Vivre Autrement n° 7, vendredi 7 juin 1996, dossier
Luttes urbaines
Les associations communautaires ont développé des stratégies nouvelles pour répondre aux besoins en logements. En organisant des partenariats entre habitants, pouvoirs publics et bailleurs de fonds, elles ont contribué à renouveler le dialogue politique, du Brésil aux Philippines, en passant par la France et la Russie.
Au sommaire de ce dossier :
Chantiers de la démocratie, par Serge Allou (Programme solidarité habitat)
Asie du Sud : expulsés mais pas vaincus, par Minar Pimple (Yuva, Inde)
Prêts au logement : une nouvelle ingénierie financière, par Yves Cabannes (Gret-Cearah)
France : un toit c’est un droit !, par Bénédicte Manier
Russie : une nouvelle culture civique, par Yelena Shomina (Académie russe des sciences)
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Chantiers de la démocratie
Les mouvements populaires urbains luttant pour l’accès au logement et l’amélioration des condititions d’existence sont progressivement passés de la revendication à la mise en oeuvre d’alternatives concrètes. Aujourd’hui, ils cherchent à dépasser les limites des expériences locales.
Au début des années 70, dans un bref ouvrage qui fit date, Manuel Castells définissait ainsi les mouvements sociaux urbains : « des systèmes de pratiques sociales contradictoires qui remettent en cause l’ordre établi »(1). Certains des mouvements qu’il étudiait alors à Paris, Montréal ou Santiago, se sont éteints. D’autres sont nés. Pour d’autres encore, qui se sont maintenus, les enjeux ont évolué.
Entre le mouvement contre les expulsions à Manille, l’occupation d’immeubles inoccupés à Paris à l’initiative de l’association Droit au logement ou la structuration d’un forum national pour la réforme urbaine au Brésil, quoi de commun aujourd’hui ? Des mouvements sociaux urbains, certes, qui répondent toujours à la définition de Castells. Mais l’histoire ne fait-elle que se répéter ou, la problématique urbaine évoluant, ces mouvements ont-ils changé de nature ?
En vingt ans, les mouvements sociaux urbains sont passés de la revendication à la formulation de propositions. Face au désengagement des Etats, ils ont progressivement élaboré et mis en oeuvre des solutions alternatives pour la gestion des quartiers et des villes. Les exemples foisonnent, tant au Sud qu’au Nord. Trois traits de cette évolution méritent d’être soulignés.
En premier lieu, le rôle des Ong. Elles ont largement participé à la structuration des mouvements populaires de quartiers, en apportant appui technique, institutionnel et juridique. Elles ont également contribué à introduire les expériences alternatives de développement local sur la scène publique, alimentant ainsi le débat politique, voire inspirant de nouvelles formes d’action
aux autorités locales. Les expériences du Fonhapo(2) au Mexique ou du Community Mortgage Programme(3) aux Philippines sont particulièrement significatives de ce point de vue.
Deuxième élément, la progressive diversification de ces mouvements. Ils couvrent aujourd’hui un champ très large allant de l’accès à l’eau, à l’éducation ou la culture en passant par toutes sortes d’initiatives d’ordre économique. Ils mobilisent par ailleurs les populations marginalisées, qui sont progressivement devenues des acteurs sociaux à part entière, les femmes et les jeunes notamment.
Changer d’échelle
Dans un contexte de repli généralisé des Etats derrière les lois idéalisées du marché, les villes sont désormais le creuset d’un vaste éventail d’initiatives qui préfigurent de nouvelles formes possibles de régulation économique et sociale. C’est précisément là le troisième et dernier élément notable. Les mouvements sociaux urbains remettent de plus en plus en question les méthodes et les formes du fonctionnement politique et revendiquent leur place dans la définition et le contrôle des programmes de développement.
