Vivre Autrement n° 13, vendredi 14 juin 1996, dossier coopération (suite des articles)

Banque mondiale

Silence, on ajuste

Après l’échec des programmes de réhabilitation en faveur des plus pauvres conduits dans les années 70, la Banque mondiale décline à l’échelle des municipalités ses programmes d’ajustement structurel.


Lorsque la Banque mondiale décida d’intervenir dans le développement urbain, ce fut au nom de la lutte contre la pauvreté urbaine, identifiée au début de la décennie 70 comme problème majeur des villes en pleine explosion démographique.
Grâce aux mesures prises, les populations urbaines, mieux logées, vivant dans de meilleures conditions de salubrité, seront plus productives : l’hygiénisme du XIXe siècle n’est pas loin... Pour atteindre le plus grand nombre, il faut à la fois que les Etats cessent de subventionner un habitat auquel ne peuvent accéder que les couches moyennes et supérieures de salariés et qu’ils visent un meilleur ajustement de l’offre à la demande des plus défavorisés. Cela est possible, au moins pour 80 % d’entre eux selon la Banque, grâce à une réduction drastique du coût du logement, notamment par une diminution importante des normes d’habitabilité et d’équipement, et grâce à un système rigoureux de recouvrement des coûts qui permette de reproduire les opérations, rendant ainsi les villes plus autosuffisantes et plus productives. Ce faisant, la Banque mondiale remettait en cause la théorie du « biais urbain », selon laquelle la ville est réputée dévoreuse d’investissements non productifs et sans effets positifs sur le développement.
L’application de ces principes s’est faite à travers un programme de soixante-deux projets, mis en oeuvre entre 1972 et 1982 selon le modèle de base : opérations d’aménagement foncier, lotissements sommairement aménagés et équipés, formules d’autoconstruction assistée pour le logement, opérations de réhabilitation de bidonvilles ou autres formes d’habitat incontrôlé. La structuration d’activités économiques, notamment « informelles », devait accompagner ces actions, pour en faire des projets dits « intégrés ». Pour en mieux contrôler la gestion, la Banque mettait l’accent sur un renforcement des institutions ayant en charge l’urbanisme et requérait au besoin la création d’organismes ad hoc : unités de projets ou agences nationales.
Le résultat de ces interventions a-t-il été à la hauteur des ambitions ? Selon la Banque mondiale, seule source disponible en ce domaine, le nombre de parcelles assainies créées de 1972 à 1982 dans les opérations d’habitat à coût très réduit aurait été de 310 000 et 780 000 lots auraient fait l’objet d’une amélioration par réhabilitation, le tout pour un coût total d’environ 2,5 milliards de dollars, soit près de 2 300 $ par parcelle en moyenne. Maigre résultat, qui n’a pas constitué la masse critique suffisante pour enclencher la dynamique attendue de la reproduction.
En revanche une autre dynamique est apparue, non prévue à l’origine, celle de la spéculation foncière et immobilière, au profit de couches urbaines populaires d’un niveau supérieur à celui de la population très défavorisée qui constituait la cible des opérations. Les changements de titulaires de parcelles ont rapidement atteint 40 à 70 % des attributions initiales, grâce à la revente, illégale, de titres. Ce qui a fait dire à un responsable de l’urbanisme d’un pays africain qu’on avait ainsi « démocratisé la spéculation foncière ». Dans les rares études sur ce sujet, on relève, parmi les motifs de revente les plus fréquents, l’impossibilité de réunir l’épargne suffisante pour réaliser la construction d’un logement en dur ou le souhait de réunir un pécule pour créer une petite activité lucrative. On a aussi vu, en Haïti, des reventes de parcelles à un prix correspondant exactement à celui du coût de l’émigration clandestine vers les Etats-Unis à partir de Port-au-Prince, soit 800 dollars en 1984.
Ce qui avait pu apparaître comme généreusement tiers-mondiste n’a plus eu de réalité que dans les discours, et les quartiers incontrôlés et sous-équipés ont continué à proliférer, notamment dans les périphéries urbaines. La pauvreté était toujours là, constituant, au dire des experts, au moins 60 % de la population des grandes métropoles.

