Vivre Autrement n° 1, 1er juin 1996, dossier (suite des articles)


Afrique de l’Ouest et centrale


La décentralisation et ses mythes


L’Afrique vit à l’heure de la décentralisation. Chance pour la démocratie locale et la gestion participative des affaires de la cité, mais risque aussi de voir les Etats se décharger de leurs responsabilités sur des collectivités locales sans ressources.

L’Afrique de l’Ouest et centrale s’est caractérisée par une gestion très centralisée des affaires publiques, mis à part le Nigeria, le seul Etat fédéral de la région. Aujourd’hui, dans presque tous les pays, la décentralisation est à l’ordre du jour. Certains Etats ne sont pas encore engagés dans le processus à cause des tensions politiques qu’ils connaissent (Gambie, Guinée Equatoriale, Liberia, Sierra Leone). D’autres commencent seulement à en débattre (Gabon, Guinée Bissau). Sur les vingt-quatre pays de la région couverts par le Programme de développement municipal(1), quatorze ont adopté des lois de décentralisation et dix seulement ont mis en oeuvre des réformes visant à créer des collectivités locales qui s’administrent librement par des conseils démocratiquement élus(2). Partout où ces réformes sont engagées, populations et responsables en attendent à la fois l’enracinement de la démocratie à la base, une meilleure mobilisation des énergies pour le développement, une meilleure satisfaction des besoins au niveau local et une plus grande participation des populations à la gestion des affaires publiques.
Ces espoirs sont-ils raisonnables ? La décentralisation serait-elle le nouveau remède miracle au mal-développement de l’Afrique ?
Les politiques de décentralisation apparaissent à partir de la fin des années 70 (à l’exception du Sénégal où le processus est antérieur), au moment où il est clair que la gestion centralisée des Etats ne permet plus de satisfaire les attentes des populations. Elle introduit en outre une régression du sentiment d’appartenance à la collectivité nationale, avec comme conséquence la montée de l’incivisme fiscal et de la désobéissance civile. La décentralisation est alors envisagée comme un corollaire du mouvement de démocratisation qui se généralise au début des années 90.
Or ces années coïncident avec la plus grave crise économique que vivent les Etats de la région. Depuis le début des années 80, le produit intérieur brut par habitant régresse. La part de la région dans le commerce mondial a été divisée par deux par rapport à 1960, sa dette a été multipliée par vingt. La productivité du secteur moderne de l’économie a baissé de plus de 15 % par rapport à ce qu’elle était en 1960, celle du secteur populaire n’évolue guère.

Les risques
de la décentralisation

Les pays de la région entreprennent donc leur décentralisation au plus mauvais moment de leur conjoncture économique. La tentation est grande pour les Etats de considérer cette politique comme un moyen de transférer aux collectivités locales les charges qu’ils ne peuvent plus assumer du fait de la crise des finances publiques. Cette tentation serait d’autant plus dommageable que les collectivités de la région mobilisent à peine l’équivalent de quarante francs par habitant et par an et que leurs ressources cumulées représentent dans chaque pays moins de 0,5 % du PIB national(3).
Compte tenu de ce contexte particulier qui empêche les Etats d’envisager sereinement leur rôle d’impulsion, de régulation et de péréquation dans la mise en place des collectivités locales, les politiques de décentralisation comportent des risques qu’il faut identifier et circonscrire, pour éviter des dérapages préjudiciables à leur succès.
Les grands débats sur la répartition des pouvoirs entre Etat, collectivités publiques locales et société civile ont du mal à demeurer internes au pays, car la plupart des Etats font appel à leurs partenaires étrangers pour donner corps à leur politique de décentralisation. Ces derniers ont alors tendance à recommander des modèles conformes à leur propre expérience, ce qui ne correspond pas forcément au contexte local. C’est ainsi que la plupart des lois de décentralisation adoptées par les différents pays font peu cas du rôle des autorités coutumières et religieuses dans le processus de décentralisation, alors que l’observation montre qu’il s’agit d’instances très présentes dans la vie quotidienne au niveau local. Le silence sur les liens entre institutions traditionnelles et institutions communales est indicatif des difficultés pratiques qui attendent la décentralisation partout où cette question a été occultée.
La décentralisation étant un phénomène récent et en rupture avec les modes de gestion des affaires publiques auquel il était accoutumé, chaque acteur, chaque institution se trouve confronté à la nouvelle donne institutionnelle. Ceci est valable pour l’Etat, les collectivités locales nouvellement établies, les acteurs de la société civile, mais aussi pour les bailleurs de fonds, qui doivent désormais prendre en compte l’entrée en scène des municipalités entre les Ong et l’Etat. Le renforcement de la coopération directe entre municipalités devrait être considéré comme un moyen d’asseoir la démocratie à la base, de répondre aux besoins réels des populations, tout en préservant des modalités démocratiques d’arbitrage d’intérêts forcément divergents, y compris au niveau local.

