Vivre Autrement n° 11, mercredi 12 juin 1996, dossier logement (suite des articles)

Viêt-nam

Hô Chi Minh-Ville : adieu le social

Le vent du libéralime souffle sur le droit au logement, pourtant inscrit dans la Constitution du Viêt-nam.

Les trois quarts des logements d’Hô Chi Minh-Ville, capitale économique du Viêt-nam, peuvent être considérés comme semi-permanents et la moitié des maisons du centre ville nécessitent une rénovation urgente. Beaucoup de logements sont insalubres, surtout dans les zones d’habitat spontané et précaire. Le département du logement et de la planification urbaine avance le chiffre de 67 000 taudis qui abritent environ 300 000 personnes, soit 6 % de la population.
Le logement public est théoriquement une priorité. Le droit au logement est même inscrit dans la Constitution. Pourtant, les pouvoirs publics se désengagent de ce secteur. Aujourd’hui, le parc public représente seulement 17 % des logements de Hô Chi Minh Ville et son accès est réservé aux fonctionnaires et aux membres de l’armée.
Les tentatives de forme communautaire de logement s’étant soldées par un échec, c’est le logement individuel qui prédomine. S’opposant à l’héritage des conceptions urbaines de la période coloniale (tracés réguliers), une urbanisation spontanée s’est développée au cours de chaque période de croissance. Ainsi, en 1994, les particuliers ont construit trois fois plus de logements que l’Etat. Ces initiatives privées ont toujours été tolérées par l’État, mais pas de façon explicite. Or, depuis quelques années, alors que construire soi-même sa maison devient la principale solution face à la pénurie, l’absence de réglementation ne facilite pas la tâche. Le contrôle des travaux réalisés, notamment leur conformité avec le permis de construire, se fait à la discrétion des bureaux de planification locaux.
Par ailleurs, les modes d’occupation des terrains et d’accès à la propriété se situent souvent aux franges de la légalité. Car si le sol demeure « propriété du peuple viêt-namien », le bâti commence à peine à être réglementé, dans le sens d’une légalisation de la propriété privée. Cette dualité donne lieu à des transactions illégales qui vont certainement s’accroître dans un contexte d’économie de marché et de spéculation foncière.
On distingue deux types de quartiers précaires : ceux qui sont installés aux abords et sur les canaux (environ 24 000 familles y vivent) et ceux qui ont poussé sur les derniers espaces inoccupés et non viabilisés (zones marécageuses et anciens cimetières). Dans ces quartiers, les infrastructures essentielles (conduits d’eau potable, électricité et système d’assainissement) sont rares et les eaux usées et autres déchets polluent les nappes phréatiques.

Nids à rats

Les maisons - des cabanes en bois dont le toit est en paille de riz ou en tôle, le sol en terre battue, en brique ou en ciment - sont à la merci des infiltrations et des inondations en saison de pluies. Les parcelles sont divisées en plusieurs lots par les premiers habitants et vendues aux nouveaux venus. Mais les titres d’acquisition, toujours manuscrits, n’ont aucune valeur légale.
Si on les appelle communément « nids à rats » (khu ô chuôt’) c’est autant pour évoquer l’absence d’hygiène que l’importante densité de la population. Un logement accueille en moyenne 8 personnes. On y vit dans les couloirs et sur les balcons. On essaye de l’améliorer vu l’impossiblilé d’en trouver ailleurs de façon légale.
Dans ces zones dépourvues de structures scolaires et de santé, seuls les ménages résidant légalement (30 % seulement de la population selon le Service du logement et de la planification urbaine) ont accès aux rares services urbains tels que l’adduction d’eau, l’assainissement ou l’électricité. On comprend donc que la question de la légalité y soit primordiale. La situation est néanmoins complexe : les populations « illégales » sont aujourd’hui tolérées par les autorités ; elles sont connues, localisées (et même recensées en 1979) et bénéficient de certaines politiques sociales. Reste que leur situation juridique est beaucoup plus fragile que celle des résidents qui disposent du fameux livret de famille - un document qui donne le droit de résider dans la ville. Les sans-livret restent en sursis, exposés aux mesures de déguerpissement qui sont prévus.
Les réformes issues de la Doi Moi, la politique de renouveau économique lancée en 1986, entraînent d’importants changements. L’État se désengage de la gestion de l’habitat et le marché prend le relais. Des logements publics sont ainsi mis en vente à crédit auprès des locataires. L’investissement de l’État se limite désormais aux infrastructures et à l’aménagement de certains sites.
Parallèlement, les entreprises de promotion immobilière et de construction sont encouragées et l’on cherche à diversifier les sources de financement et d’investissement. Ainsi, des banques coopératives régionales spécialisées dans le financement du logement ont été créées en 1989. On encourage également la diaspora viêt-namienne et les banques internationales à investir dans le pays.
La politique dite de « coopération entre le peuple et l’État » vise à accroître la participation, essentiellement financière, de la population. L’objectif de la municipalité est de construire, d’ici à l’an 2 000, 3 000 logements par an dont 800 réservés aux familles pauvres. Mais les moyens font défaut . Il est prévu par exemple d’aménager les berges du canal Thi Nghé Nieu Loc en y créant des espaces verts et en construisant de nouveaux logements après l’expulsion des résidents actuels. Mais les coûts financiers et sociaux sont tels que ce projet est actuellement retardé.
En attendant, les habitants, de façon individuelle ou poussés par les organisations de masse et les Ong, tendent timidement d’aménager leurs quartiers précaires. L’enjeu étant d’obtenir la coopération entre les différents acteurs y compris les autorités locales. Dans le cadre de projets de grande envergure, menés par les autorités de la ville et des arrondissements, des familles démunies qui vivent aux abords des canaux sont relogées dans de nouvelles habitations collectives. Malheureusement peu nombreuses car coûteuses, ces expériences semblent recueillir l’adhésion des nouveaux habitants.
Alors que l’amélioration des quartiers spontanés reste une politique temporaire dans une ville attirée par la modernité, deux logiques s’affrontent, illustrant le défi viêt-namien qui entend conjuguer nouvelle doctrine libérale et prérogatives politiques et sociales teintées de socialisme.
Sophie Cartoux
Urbaniste, Association d’étude sur les villes en transition


