays africains ont commencé - ou envisagent de le faire - à confier la gestion de leurs services publics urbains à Saur ou à ses concurrents.
L’irruption des grands opérateurs étrangers a eu - au début des opérations surtout - des effets bénéfiques. Les nouveaux responsables n’ont guère eu de mal à redresser les comptes. Sous leur férule, le taux des pertes dans les réseaux diminuera à vue d’oeil, le recouvrement des grosses créances progressera spectaculairement, tandis que de l’argent frais deviendra subitement disponible pour rénover les installations.
Tout ceci profite, incontestablement, aux usagers, particulièrement les opérateurs économiques. Quant au gouvernement, il bénéficie de rentrées financières régulières. Autre grand avantage, la possibilité pour l’Etat de voir financer désormais des investissements lourds dans le secteur. Ainsi la Côte-d’Ivoire, qui avait accordé la gestion de la distribution électrique au groupe Bouygues, a pu demander à celui-ci, en 1995, de contribuer à résoudre un épineux problème dans... la production d’électricité. En quelques mois, un montage financier de quelque 540 millions de FF a pu être réalisé et une usine d’une capacité de 100 MW a pu sortir de terre - un record -, évitant au pays un grave danger de rupture dans son alimentation en énergie.
Interrogations
Mais ces avantages n’empêchent pas de se poser quelques questions. Argumentant qu’elles doivent remplir leurs obligations contractuelles, les compagnies gestionnaires obtiennent généralement des Etats le relèvement substantiel des tarifs, provoquant un plafonnement inévitable, à terme, du nombre des abonnés, une majorité de familles ne pouvant suivre cette valse des redevances.
Ces hausses étaient-elles toujours nécessaires ? Dans de nombreux cas, personne n’est en mesure de l’assurer, faute, pour les autorités étatiques, de disposer d’une contre-expertise de valeur. La même préoccupation se retrouve, semble-t-il, dans beaucoup d’autres clauses, économiques ou financières, négociées ces dernières années, dans les contrats de délégation de gestion de services. Ces clauses vont de l’établissement de facilités exceptionnelles pour l’importation, en franchise de certaines taxes, des matières premières nécessaires à l’activité des compagnies, à la détermination des bénéfices ou à leur rapatriement. Trop souvent, faute d’expertise, l’Etat n’a pas la possibilité de répondre de manière convaincante aux arguments des entreprises.
Autre préoccupation majeure, l’avenir du service public, qui semble souvent assez mal pris en compte dans ce genre de contrats. Ainsi, l’obligation de former des cadres et des techniciens locaux, se révèle souvent être plus conforme aux nécessités des compagnies concessionnaires - tendant à confier les postes de haute responsabilité à des expatriés - qu’à la prise en compte authentique de l’avenir du service public. Il ne faut pas oublier non plus les aspects sociaux : licenciements de nombreux personnels jugés excédentaires avec la reprise des services par les compagnies concessionnaires, mise au pas des syndicats, etc.
Autant de questions qui, si elles n’étaient pas résolues dans un proche avenir, risquent de mettre en danger l’ensemble de la formule de la concession déléguée aux grandes compagnies internationales.
Bertrand Millet
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Communautés de base
Quand l’Etat ne répond plus
Sur le continent africain comme ailleurs, Ong et communautés de base ont pris le relais des Etats défaillants pour offrir des services urbains, en particulier aux citadins les plus pauvres. Comment articuler initiative populaire et action des pouvoirs publics ?
Les villes d’Afrique se sont développées extrêmement vite au cours de ces dernières années. Les taux de croissance de la population urbaine, entre 1960 et 1980, ont été trois fois plus importants que ceux enregistrés en Europe, au plus fort de la révolution industrielle. Le décalage est énorme entre la croissance urbaine et le rythme des investissements en équipements et infrastructures de base.
Les habitants innovent
S’en tenir à cette vision catastrophiste des choses serait toutefois partiel. L’urbanisation s’est accompagnée d’investissements considérables, même s’ils sont insuffisants pour répondre aux besoins. Ils constituent un capital important qui est, en grande partie, le fruit des efforts quotidiens des habitants. Par ailleurs, sur un plan plus général, certains indicateurs sont en train de passer au vert, et cette évolution est en partie liée à l’urbanisation sans précédent du continent. « L’Afrique subsaharienne est passée de la stagnation ou de la régression économique à une augmentation du revenu par habitant dans beaucoup de pays »(1). Aux signes d’amélioration économique s’ajoute une bonne surprise démographique : « tout indique que l’Afrique subsaharienne sort de la culture de la forte fécondité »(1). Certes, il ne s’agit pas de tomber dans un optimisme béat, mais ces quelques indicateurs plaident pour une image plus positive des villes, qui peuvent être considérées aussi comme des creusets de créativité et des moteurs du développement.