Insuffisance des moyens

Il n’est en revanche pas certain que les principes de la démocratie locale soient spontanément respectés par les nouvelles autorités élues. Il n’y a effectivement aucune raison que la dérive clientéliste observée à l’échelle des Etats centraux ne se reproduise pas au niveau municipal, favorisée en cela par la proximité des dirigeants et la persistance d’une organisation sociale privilégiant les relations verticales.
Des efforts importants sont encore à faire pour que les collectivités locales puissent réellement rendre service aux populations. Il est indispensable de pallier leur pénurie de moyens financiers et surtout humains, faute de quoi la décentralisation ne pourra servir le développement. Les désillusions pourraient au contraire déboucher sur l’exacerbation des replis communautaires, avec tous les risques que cela représente pour la paix civile.
La décentralisation ne pourra effectivement jouer un rôle utile pour le développement des pays de la région que si les collectivités locales sont en mesure d’offrir des incitations aux opérateurs économiques formels et informels. Or les collectivités locales de la région sont plus pauvres que leurs habitants. Il faudrait qu’elles investissent deux cents à deux cent cinquante francs par habitant et par an, ce qui est pour le moment hors de portée, si elles ne changent pas leur manière de concevoir leurs interventions(4). Enfin, les politiques d’ajustement mises en oeuvre avec l’appui des bailleurs de fonds, qui ignorent la décentralisation et n’envisagent pas d’actions en faveur des collectivités locales, ne condamnent-elles pas les efforts menés dans cette direction ?
Jean-Pierre Elong-Mbassi
Programme de développement municipal

(1) Programme portant sur les pays d’Afrique subsaharienne financé par la Banque mondiale, le Pnud, la coopération française et canadienne.
(2) Burkina Faso, Cameroun, Cap-Vert, Congo, Côte-d’Ivoire, Ghana, Guinée, Mali, Mauritanie, Sénégal.
(3) En France, les budgets des collectivités locales représentent 10 % du PIB national et l’équivalent de 40 % du budget de l’Etat.
(4) En faisant par exemple appel à une contribution sous forme de travail. Placée devant un défi de même ampleur, la France avait su réaliser de 1820 à 1860 quelque trois cent mille kilomètres de chemins vicinaux en faisant appel, sous différentes formes, à la contribution en nature des ruraux bénéficiaires.

Question de définition (encadré)


Pour la plupart des Anglo-saxons, le concept de décentralisation recouvre la reconnaissance de compétences aux organisations de base et aux organisations non gouvernementales, c’est-à-dire, à tout ce qui ne relève pas du gouvernement central ou local. Pour les pays de tradition administrative française, la décentralisation évoque le transfert de compétences de l’Etat central aux collectivités territoriales. C’est donc une opération à l’intérieur de la sphère publique. Les débats sur ces sujets au sein de la Commission nationale de la décentralisation du Burkina Faso ou de la Mission de décentralisation du Mali montrent qu’une clarification des concepts n’est pas inutile.