Cette nouvelle donne lance de nouveaux défis aux mouvements sociaux urbains et au corps social et politique dans son ensemble. « Small is beautiful but it is still small and we need big » disait Janice Perlman, responsable du Mega Cities Project lors d’une rencontre d’experts convoquée par le Pnud en février dernier à New York. L’un des principaux enjeux aujourd’hui est assurément le changement d’échelle. Comment des expériences qui ont fait la preuve de leur efficacité au niveau des quartiers peuvent-elles inspirer la gestion de la ville ?
Les villes sont aujourd’hui le produit des initiatives d’une multitude d’acteurs : entreprises, municipalités, associations d’habitants... Il est illusoire de penser que les projets urbains auront un avenir sans une démarche participative et ouverte, fondée sur la reconnaissance mutuelle de l’autonomie et de la légitimité de chacun des acteurs.
Il faut ouvrir des espaces de négociation qui, à partir de la confrontation des diversités, aboutissent à la définition de projets communs associant tous les partenaires. Les associations intermédiaires ont un rôle décisif à jouer dans la mise en route et l’animation de ce processus.
Il faudra également contractualiser les partenariats ainsi négociés. La contractualisation permet de définir les droits et les devoirs de chacun. Elle est aussi une condition sine qua non de l’évaluation rigoureuse des résultats du partenariat.
Partout où elles ont existé, les politiques publiques construites de façon « descendante » ont montré leurs limites. L’articulation des logiques sociales et des logiques institutionnelles passe par l’élaboration de cadres de référence et de pactes de partenariat, mobilisant des acteurs précisément identifiés et organisés autour d’enjeux et de projets concrets de développement.
« L’écart se creuse entre la réalité de la mondialisation économique et financière et la pauvreté du cadre institutionnel susceptible de la
réguler », observait Gustave Massiah, président de l’Aitec (Association internationale des techniciens, experts et chercheurs), à la « Semaine des villes du Sud » organisée à Paris en septembre 1995. A l’image des stratégies sociales, les stratégies de coopération ne peuvent plus être conçues aujourd’hui comme de simples correctifs. Il convient de les inscrire dans un processus de construction d’un nouvel espace international.
Coopérer
Ce vaste chantier implique, pour la communauté internationale, de mobiliser des moyens financiers qui soient à la mesure des enjeux et dont la gestion et la répartition obéissent à d’autres critères que ceux qui prévalent aujourd’hui (logiques financières et intérêts nationaux des pays donateurs). On ne pourra plus très longtemps faire l’économie du débat sur la mise au point de mécanismes automatiques de financement de l’action internationale (telle que la proposition de la taxe Tobin sur les mouvements spéculatifs de capitaux) et sur l’élaboration de modalités renouvelées d’administration des ressources, dans le sens d’une réelle démocratisation des décisions et du contrôle de leur utilisation.
La communauté internationale aura aussi à inventer des relations de coopération fondées non plus sur les notions d’assistance et de strict transfert de techniques et de savoir-faire (véhiculant l’idée d’un modèle unique de développement), mais sur les notions d’échanges et de projets entre des partenaires se reconnaissant dans un rapport d’égalité et mutuellement respectueux de leur identité. Les mouvements sociaux ont à l’évidence un rôle majeur à jouer dans ce domaine également.
Serge Allou
Programme solidarité habitat
(1) Manuel Castells, Luttes urbaines, Paris, Maspero, 1972.
(2) Fonds national d’habitat populaire.
(3) Programme de crédit communautaire.
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Asie du Sud
Expulsés mais pas vaincus
Minorités ethniques, réfugiés et migrants ruraux pauvres sont les principales victimes des expulsions dans les villes. Les actions organisées de resistance sont payantes.