Jusqu’à une période récente, on confiait à l’Etat la totalité des services publics, en pensant qu’il était le seul habilité à les gérer. Cependant, beaucoup d’initiatives privées sont venues relayer les Etats défaillants. Au départ, des idées très simples deviennent réalité et donnent progressivement naissance à des dynamiques plus larges, bien éloignées des recettes fournies par des approches gestionnaires ou standardisées. Des collecteurs d’ordures ménagères diversifient leurs activités en fabricant des poubelles et en construisant des latrines, des fontainiers(2) aménagent des lavoirs publics, des zémidjans(3)) deviennent coursiers et facteurs... Les services urbains acquièrent ainsi une dimension économique, tout en restant imbriqués dans la vie sociale.
Il ne s’agit pas d’idéaliser la société civile, expression à la mode qui renvoie à une image de dynamisme et de générosité. Toutes ces initiatives peuvent présenter aussi de graves inconvénients. Les défaillances des pouvoirs publics justifient une participation directe des habitants au nom de l’intérêt général. Cependant, ces interventions ne servent que des intérêts particuliers, même s’ils sont collectifs. Ainsi, dans un même quartier, seules les ordures ménagères de ceux qui payent seront ramassées. Autre risque, celui de déresponsabiliser les institutions. Certes, ignorer les autorités présente bien des avantages. Il est ainsi possible de faire qu’un projet bénéficiera directement à ses destinataires. Mais tôt ou tard, des problèmes surviennent qui sont du ressort des autorités. Les interpeller devient alors difficile car elles ne se sentent pas concernées. Enfin, la rémunération de ces activités non formelles de services urbains doit être quantifiée. Dans la plupart des cas, on s’aperçoit qu’elle est très faible et qu’elle ne permet pas de sortir de la précarité.
Comment, dans ces conditions, les communautés de base pourraient-elles s’engager dans de réels processus de développement économique et social ? La conviction qu’il ne peut y avoir de développement sans adhésion des populations et sans prise en compte des réalités culturelles et sociales est de plus en plus partagée. Il faut partir des problèmes concrets, à l’échelle des quartiers, associer les populations aux décisions et entamer une vraie concertation sur cette question de la place que peuvent prendre les usagers dans la gestion des équipements et services.
Citadinité et citoyenneté
Quant aux collectivités locales, même si leur existence est très récente et si elles sont encore peu expérimentées, il est nécessaire de leur donner un rôle central. La légitimité des institutions, même en cas d’élection, ne résout pas la question de la légitimité de leurs décisions. Il est nécessaire que s’établissent des relations de confiance avec les habitants. Celles-ci proviendront de la capacité des municipalités à créer des espaces publics où puissent s’exprimer les divers points de vue.
La gestion des services urbains constitue un débouché pour un nombre croissant de jeunes, mais de nombreux exemples montrent que cette activité leur permet rarement d’atteindre un niveau de revenu suffisant. C’est l’une des raisons pour lesquelles ces initiatives ont souvent du mal à se pérenniser. Faut-il pour autant conclure à une impasse ? Les collectivités locales peuvent avoir un rôle central dans le développement et la viabilité de ces activités en venant relayer les effort des acteurs privés. Leur réflexion doit porter sur la façon dont leurs ressources, même et surtout si elles sont peu importantes, peuvent être employées. L’enjeu est la combinaison des ressources, mêlant financement par le contribuable et l’usager, en argent ou en travail, ressources propres et apports extérieurs.
Malgré les rapprochements des points de vue, il existe encore un fossé entre les habitants des quartiers, leurs attentes, et les institutions. Dès lors, la présence de personnes ou d’organismes capables de jouer un rôle de médiation est essentielle pour orienter, donner des informations ou débloquer une situation. Il est important de promouvoir des structures intermédiaires qui favoriseront la réussite des projets et les Ong ont un rôle à jouer dans ce domaine.
Isabelle de Boismenu
Groupe de recherche et d’échanges technologiques (Gret, France)
(1) Chronique du Ceped, juillet/septembre, 1995.
(2) Gérants de bornes fontaines.
(3) « Emmène-moi vite », en langue fon (Bénin), pour désigner les taxis-moto, au nombre de trente mille à Cotonou.