Vivre Autrement n° 1, 1er juin 1996, dossier

Institutions


De nouvelles formes de gestion des villes émergent, dans un contexte global de démocratisation : en Occident, recherche de nouveaux financements, décentralisation en Afrique, participation locale en Amérique latine.

Au sommaire de ce dossier :
Vers une nouvelle citoyenneté, par Richard Stren (Global Urban Research Initiative, Guri)
Fiscalité : l’autre politique, par Marie-Paule Rousseau (Observatoire de l’économie locale, France)
Afrique de l’Ouest et centrale : la décentralisation et ses mythes, par Jean-Pierre Elong-Mbassi (Programme de développement municipal pour l'Afrique de l'Ouest et du centre)
Colombie : des femmes planifient la ville, par Marie-Dominique de Suremain (Conseil territorial de planification de Bogota)
Brésil : la démocratie en direct de Porto Alegre, par Antoine de Ravignan


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Vers une nouvelle citoyenneté


Quand un pays se démocratise, la gestion des affaires municipales y gagne. Aujourd’hui, la tendance est à la décentralisation et à une meilleure représentation des citoyens.

Jusqu’à une époque récente, les politiques urbaines et les autorités municipales des pays en développement étaient presque entièrement contrôlées d’en haut et de l’extérieur. La plupart des Etats d’Amérique latine et d’Afrique étaient gouvernés par un parti unique, ou un régime militaire et la participation des citadins aux affaires publiques était extrêmement faible. Dans ce contexte, le pouvoir local était synonyme d’institutions étrangères à la société civile. Les politiques urbaines et le fonctionnement des institutions municipales (bureaux de planification, services de logement, centres médicaux et écoles) relevaient d’agences centrales et de ministères plutôt que des autorités locales.
Depuis les années 1970, la situation a changé avec la vague de démocratisation qui a touché un nombre important de pays sur tous les continents. Entre 1973 et 1990, le nombre des Etats pouvant être considérés comme démocratiques a doublé, passant de trente à cinquante-neuf. Si quelques Etats ont régressé durant cette période, la tendance à la démocratisation reste générale, notamment en Amérique latine, dans l’ex-Union soviétique et les pays d’Europe de l’Est.

Nouvelle vague

En Afrique, où la situation est moins tranchée, des changements ont commencé à se produire au niveau des systèmes de partis, des structures électorales et de l’application de la loi. En 1994, on estimait que, sur cinquante-trois pays pour lesquels on dispose de données fiables, quatorze pouvaient être considérés comme démocratiques.
Les raisons de cette tendance générale sont complexes, mais l’une de ses conséquences majeures a été le renforcement d’une culture politique favorisant des rapports plus étroits entre institutions gouvernementales d’une part et principaux groupes sociaux et économiques d’autre part.
Démocratisation et décentralisation sont étroitement liées. Un gouvernement qui est démocratique à l’échelle nationale a plus de chances de l’être également à l’échelle locale. Ainsi, l’évolution démocratique globale s’est accompagnée dans presque tous les cas d’un mouvement vers des élections municipales régulières, remplaçant le choix des maires et des conseillers par des instances gouvernementales supérieures.
Au cours des années 60 et 70, beaucoup d’Etats avaient certes annoncé des politiques de décentralisation. Mais à cette époque, il s’agissait de développement économique et non de réformes politiques. D’une manière générale, les gouvernements locaux, qu’ils soient ruraux ou urbains, jouissaient d’un pouvoir et d’une autonomie plus limités au début des années 80 que dans les années 60.
Une seconde vague de décentralisation a commencé au début des années 80. Elle a englobé la majorité des pays en développement et a reçu un soutien important des institutions internationales. Ce mouvement devrait être plus durable que le précédent parce qu’il a accompagné la démocratisation et qu’il est soutenu par des réformes fiscales. Il est vrai que les gouvernements cherchent activement à se décharger aujourd’hui de certaines de leurs prérogatives sur les autorités locales.
En Inde, où la Constitution donne aux Etats un pouvoir total sur le gouvernement local, les municipalités assument depuis le XIXe siècle de nombreuses fonctions et jouissent d’une grande latitude fiscale. Cependant, si les autorités municipales ont un fonctionnement relativement démocratique et recourent au droit de vote, les Etats ont, jusqu’à il y a peu, fait très largement usage de leur pouvoir de suspension ou de dissolution des corps municipaux, allant jusqu’à administrer directement la moitié de ces derniers.
Pour des raisons politiques complexes, cette situation a été modifiée en 1992 par le vote de deux amendements à la Constitution, concernant respectivement les gouvernements locaux ruraux et urbains. L’adoption en 1992 du 74e amendement sur les municipalités a constitué un événement majeur pour les villes indiennes dans la mesure où, désormais, les gouvernements urbains ne peuvent plus être suspendus pour une durée supérieure à six mois sans la tenue de nouvelles élections. En outre, les municipalités doivent prendre des dispositions pour réduire la pauvreté et promouvoir le développement socio-économique, et leurs rapports fiscaux avec les Etats se voient révisés. L’amendement 74 fournit ainsi l’occasion d’associer tous les individus, y compris les plus pauvres, au processus décisionnel.