Où se trouve votre foyer ? A cette question un enfant des rues de Bombay, répondra en donnant le nom de son village. Un Népalais, lui, décrira une maison typique de son pays. Une Pakistanaise donnera le nom de son wattan (sa patrie). Ces trois exemples illustrent les nombreux sens que prend le mot logement dans le sud de l’Asie. Il signifie plus qu’un simple lieu physique. L’habitat englobe les notions d’appartenance, de racines, de sécurité et de dignité. Or, le droit au logement, ainsi défini, est refusé à un grand nombre de pauvres marginalisés des zones rurales et urbaines du sud de l’Asie. Ces pauvres, ce sont surtout les réfugiés, les membres de tribus, les minorités, les personnes appartenant aux scheduled castes et aux scheduled tribes, les bidonvillois et les sans-abri.
Modèle colonial
La violation du droit au logement est subie par les réfugiés à travers tout le sud de l’Asie. Au Népal les sans-terre sont pour la plupart des réfugiés venant de l’Inde, de la Birmanie et du Bhoutan voisins. En 1990, 190 familles originaires du Bangladesh, qui s’étaient installées depuis 1970 à Calcutta, en Inde, ont été expulsées de leur zone d’habitation. Parce que réfugiées, leur sort n’a nullement préoccupé le gouvernement.
Au Pakistan, les bidonvilles de Karachi - les Katchi Abadies - sont habités par des réfugiés arrivés après la Partition. Le principal Katchi Abadi est la commune d’Orangi où l’eau et les ordures ménagères étaient déversées dans les ruelles, obstruant les parties basses du bidonville. Pour y remédier, le projet pilote Orangi (Ppo) a été lancé en 1980. Il s’agissait, pour les résidents, de financer, de construire et d’entretenir leur propre système sanitaire, simple et abordable.
Le Ppo a été organisé autour de ruelles comprenant entre trente et quarante foyers. Chaque ruelle a choisi un responsable chargé de la représenter, de collecter l’argent et de collaborer avec les autres habitants. Une ruelle ne rejoignait le projet que lorsque ses résidents étaient prêts à consacrer le temps et les ressources par les services requis et en reconnaissaient la nécessité.
Ce type de participation par et pour les individus, qui devrait caractériser les démocraties du sud de l’Asie, est rarissime. Aujourd’hui, c’est le modèle introduit par les anciens colonisateurs, fondé sur l’application aux ressources naturelles de la loi de l’offre et de la demande, qui prime.
D’où ces méga-projets tels que la construction dévastatrice de barrages. Des personnes ont été déplacées par le Tarbela Dam au Pakistan. En Inde, d’autres le sont avec le projet de Sardar Sarovar. C’est pour contester ce mode de développement nuisible aux individus que la Narmada Bachao Andolan (la campagne Sauvons la Narmada) a lancé en Inde un Mouvement national d’alliance des peuples.
Chassés de leurs terres, les villageois prennent la direction des villes. Marginalisés par l’économie de marché (en ville tout s’achète), ils squattent des terrains vacants, ce qui est considéré comme illégal. Pour légaliser leur situation, ils doivent y vivre pendant longtemps dans des conditions épouvantables. Les habitants des trottoirs d’une communauté de Wadala, à Bombay, ont dû attendre presque sept ans avant d’obtenir des preuves « légales » de résidence donnant accès aux cartes d’approvisionnement (système public de distribution de combustibles et d’aliments à des prix subventionnés), aux soins hospitaliers et aux cartes d’électeur.
En outre, le statut d’« illégaux » oblige les pauvres des villes à acheter la protection de la police et de la pègre qui leur extorquent des fonds par intimidation. Leur capacité d’épargne se trouve encore diminuée par les prêteurs sur gages sans scrupules. Lorsqu’il s’agit d’offrir aux déshérités des centres urbains une source alternative de crédit, les groupes féminins d’épargne se révèlent efficaces. Ces groupes se battent aussi pour le droit au logement. Au Sri Lanka, l’un d’eux, le Praja sahayaka sevaya (Pss), a été formé par des femmes des bidonvilles qui en assurent le contrôle et la gestion. L’une des membres du groupe explique : « En gérant au mieux le budget familial, j’ai réussi à bâtir une petite partie de notre maison avec l’aide de mon mari et de mes enfants ; pour moi, le groupe ressemble à une chaîne dont chaque maillon est solidement fixé au suivant. Il ne nous a pas seulement aidés à bâtir des maisons, mais aussi à améliorer notre situation financière et l’éducation de nos enfants, nous libérant des requins prêteurs ».
