Vivre Autrement n° 13, vendredi 14 juin 1996, dossier
Coopération
Les agences bilatérales de coopération, dont les budgets s’étiolent, investissent cinq fois plus dans les aéroports et les zones portuaires que dans le logement. Les politiques d’ajustement dictées par la Banque mondiale contraignent les municipalités du Sud à sabrer dans leurs dépenses sociales. S’il est nécessaire de trouver de nouveaux mécanismes de financement, les agences de coopération doivent aussi réfléchir à une allocation plus équitable de leurs ressources.
Au sommaire de ce dossier :
La dernière roue du carrosse, par Farid Yaker (Enda tiers monde)
Financements : villes du Sud cherchent fonds, par Jean-Marie Cour (Club du Sahel)
Banque mondiale : silence, on ajuste, par Annik Osmont (Institut français d’urbanisme)
Coopération décentralisée : de ville à ville, par Axel Lecomte et Charles Nachmback
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La dernière roue du carrosse
L’habitat et les services urbains de base sont le parent pauvre d’une aide internationale en diminution et qui reste consacrée aux grands projets de développement.
Les agences de coopération internationale n’ont accordé, jusqu’à présent, qu’une très faible priorité au développement urbain et au financement de l’habitat et des services de base. La majorité des agences officielles ont par ailleurs évité de prendre pour partenaires des acteurs locaux, ou ont échoué quand elles ont tenté de le faire. Au premier rang de ces acteurs, les municipalités, qui sont responsables de la fourniture des services de base mais dont la surface financière et technique est nettement insuffisante. Au second rang, les associations locales, qui sont la clé de la participation communautaire.
Les financements internationaux en faveur des projets d’habitat proviennent de trois sources principales. La première, et de loin la plus importante, est celle des financements multilatéraux. Il s’agit principalement des banques de développement et notamment de la Banque mondiale. La seconde source de fonds provient des agences de coopération bilatérales. L’apport du secteur associatif et principalement d’Ong du Nord, telles que le Ccfd (France), Misereor (Allemagne), Cebemo et Novib (Hollande) ou Oxfam et Sce (Royaume-Uni), représente enfin une troisième source internationale de financement.
Bien que le montant total des financements accordé par le secteur non gouvernemental soit très largement inférieur aux montants alloués par les deux groupes précédents, la priorité que ces Ong accordent à l’amélioration des services de base et du cadre de vie des quartiers défavorisés et l’originalité de leurs méthodes d’intervention en font des acteurs significatifs dans ce domaine précis.
Financer le logement
Au cours de la période 1980-1993, la part des financements de projets consacrés à la construction ou à la réhabilitation de logements a représenté moins de 3 % des financements globaux de la majorité des agences de coopération. La proportion de fonds allouée à ce secteur est en outre en diminution constante. La tendance a été d’appuyer des projets non conventionnels de logement. De nombreux projets de réhabilitation de l’habitat spontané (amélioration de l’accès à l’eau potable, évacuation des eaux usées, etc.) ont ainsi été financés. Certaines interventions ont également permis de fournir des titres de propriété à des occupants illégaux.
La Banque mondiale est de loin le principal financier de projets de réhabilitation. De 1974 à 1993, elle a ainsi financé plus de cinquante de ces programmes et plus de seize projets de « développement intégré communautaire » comportant une amélioration des infrastructures et services urbains dans des quartiers d’habitat spontané. Malgré cela, ces actions ne représentent que 1 % de son portefeuille de projets.
Si les projets de réhabilitation ont réussi à améliorer le sort de millions de personnes à un coût relativement réduit, ils ont cependant rencontré de sérieux problèmes de maintenance des infrastructures et services mis en place. Une attention insuffisante a ainsi été accordée au renforcement des capacités de gestion des autorités locales et des groupes de base, ces derniers n’ayant été en règle générale que marginalement impliqués.