Des résultats décevants

Avec l’arrivée de l’ajustement structurel, au début de la décennie 80, apparaît un nouveau mot d’ordre : gestion urbaine décentralisée. On a voulu y voir, tout d’abord, le résultat combiné d’un double désengagement, celui des Etats en mal d’ajustement et celui de la Banque mondiale, très insatisfaite de l’incapacité des gouvernements à réduire leurs grands déséquilibres économiques. En fait, s’il y a désengagement - relatif - de la Banque mondiale, c’est vis-à-vis de l’aménagement physique et des subventions qu’il nécessite, mais il fera place à un engagement renforcé dans la gestion de la ville. On ne parlera plus que de la restructuration des systèmes de financement de l’habitat et des organismes publics de construction, de la privatisation des parcs de logements sociaux et, bientôt, de l’ensemble des services urbains. Selon une logique descendante, on doit, à l’échelle urbaine, prendre des mesures identiques à celles qui, au plan global, instaurent un ensemble de réformes institutionnelles destinées à améliorer les capacités de production du pays, à renforcer la mobilisation des ressources et à en rationaliser l’affectation. Ainsi, dans cette recherche de cohérence, la Banque va-t-elle entreprendre l’ajustement sectoriel des villes, qui sera légitimé par la mise en place de mécanismes de décentralisation, échelon local de la bonne « gouvernance ».
Les interventions dans le domaine urbain vont ainsi considérablement augmenter(1), et un nouveau type d’intervention va apparaître : les projets de développement municipal, qui vont de l’établissement de cadastres fiscaux jusqu’à la formulation d’un projet de loi municipale - au Burkina Faso -, en passant par la restructuration des services techniques municipaux, la mise en place de plans comptables et de cadres budgétaires locaux, la formation du personnel - assortie d’une contraction des effectifs - et des mesures de privatisation.
En réalité le court terme est devenu la règle pour régler les problèmes, alors même que tous les discours font référence au développement durable. Ainsi en est-il de l’ensemble des projets qui, toujours au titre du développement urbain, ont visé, depuis 1989, à apporter quelques compensations, en matière d’emploi, aux effets désastreux, en ville, de l’ajustement. Il s’agit des Agences de travaux d’intérêt public (Agetip au Sénégal, Faso Baara au Burkina Faso par exemple), qui utilisent une main-d’oeuvre très temporaire - quinze jours en moyenne - de jeunes urbains désoeuvrés, pour des travaux d’utilité publique (assainissement, collecte des ordures ménagères, etc.), à haute intensité de travail. Main-d’oeuvre temporaire, dispositifs à effet social quasi-nul, mesures à court terme : les Agetip, fort coûteuses(2), en sont réduites, à plus court terme encore, à faire distribuer par les jeunes de la nourriture aux plus pauvres des citadins.
Ainsi tend à apparaître un nouveau « biais urbain » véhiculé, cette fois, par la Banque. Si la pauvreté se généralise en ville, avec l’apparition des nouveaux pauvres - tous les « déflatés » de l’ajustement - et des « populations vulnérables », essentiellement femmes et jeunes citadins, il appartient aux instances locales qui disposent des instruments de la gestion urbaine d’assumer le poids de problèmes sociaux dont l’origine est externe, et de mettre en oeuvre des mesures concrètes pour les résoudre. Ainsi ce social urban bias ne peut que masquer l’actuelle spirale du mal-développement. Il repousse bien loin, aussi, les perspectives de participation des populations urbaines à leur propre développement, sauf à en avoir une conception strictement instrumentalisée dans le carcan des ajustements. Il compromet lourdement les tentatives des organisations de solidarité internationale et nationales pour concourir à ce développement. Le recours croissant aux Ong dans les quartiers urbains de relégation ne saurait en effet masquer l’importance et le caractère irréversible des dégâts entraînés par l’ajustement.
Face à un tel désastre, il n’y a pas d’autre alternative que de déconnecter, résolument, le développement urbain de l’ajustement, et de donner, enfin, une voix au peuple des villes.
Annik Osmont*
Institut français d’urbanisme

(1) Elles vont représenter jusqu’à 8 % de l’ensemble des engagements certaines années, pour un programme de quatre-vingt-dix projets lancé en 1980, d’un montant de 4 milliards de dollars.
(2) On estime, au Sénégal, à 5 000 dollars le coût de création d’un équivalent-emploi.
*Auteur de La Banque mondiale et les villes, Karthala, Paris, 1996.