Avec la spéculation foncière, les expulsions prennent un caractère expéditif et brutal. Au Bangladesh, la police interdit l’accès à la zone visée ; des membres de la pègre, recrutés pour l’occasion, incendient les maisons avant l’arrivée les bulldozers. Les expulsés sont souvent chassés vers la périphérie de la ville où les terrains ne sont pas viabilisés.
Jusqu’au tribunal
La reconstruction des habitations se trouve devancée par les équipes de démolition qui confisquent les matériaux. Ce fut le cas en 1994, à Butwal (Népal) où la municipalité a vendu aux enchères des matériaux saisis après une expulsion. La justice constitue souvent le dernier recours. Au Bangladesh, les habitants de bidonvilles soutenus par des Ong ont réussi à mettre fin aux expulsions dans les quartiers pauvres d’Agargaon. Plusieurs milliers de personnes ont protesté contre ces expulsions. Une action en justice a été intentée et le tribunal leur a donné raison. Le gouvernement a dû arrêter les démolitions.
Cependant, les méthodes indirectes d’expulsion continuent. Les programme d’ajustement structurel (Pas) mis en place dans les pays du sud de l’Asie ont entraîné des privatisations dans le secteur du logement - politique de libéralisation oblige. Par ailleurs, les techniques et les matériaux modernes, un marché lucratif, sont favorisés au détriment des matériaux locaux pourtant plus économiques. Cette tendance est illustrée par certains programmes de construction de logements censés profiter à la population et lancés par des institutions financières et des gouvernements étrangers. Ainsi, au Népal, les artisans locaux des zones rurales ont été remplacés par des ouvriers étrangers, la construction impliquant l’utilisation de l’acier ; ces artisans experts dans l’utilisation de la pierre, des briques, du bambou et de la chaume ne sont justement pas familiers de l’acier.
La lutte des populations marginalisées pour le droit au logement est également sapée par les forces intégristes qui sèment la discorde. Au Bangladesh, par exemple, la Grameen Bank, qui a mobilisé plus de 1,5 million de personnes par l’intermédiaire de ses groupes d’épargne, s’est vue accusée de violer les principes culturels locaux en introduisant le libéralisme occidental.
Droit fondamental
Les attaques conjuguées de l’économie de marché et de l’intégrisme rendent plus urgente la concrétisation du droit au logement. Depuis sa création, l’association Asian Coalition for Housing Rights a adopté plusieurs stratégies de lutte contre les expulsions et les déplacements. En donnant des moyens d’action aux communautés et en mobilisant les Ong en faveur du droit au logement. En Inde, la National Campaign for Housing Rights a rédigé un projet de loi qui vise à faire du logement un droit inscrit dans la constitution. On peut y lire : « Mais qu’est-ce-que le logement ? Il ne s’agit pas seulement des bâtiments que nous voyons autour de nous, de quatre murs et d’un toit. Pour être complet, le logement doit donner accès aux moyens de subsistance. Cela inclut la proximité d’un endroit où l’on puisse trouver du travail, un environnement sûr et sain et l’accès à des éléments indispensables tels que les combustibles et l’eau potable. Un logement convenable constitue aussi une base sociale essentielle qui permet à tous les individus d’établir entre eux des relations fondées sur des principes de liberté et d’égalité, et, partant de là, de se créer une identité culturelle et de bâtir la société elle-même. C’est en résidant en un lieu avec une certaine permanence que nous pouvons gagner nos droits politiques et les autres droits démocratiques à travers lesquels notre identité culturelle et notre patrie sont acceptées par le reste de la société et du monde ».
Minar Pimple
Yuva, Inde