Les agences de coopération bi- ou multilatérales accordent en général une plus grande priorité au financement des infrastructures et services urbains liés au logement qu’au logement lui-même. Les engagements en faveur de l’eau et de l’assainissement ont ainsi été six fois supérieurs à ceux destinés à l’habitat spontané entre 1980 et 1993. Cette tendance s’est particulièrement renforcée depuis le début des années 90, surtout si l’on comptabilise, en plus des dépenses classiques (assainissement, eau, déchets), les dépenses pour les soins de santé primaires et l’éducation de base qui sont en augmentation.
Avec 22 milliards de dollars dépensés entre 1980 et 1993, la Banque mondiale est de loin le principal bailleur de fonds pour cette catégorie de projets. Près de la moitié de ce montant a été allouée à des activités d’adduction d’eau, d’assainissement ou de drainage, 25 % aux soins de santé primaires et 20 % à des actions d’éducation de base. Le reste de ces fonds sont employés pour atténuer les effets des politiques d’ajustement structurel.
Le secteur social sur la touche
Bien qu’il soit difficile d’évaluer les politiques bilatérales de coopération, le Comité d’aide au développement de l’Ocde concluait que la majorité des pays occidentaux consacraient moins de 10 % de leur APD à la santé, à l’eau et à l’assainissement, soit une proportion très inférieure aux recommandations de l’Oms dans le cadre du programme « santé pour tous » qui visait à garantir dès 1990 un accès à l’eau potable et à l’assainissement à tous les habitants du Sud. Compte tenu de la faible priorité également accordée par les pays bénéficiaires à ces secteurs, il n’est pas surprenant de constater qu’en 1991, près de deux milliards de personnes ne disposaient pas d’équipements d’assainissement adéquats et qu’au Sud, près de la moitié des urbains n’avaient toujours pas accès à l’eau potable. Quant à la Banque mondiale, on estime que ses engagements en Amérique latine sont quarante-cinq fois inférieurs aux investissements des Etats, eux-mêmes largement insuffisants.
Il est en revanche réconfortant de constater que les Ong accordent pour leur part une plus grande importance au financement des actions de santé primaire, d’éducation ou d’accès à l’eau potable et à l’assainissement. Certaines actions innovantes, telles que le projet Orangi (du nom d’un quartier de Karachi, au Pakistan) qui touche près de 70 000 personnes, sont de grande envergure et sont en voie d’être reproduites dans d’autres centres urbains.
Pendant des dizaines d’années, la majorité des agences de coopération ont donné la priorité au développement rural et aux projets agricoles. Malgré l’urbanisation rapide des villes du tiers monde, peu était fait pour que les autorités municipales ou les gouvernements puissent avoir les capacités et les ressources pour gérer la croissance des besoins. Ce constat, ainsi que les échecs de nombreux programmes, ont certainement encouragé les agences de coopération à limiter leur soutien aux grands projets au profit d’un appui au développement des capacités institutionnelles des gouvernements. On note également, au cours des dernières années, le développement d’une série d’initiatives en faveur de villes et d’autorités municipales du Sud. Les jumelages liant des autorités urbaines du Nord et du Sud sont ainsi en augmentation et de nombreux réseaux de villes se constituent. Un nombre croissant d’agences de coopération ont désormais pour partenaires des autorités locales et les maires de nombreuses villes du Sud sont de plus en plus sollicités à un niveau international.
Initiatives locales
Un grand nombre d’agences de coopération s’accordent aujourd’hui pour penser que les réponses les plus innovantes et les plus efficaces aux problèmes de logement et d’amélioration du cadre de vie des plus pauvres ont été apportées, non pas par les agences de coopération, mais par des intervenants locaux ou nationaux tels que les fédérations communautaires, les Ong ou encore les municipalités du Sud. La tenue de la conférence de Dubaï, en novembre dernier, sur les « meilleures pratiques urbaines » atteste également ce changement d’orientation. On y a exprimé un regain d’intérêt pour la démultiplication d’initiatives locales caractérisées par la forte implication des populations et par leur coût bien moins élevé que celui des projets classiques.