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Coopération décentralisée

De ville à ville

Le partenariat direct entre villes françaises et villes du Sud fait de plus en plus d’émules. Mais les financements demeurent modestes et la multiplicité des partenaires brouille souvent les cartes.

La coopération décentralisée prend son essor au milieu des années 80, dans un contexte de crise. Urbanisation accélérée, absence de ressources financières et crise de confiance envers les Etats sont les éléments qui ont conduit à une remise en cause des vastes programmes de coopération bi- et multilatérale. Cette politique de mobilisation des ressources locales masque-t-elle un désengagement des Etats ? Toujours est-il que la coopération décentralisée est perçue comme étant plus souple et moins onéreuse et susceptible d’ouvrir de nouvelles perspectives face aux situations de désordre des villes du Sud.
Les divers partenariats entre collectivités territoriales restent difficiles à quantifier. En France, pays qui, en Europe, a une bonne longueur d’avance en la matière, on peut compter 254 projets réalisés dans le strict domaine urbain entre 1992 et 1995, à hauteur de 188 millions de FF. Si les crédits du ministère français de la Coopération alloués à la coopération décentralisée - 37 millions de francs en 1996 contre seulement 5 en 1986 - restent modestes comparés à l’aide publique au développement, ils sont en augmentation constante.
Le partenariat direct a pris de l’ampleur en France avec les premières lois sur la décentralisation de 1982. Une autre étape est franchie en 1992 avec une loi qui reconnaît à toutes les collectivités locales la possibilité de recourir à ce type de coopération dans les limites de leurs compétences et dans le cadre des engagements internationaux pris par la France.

Partenariat tous azimuts

Les inquiétudes relatives à l’inadéquation des actions des collectivités avec celles de l’Etat sont balayées, et les acteurs traditionnels de la coopération (ministères, Banque mondiale, Union européenne...) stimulent le processus.
La Fédération mondiale des villes jumelées, créée en 1957, et le Comité national de Jumelage, son organe de coordination à l’échelle française, fondé en 1975, deviennent respectivement en 1989 la Fédération mondiale des cités unies (Fmcu) et Cités unies France (Cuf). La Fmcu représente les collectivités du Nord et du Sud engagées dans les relations internationales auprès des instances gouvernementales, pendant que Cuf offre certaines prestations (appui aux jumelages, sessions de formation, publications).
L’agence internationale Cités unies développement (Cud, créée en 1989) est chargée de mettre en oeuvre la politique Nord-Sud de la Fmcu et de développer des prestations du type identification, évaluation, appui aux montages de projets.
Les pouvoirs publics instaurent parallèlement des « programmes solidarité » pour appuyer la réalisation de micro-projets au Sud, mettant en relation Ong et collectivités territoriales. On assiste aussi à l’engagement de réseaux d’appui tels que l’Union internationale des pouvoirs locaux (Iula) ou l’Assemblée des présidents des conseils généraux français (Apcg). Bien d’autres partenaires sont impliqués : associations, organismes professionnels, établissements consulaires, établissements financiers.
On assiste également à la multiplication de réseaux de villes, recherchant des gains d’efficacité dans les échanges d’expériences (réseau Med-Cités de la Banque mondiale, Med-Urbs de la Commission européenne, ou encore Crise urbaine, exclusion sociale et coopération Nord-Sud).
Bien que reconnue comme un nouveau pilier du développement, la coopération décentralisée est dans une phase de tâtonnement. L’enjeu fondamental est de trouver à terme une légitimité et un fonctionnement normal pour les collectivités du Sud.