Gouvernance

L’Afrique du Sud constitue un autre exemple significatif de cette nouvelle approche dans la gestion des affaires locales. Lors du mouvement massif lancé dans les années 70 pour mettre fin à l’apartheid, les ouvriers syndiqués, les étudiants, les jeunes, les femmes et les citadins se sont mobilisés contre les structures étatiques à la fois nationales et locales. Au milieu des années 80, l’impasse était telle que seules des négociations entre les parties impliquées pouvaient permettre d’en sortir. Des « forums locaux de négociation » ont donc été créés pour mettre en contact direct la société civile organisée et les représentants du gouvernement. Cette expérience s’est avérée tellement constructive et efficace qu’elle a été incorporée dans la Constitution provisoire sud-africaine et dans la loi de transition sur le gouvernement local.
Sur le continent latino-américain également, on note des changements majeurs. Ainsi au Brésil, après un mouvement massif et prolongé d’opposition au régime autoritaire, le pays est entré dans une nouvelle phase démocratique avec l’adoption de la Constitution de 1988. Si les Etats sont officiellement responsables des municipalités, ces dernières ont désormais un maire et des conseillers élus, ainsi que de nombreuses responsabilités telles que la gestion des services publics, la gestion foncière et les impôts locaux. Les municipalités se sont vu accorder le droit de définir elles-mêmes leur structure par l’élaboration de lois organiques. Ces lois doivent suivre certains principes, notamment celui de la « coopération des entités représentatives en matière de planification municipale » qui donne potentiellement à la société civile le pouvoir de faire valoir ses préférences. Les conseils municipaux peuvent définir les mécanismes de participation aux organisations collectives et créer des comités qui jouent officiellement le rôle de médiateurs entre le gouvernement et la société.
Une étude des lois organiques municipales des cinquante principales villes du pays a montré que toutes sauf trois avaient en réalité déjà créé des comités municipaux. Ces dernières années, les municipalités les plus aisées ont été de véritables centres d’innovation en matière de conception et de mise en oeuvre de programmes sociaux destinés aux citadins déshérités, notamment dans les domaines de l’éducation et de la santé.
Un concept clé relie tous ces exemples : celui de gouvernance, qui se distingue de celui de gouvernement, et qui désigne les relations entre autorités et société civile. Le concept de gouvernance à l’échelle locale sera - et est déjà - l’un des termes incontournables de tous débats sur la ville. Il existe déjà un certain nombre d’exemples réussis d’ouverture des autorités locales aux intérêts divers et aux tendances innovantes de la société civile. Il faudra se montrer très attentifs à cette évolution, qui est appelée à se renforcer encore à l’avenir.
Richard Stren
Global Urban Research Initiative (Guri)


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Fiscalité


L’autre politique


Les services publics et les infrastructures urbaines ont un coût que les subventions gouvernementales et les impôts classiques ne peuvent plus couvrir. Alors, modifier la base des prélèvements, faire appel au privé ou rendre tous les services payants ? Les pays du Nord cherchent de nouvelles voies.

La propriété immobilière, les revenus des individus et des entreprises, la possession ou la transaction de biens forment traditionnellement l’essentiel des bases d’imposition locale. Les choix varient selon le profil des villes et répondent aussi à des options politiques. Parce que prépondérante dans les pays anglo-saxons, la propriété immobilière est par exemple taxée alors que les entreprises ne le sont pas. Dans les pays nordiques et scandinaves, c’est la taxation des revenus des ménages qui constitue l’essentiel des ressources fiscales locales. L’imposition des entreprises est une ressource importante en Allemagne, en Autriche, en Suisse et au Luxembourg. Dans les villes américaines en revanche, les ressources proviennent de la taxe sur les ventes.
La plupart de ces options présentent des défauts bien connus : l’obsolescence de la base d’imposition de l’immobilier ou la complexité des dérogations et dégrèvements en matière d’impôts sur les revenus. Les conséquences politiques des transferts de charges entre contribuables freinent considérablement la réforme du système ou la simple actualisation des bases.
L’extension des agglomérations urbaines à des espaces multi-communaux entraîne par ailleurs l’inadaptation de ressources fiscales, par définition collectées dans des limites communales. Le transfert de compétences (en matière de collecte des ressources) à des regroupements intercommunaux est une solution qui se développe, appliquée volontairement ou exigée par l’État central.