Comme le note David Satterthwaite de l’Iied (Institut international pour l’environnement et le développement), la connaissance de ces nouvelles initiatives urbaines au cours des trente dernières années a progressé beaucoup plus vite que les capacités des agences officielles à mettre en oeuvre des politiques efficaces. De nombreuses contraintes entravent encore le fonctionnement de ces dernières et font en sorte qu’elles ont toujours plus de facilité à financer de gros projets plutôt qu’une multitude d’initiatives locales qui ont néanmoins prouvé leur capacité à améliorer les conditions de logement, d’accès à l’eau potable, aux soins de santé primaire et à l’éducation des segments les plus pauvres des villes du Sud.
Farid Yaker
Enda tiers monde
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Financements
Villes du Sud cherchent fonds
>C’est à notre époque que s’effectue l’essentiel du peuplement de la planète. C’est sur notre capacité à gérer et à financer ce processus que les générations futures nous jugeront.
Entre 1950 et 2020, la population urbaine de l’ensemble des pays en développement aura été multipliée par vingt, et celle de l’Afrique sub-saharienne par plus de trente ! Dans cette région où l’accumulation de capital physique est restée longtemps très modeste, la construction du cadre de vie (infrastructures, bâtiments) permettant à la population de s’installer, à la division du travail de s’opérer et au marché de se développer constitue une priorité.
En proportion du PIB de la région ou du pays considéré, le besoin d’investissement de peuplement est d’autant plus lourd que le taux de croissance de la population est élevé. Ainsi, une ville dont le taux de croissance est de 7 % par an doit, pour assurer sa seule croissance, investir près du tiers de son produit brut. Pour l’ensemble de l’Afrique de l’Ouest, le seul investissement de peuplement, réalisé pour plus des deux tiers par le privé, a représenté l’équivalent de 20 % du produit régional brut réel. La croissance très rapide des villes impose non seulement de créer de nouveaux quartiers, mais aussi de restructurer en profondeur les quartiers et les équipements publics existants : quoi de comparable entre le Niamey d’aujourd’hui (500 000 habitants) et le poste administratif de 30 000 habitants de 1960 ?
La crise et les programmes d’ajustement structurel ont eu pour effet de diviser par quatre l’investissement public de peuplement par habitant nouveau, par rapport aux années 70. Pour rattraper le retard et accompagner la croissance urbaine, il faut rationaliser les dépenses publiques, améliorer la gouvernance, mobiliser les ressources locales, accroître la participation et accroître substantiellement et durablement les dépenses d’investissement public de peuplement, faute de quoi l’objectif du « développement durable » ne resterait qu’un voeu pieux.
Alors que les besoins d’investissement de peuplement se sont fortement accrus au cours des deux dernières décennies, les transferts de ressources financières extérieures nettes par habitant à destination des pays en voie de peuplement se sont fortement contractés. Les prêts non concessionnels, dont la durée d’amortissement et les taux sont inadaptés aux investissements de peuplement, se traduisent souvent par des transferts nets négatifs. Le besoin de financement extérieur net de l’Afrique de l’Ouest correspondant aux seuls investissements de peuplement est de l’ordre de 3 à 4 % de son produit régional brut réel. C’est donc au total de l’ordre de 5 à 7 milliards de dollars, croissant à 5 % par an, que la région doit recevoir, et l’on sait qu’elle ne peut compter avant longtemps sur un apport net significatif d’investissements directs étrangers pour financer ses infrastructures. Comment assurer une plus grande régularité dans le temps des transferts nets qui lui sont nécessaires, tout en évitant le piège de l’endettement croissant ?