Une cohérence à trouver

En amont, la coopération décentralisée s’inscrit dans la mobilisation des populations pour permettre le développement à la base et le renforcement de la démocratie à partir du niveau local. Or, en dépit de tous les espoirs, les effets attendus restent incertains.
En aval, les problèmes identifiés sont liés à l’absence de structures de coordination, les interlocuteurs étant nombreux. Certaines actions se négocient en occultant les populations, à l’image de partenariats centrés sur l’assistance technique en Asie ou en Amérique latine (Nancy / Hué au Viêt-nam, ou Nantes / Cochabamba en Bolivie). D’autres, à l’inverse, se réalisent entre communes du Nord, Ong et populations sans réelle intermédiation des municipalités du Sud, voire dans une relation de compétition entre pouvoirs locaux formels et informels, notamment en Afrique (Evry / Kayes au Mali par exemple). A une autre échelle, c’est l’absence de cadre cohérent pour articuler la coopération décentralisée avec les politiques nationales sectorielles et les actions de coopération bi- et multilatérale qui constitue un obstacle.
La mise en place de ces partenariats est parfois rendue difficile en raison de l’instabilité politique de certains pays du Sud.
La pérennité de la coopération décentralisée appelle donc une meilleure coordination des actions afin de favoriser les effets multiplicateurs. Mais elle a d ’ores et déjà modifié le paysage de la coopération internationale.
Axel Lecomte


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L’Alsace s’investit au Cameroun

Strasbourg, Mulhouse et Colmar coopèrent avec Douala et la commune rurale de Ngambé. Pas toujours facile, vu le faible degré de décentralisation au Cameroun.

Depuis 1984, la région d’Alsace, les villes de Strasbourg, de Mulhouse et de Colmar en France coopèrent avec la communauté urbaine de Douala (Cud) et la commune rurale de Ngambé, situées dans la province du Littoral au Cameroun. Les partenaires français sont réunis au sein de l’Institut régional de coopération pour le développement (Ircod-Alsace). Ce partenariat entre villes, la coopération décentralisée, privilégie la participation des différentes parties à la réalisation de projets qui doivent correspondre aux besoins exprimés par les populations bénéficiaires.
L’Ircod est lié à la Cud par une convention de coopération signée en 1988 et reconduite en 1992. Les collectivités françaises s’engagent à assister leur partenaire dans le renforcement des structures de gestion de la ville de Douala. C’est ainsi que des techniciens alsaciens y effectuent régulièrement des missions. Dans le cadre de ces missions d’appui-conseil, le personnel de la Cud a suivi des séminaires de formation dans des domaines divers - cartographie polyvalente, topographie, gestion des transport urbains, réhabilitation du patrimoine architectural, enlèvement et traitement des ordures ménagères, drainage des eaux usées et assainissement. Des dizaines de cadres camerounais ont effectué des stages au sein des administrations et établissements alsaciens dans les domaines de l’entretien des feux de signalisation, de destruction des déchets industriels et d’entretien de voirie urbaine.
Par ailleurs, le conseil régional d’Alsace expérimente depuis 1988 un modèle de développement intégré en association avec la commune rurale de Ngambé. L’Ircod y a ciblé des domaines prioritaires : l’électrification, l’eau potable, la santé et l’agriculture.

Barrières psychologiques

En 1988, une subvention du conseil régional d’Alsace d’un montant de 400 000 FF a permis l’électrification des cantons de Nyée et de l’Ihendel. Un autre crédit de 250 000 FF a permis de financer la construction d’un château d’eau et de bornes fontaines publiques. Les populations locales, réunies en coopératives, ont participé bénévolement aux travaux.
La coopération alsacienne a également financé pour 170 000 FF la réhabilitation du centre de santé de Ngambé et, à concurrence de 350 000 FF, la création d’un centre sanitaire à Ihendel. Ce bilan serait encore plus riche si des obstacles (institutionnels et psychologiques) ne venaient pas freiner certaines initiatives de coopération décentralisée.
Durant son séjour au Cameroun, un responsable de la coopération alsacienne a noté le handicap engendré par le faible degré de la décentralisation au Cameroun. Les grandes villes du pays étaient dirigées par des responsables municipaux nommés par le chef de l’Etat, qui ne bénéficiaient pas toujours de la confiance des populations. A cela, il faut ajouter les risques de perpétuation du complexe d’assisté chez les populations bénéficiaires des projets.
L’apport des collectivités françaises est très souvent plus perceptible parce que quantifiable. Ce qui donne à cette coopération une allure d’assistance. On a même parlé de la « misère du partenariat » pour exprimer ce déséquilibre. Pour y remédier, un responsable de la coopération alsacienne insiste sur la nécessité d’assurer une plus grande participation des populations à tous les niveaux.
Charles Nachmback