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Colombie


Des femmes planifient la ville


Les municipalités colombiennes se sont dotées de conseils où les simples citoyens ont leur mot à dire. A Bogota, les femmes n'ont pas oublié de s'y faire représenter pour défendre leurs besoins propres.

En Colombie, comme dans d'autres pays latino-américains, la crise sociale et politique a amené les dirigeants du pays à convoquer une assemblée constituante qui, en un processus particulièrement dynamique, a élaboré en 1991 une nouvelle loi fondamentale. Celle-ci reconnaît le caractère pluriethnique du pays ainsi que la plupart des droits sociaux et culturels. La Constitution de 1991 prévoit aussi des mécanismes de participation sociale. Parmi eux, la planification participative, confirmée ultérieurement par une loi spécifique. Toutes les instances territoriales doivent à ce titre inviter les différents acteurs à exprimer leur opinion sur les plans de développement présentés au niveau national, départemental et municipal.
Dans chaque municipalité, un conseil de citoyens est formé à cette fin à partir de listes présentées par de nombreuses organisations et reflétant les différentes composantes de la société. Cette instance n'est toutefois pas élue, mais désignée par le conseil municipal. A Bogota, capitale de la Colombie, le conseil territorial de planification comprend ainsi quarante membres, dont la moitié est élue parmi les conseillers municipaux des vingt arrondissements. Les autres membres représentent différents secteurs : entreprises, secteur coopératif, associations... Ce conseil a pu attentivement étudier en mars 1995 le plan que le maire, nouvellement élu, leur a présenté pour avis. Antanas Mockus, ancien recteur de l'université nationale, connu pour son anticonformisme, a mis en avant une politique de changement culturel dans son plan, « Former la ville », qu'il devait ensuite soumettre au conseil municipal, pour approbation définitive.

Un pavé dans les jardins d'enfants

Les mouvements de femmes de Bogota n'ont pas laissé passer cette occasion de s'exprimer et deux de leurs représentantes sont nommées au conseil de planification, dont une issue des organisations populaires. Elles obtiennent la création d'une commission de travail qui leur permet d'organiser des réunions, de convoquer des hauts fonctionnaires de l'administration et de produire des documents spécifiques.
Un débat fut ainsi organisé avec la directrice du Binestar Social (Bien-être social), organisation qui appuie entre autres le mouvement des jardins d'enfants communautaires. On vit s'y opposer les conceptions rigides de l'Etat à la créativité des jardinières communautaires. On vit ces dernières contester les réglements et réclamer des jours périodiques de fermeture des crèches, pour programmer des journées de formation. La directrice du Binestar Social mettait de son côté en avant les droits des enfants : « Vous ne pouvez me fermer mes jardins et laisser les enfants à la rue », déclara-t-elle, tendant un doigt accusateur. Les femmes rétorquèrent que leur formation était indispensable pour mieux s'occuper des enfants et que les accords avaient déjà été passés avec les mères de famille à ce sujet. Seule l'administration s'opposait encore à la mise en place du plan... Le débat s'en tint là, mais fut très formateur pour les participantes qui par la suite continuèrent leurs négociations. Un exemple parmi d'autres de l'exercice au quotidien de la démocratie locale.