Liberté d’action

Dans tous les pays, les ressources fiscales des villes sont complétées par des subventions gouvernementales plus importantes. Ces subventions constituent l’essentiel des ressources des collectivités locales d’Italie, des Pays-Bas, d’Irlande et de Belgique. Les modalités d’allocation et les montants révèlent des relations de dépendance plus ou moins forte par rapport à l’État. De manière générale, les subventions offrent au gouvernement central la possibilité de maîtriser le niveau des dépenses locales ou de les orienter. Ce qui va assez largement à l’encontre d’un mouvement général de décentralisation des finances publiques, c’est-à-dire d’un renforcement de la liberté d’action des gouvernements locaux, souvent présentée comme bénéfique pour les villes.
La Banque mondiale présente en effet la décentralisation comme un axe majeur de sa politique de développement pour les villes des pays en développement. En permettant de déterminer les secteurs prioritaires et le niveau de dépenses requises, ce qui revient à tenir compte des choix et de la volonté des habitants à payer des impôts locaux, la décentralisation des dépenses publiques conduit en effet théoriquement à une meilleure allocation des ressources.
Cependant, une telle décentralisation constitue incontestablement un mécanisme d’accroissement des inégalités spatiales. En réduisant de manière relative son poids, l’État central n’est plus à même d’affecter les subventions publiques en fonction des besoins réels des villes.
La décentralisation renforce aussi les inégalités entre villes en matière de ressources fiscales. Les villes initialement les mieux dotées peuvent en effet voter des taux d’imposition relativement faibles et donc attractifs pour les entreprises et les ménages, dont la venue vient accroître les ressources fiscales. Pour les cités pauvres, c’est le contraire. Se produit alors un véritable cercle vicieux : des taux d’imposition élevés font fuir les contribuables (ménages et entreprises) ; et, pour combler le manque à gagner, il faut à nouveau augmenter ces taux.
La décentralisation de la gestion, revendiquée par les collectivités locales, a sans doute un côté positif car les dépenses sont mieux allouées. Mais la décentralisation de la collecte des ressources est plus problématique. Les inégalités entre villes pourraient être atténuées par l’attribution de subventions globales, donc non directives, selon des critères de richesse.
La privatisation de la construction, de la gestion et du financement des services publics locaux constitue une nouvelle source de ressources pour les villes. Déjà effective çà et là, la privatisation est amenée à prendre plus d’ampleur et à s’étendre à des infrastructures ou à des services nouveaux. La forme la plus achevée, c’est lorsqu’une entreprise privée réalise l’investissement et assure l’exploitation d’une infrastructure ou d’un service à ses risques et périls ; cette solution permet d’éviter l’augmentation de la pression fiscale et de se passer des subventions de l’État. Nul trace donc dans les comptes publics. De longue date pratiqué pour l’eau, l’assainissement et, plus récemment, pour les transports publics, ce type de concession pure tend à s’étendre à des infrastructures de transport tels les tunnels et les ponts.

Utilisateur-payeur

La difficulté d’un tel montage est d’établir un contrat qui soit suffisamment favorable aux entreprises privées pour qu’elles soient intéressées et suffisamment rigoureux pour que la notion de service public soit respectée. En réalité, des analystes font observer que les gains de productivité des entreprises privées par rapport aux entreprises publiques (de l’ordre de 20 %) ne sont pas répercutés sur le prix des services mais contribuent à accroître les bénéfices des entreprises.
Très pratiquée dans les villes allemandes et autrichiennes où elle représente près du quart des ressources financières, la tarification de l’usager a globalement progressé dans la plupart des villes des pays de l’Ocde. Cette privatisation du financement a pour principale vertu de faire ressentir le coût d’usage du service ou de l’infrastructure et d’agir ainsi comme un signal permettant d’adapter la consommation. Elle se présente comme une substitution aux impôts locaux, payés quel que soit l’usage ou le bénéfice qu’on tire des services publics locaux. La tarification s’applique de manière classique aux services comme l’eau, l’assainissement, et bien entendu aux établissements sportifs, culturels et aux cantines scolaires. Mais, et c’est là le point important, à l’avenir d’autres services et infrastructures suivront.

Capitaux privés

À défaut d’être encore beaucoup pratiqués (Stockholm est une exception), les péages font l’objet d’un important débat. Nul doute que cette pratique sera étendue à d’autres villes. Mais certains redoutent une telle éventualité et s’interrogent : en conditionnant ainsi l’accès au centre des villes, ne va-t-on pas éliminer l’une des raisons d’être de la ville, à savoir le brassage des populations ? Les péages urbains ne sont-ils pas porteurs d’une ségrégation spatiale accrue, éventuellement porteuse de conflits ? Du reste, la mise en place de péages n’ira pas sans amélioration des systèmes de transports collectifs.
Enfin, la dernière source de financement, celle de l’émission d’emprunts obligataires, mérite réflexion en raison de ses éventuelles conséquences politiques. Pour les villes américaines, l’appel au marché de capitaux privés est une forme de financement des investissements très développée : le marché des obligations municipales est, en volume, le deuxième après celui du Trésor. Ce système s’étend aujourd’hui à des collectivités locales de pays européens. Le recours au marché s’accompagne de la mise en place pour les investisseurs de garanties mesurées et cotées par des agences de rating et des sociétés d’assurances. On peut cependant se poser cette question : une telle appréciation uniquement financière du travail des élus locaux n’est-elle pas en passe de se substituer à une appréciation plus politique des électeurs ?
Marie-Paule Rousseau
Observatoire de l’économie locale (France)

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