Le besoin de financement résultant du peuplement étant durable et non conjoncturel, la solution la plus simple serait de recourir systématiquement à des transferts officiels non remboursables, et ce aussi bien pour les pays les moins avancés que pour les pays à revenu intermédiaire, qui sont aussi des pays d’immigration. La vocation première de l’aide publique au développement devrait d’ailleurs être de contribuer à l’équipement du territoire et au maintien de conditions propices à l’initiative privée et à la mobilité des facteurs, y compris la population, dans l’espace régional.
Comment financer de tels transferts, alors que les pays riches s’éloignent de plus en plus de l’objectif de 0,7 % de leur PIB à consacrer à l’aide publique au développement - objectif qui ne correspond à rien puisque les besoins des pays en développement non encore émergents n’ont aucune raison de croître au même rythme que l’économie des pays riches -, et qu’ils assortissent leur aide de conditions de plus en plus contraignantes ?
Les pays riches doivent payer
La manière la plus simple et la plus efficace d’organiser ces transferts publics est de recourir à la création de droits de tirage spéciaux (Dts). Les Dts constitueraient des créances sur les économies des pays à monnaie de réserve et opéreraient donc un prélèvement sur la richesse de ces pays et sur les détenteurs des monnaies de réserve. Ce prélèvement serait logique, car le peuplement est un problème qui engage la responsabilité de tous les pays. Et les transferts sont, d’une certaine façon, le « prix à payer » par les pays riches en contrepartie des restrictions imposées aux migrations internationales, dans un monde caractérisé par ailleurs par la libre circulation des facteurs autres que les personnes. Rapporté au volume de l’activité des pays riches, ce prélèvement serait modeste, par comparaison avec l’effort consenti dans le passé, soit pendant la période de peuplement du nouveau monde, soit pendant les périodes de reconstruction suivant les grands conflits. Enfin, la relance des dépenses d’infrastructure aurait des retombées positives immédiates et indirectes sur l’économie des pays riches, et le prélèvement correspondant serait sans doute moins inflationniste que les pratiques actuelles de financement par emprunt, suivi de rééchelonnements et d’abandons de créances.
Créer des monnaies locales
L’indigence actuelle de la plupart des collectivités locales d’Afrique apparaît bien plus préoccupante que la pauvreté de leurs habitants : par habitant, les budgets des collectivités locales y sont de l’ordre de mille fois plus faibles qu’en Europe, alors que ces collectivités sont confrontées à des taux de croissance de leur population de l’ordre de 5 % par an ! Moins une municipalité dépense, moins elle peut mobiliser de ressources et moins elle est capable de concevoir l’avenir et de convaincre ses administrés de l’utilité du service public. Comment remédier durablement au sous-investissement public local ? La première mesure consiste à remettre les opérateurs économiques locaux au travail en donnant aux collectivités la faculté de dépenser à bon escient. Les besoins sont faciles à identifier, et les moyens nécessaires pour la conception et la réalisation des travaux d’intérêt local (compétences, main d’oeuvre, matériaux) existent généralement, sauf, bien souvent, les moyens de paiement : les économies locales manquent cruellement de liquidités. Alors que le secteur privé peut se débrouiller en recourant au troc ou à des mécanismes de financement informels (tontines, trafic illicite), les collectivités locales ne disposent généralement pas de telles facilités.
Partant de ce constat, et en s’inspirant des solutions mises en oeuvre en d’autres temps dans les pays aujourd’hui développés, pourquoi ne pas expérimenter la formule consistant à mettre en circulation dans l’économie locale une sorte de « monnaie locale » à convertibilité limitée et différée dans le temps ? Pourquoi les villes d’Afrique devraient-elles payer leur croissance au comptant (sans dépenser plus qu’elles ne génèrent de ressources), alors que nos propres villes se sont souvent équipées en créant les moyens de paiement nécessaires, soit sous forme d’emprunts jamais remboursés, soit par création monétaire pure et simple ?
Jean-Marie Cour
Club du Sahel