Revendications

L'avis du conseil territorial, tel qu'il ressort du travail des différentes commissions, a été transmis au maire dans un document intitulé «Transformer» la ville . Le chapitre concernant les femmes demande la création d'une instance permanente sur les questions de genre, dont la responsable devrait faire partie du cabinet du maire. Autres revendications : la reconnaissance du travail des femmes engagées dans les groupes et associations communautaires gérant des services sociaux, la mise en oeuvre de programmes de santé (incluant la santé mentale, la sexualité, la prévention des grossesses non désirées, la mortalité maternelle, etc.), la lutte contre la violence domestique, une éducation non sexiste, la consultation des organisations féminines pour l'application du programme d'urgence de solidarité nationale, la prise en compte des particularités des femmes les plus pauvres, noires ou indiennes, l'amélioration substantielle de la distribution de l'eau dans les quartiers populaires, des programmes de formation pour des emplois non conventionnels, en particulier pour les femmes chefs de famille et une augmentation visible de la participation des femmes à des postes de responsabilité dans l'administration municipale.
On ne saurait faire croire que tous ces points aient été intégrés par le maire. Antanas Mockus s'opposa particulièrement à la création d'un poste rattaché à son cabinet, au nom de la lutte contre la bureaucratisation... Le reste, selon lui, était implicitement inclus dans son plan. Le document resta cependant un texte de référence pour la centaine de groupes qui participèrent à travers réunions et assemblées à sa rédaction... quelques mois avant la conférence de Beijing. Les femmes colombiennes continuent de revendiquer des espaces de concertation pour une politique et une planification qui incluent leurs besoins stratégiques. Mais elles ont déjà gagné quelques points.

Marie-Dominique de Suremain
Conseil territorial de planification de Bogota


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Brésil


La démocratie en direct de Porto Alegre


« L'expérience du budget participatif, réalisée à Porto Alegre, associe la pratique de la démocratie directe à celle de la représentation politique traditionnelle » écrit Tarso Genro, maire depuis 1989 de la capitale de l'Etat brésilien du Rio Grande do Sul. Cette année-là, l'arrivée du Parti des travailleurs (PT) à la tête de la municipalité a changé bien des choses et, en quelques années, Porto Alegre fait figure d'exemple envié de participation des habitants à la gestion des affaires de la cité.
En 1989, la nouvelle équipe met en place un conseil du plan et du budget, composé de simples citoyens élus, chargé de la conception du budget et du contrôle de son exécution. Ce conseil, qui se réunit chaque semaine, est assisté par un large forum de délégués des seize arrondissements de la ville et de commissions thématiques. Recettes budgétaires et priorités de l'investissements font ainsi l'objet d'une vaste consultation démocratique. En 1995, plus de 14 000 personnes ont ainsi participé aux différentes réunions de travail. Si l'on tient compte du nombre d'associations locales et d'organisations populaires qu'elles représentent, ce sont 100 000 personnes, près du dixième de la population de Porto Alegre, qui sont impliquées dans l'élaboration du « budget participatif » de la ville.
Une fois élaboré, le budget est soumis au Conseil municipal pour approbation. C'est ici que s'articulent démocratie directe et démocratie représentative. Si le Conseil municipal formule des amendements, si les négociations avec les conseillers au budget sont parfois difficiles, la structure générale du budget n'en est pas moins acceptée, dans la mesure où elle est le fruit d'une large consultation.
Les résultats de ce nouveau mode de gestion ne se sont pas fait attendre. Depuis la mise en place du budget participatif, 15 à 25 % des ressources municipales sont affectées aux investissements urbains (le reste finançant les différents services de la ville), soit plus de 700 millions de dollars. De 1990 à 1995, le nombre de foyers bénéficiant de l'adduction d'eau est passé de 400 000 à 465 000, soit 98 %. En 1989, 46 % de la population disposait d'un système d'évacuation des eaux usées. Fin 1996, 85 % seront connectés aux réseaux d'assainissement (74 % aujourd'hui). La priorité donnée par la population à l'éducation s'est également traduite dans les chiffres : le nombre d'enfants scolarisés a doublé depuis 1988 et la qualité de l'enseignement s'est sensiblement améliorée.
On ne saurait juger sur les seuls chiffres et les résultats concrets l'expérience du budget participatif de Porto Alegre. Elle a également contribué à la naissance d'une nouvelle culture politique qui valorise la citoyenneté et permet aux simples habitants de prendre en mains leur destinée. Malgré les erreurs et les difficultés, cette expérience a fait tache d'huile : soixante-dix villes brésiliennes se sont lancées dans l'aventure, et nombre d'observateurs étrangers se rendent dans le Rio Grande do Sul pour étudier de près ce modèle original.
Antoine de Ravignan