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Inde

Calcutta, ville aux mille taudis

La municipalité de Calcutta livre quelques milliers de logements par an, alors qu’il en faudrait cent mille pour répondre aux besoins.

L’Inde est un pays immense. Ses villes aussi. Calcutta intra-muros, 187 km2, compte 4,4 millions d’habitants. Son agglomération rassemble elle près de 11 millions d’individus selon le recensement de 1991.
L’afflux des réfugiés du Bangladesh (3,3 millions entre 1946 et 1977) auquel s’ajoute l’exode rural, qui voit chaque année une cinquantaine de milliers de miséreux issus de l’arrière-pays et des Etats ruraux voisins venir chercher à Calcutta des moyens de subsistance, explique la surpopulation dont souffre la cité. Elle a le triste privilège d’être la première ville indienne en densité de logements et de population.
Une étude réalisée dans les années 50 a montré qu’à Calcutta, déjà, plus de 57,6 % des foyers vivaient dans des logements à une pièce et 20,6 % habitaient dans des appartements à deux pièces. La situation s’est dégradée au fil des ans et de plus en plus de personnes vivent dans une promiscuité insoutenable. Toutefois, ceux qui ont un logement, même modeste, peuvent se considérer plus favorisés que les milliers d’habitants qui vivent à même les trottoirs. Ils sont près de 600 000 à passer la nuit dans des abris de fortune.
L’autre caractéristique de Calcutta, ce sont ses bustees - une variante indienne des taudis - où s’entassent un quart de la population. D’où son titre peu glorieux de « ville aux mille bustees ». Compte tenu de ces conditions de vie, et compte tenu aussi du chômage qui touche dans ces quartiers près de 95 % des habitants, on peut aisément comprendre pourquoi les jeunes des bustees sont des proies faciles pour les milieux mafieux qui les recrutent comme hommes de main.
La crise du logement est nourrie d’une part par la pénurie de terrains constructibles et d’autre part par la politique désastreuse des loyers bloqués dans des vieux immeubles résidentiels : les locataires ne voulant pas quitter les lieux, ce qui réduit encore davantage la disponibilité de terrain constructible. D’où le vent de spéculation folle qui souffle sur les autres quartiers de ville, rendant les prix de location ou de vente inaccessibles pour les classes moyennes.

Spéculation immobilière

Seules les couches aisées et les grandes entreprises ayant leur siège social à Calcutta tirent leur épingle du jeu, réalisant des transactions fructueuses : elles détiennent le marché des cités de luxe et des grandes tours qui s’élèvent au coeur de la ville. De riches cités et des tours coûteuses d’un côté, un parc immobilier résidentiel en pleine décrépitude de l’autre : telles sont les deux facettes de la crise du logement à Calcutta.
Une crise que le gouvernement local, d’obédience marxiste, tente de contenir tant bien que mal, avec des ressources limitées. Ainsi, la Calcutta Municipal Development Authority et le West Bengal Housing Board construisent quelques milliers de maisons par an alors qu’il en faudrait plus de 100 000 pour résorber la crise. Le Parti communiste (CPI-M) qui gouverne le Bengale occidental sans partage depuis bientôt vingt ans a longtemps accusé le gouvernement fédéral (d’obédience centriste) de leur avoir coupé le robinet de l’aide pour des raisons politiques. Des mauvaises langues disent que Calcutta, qui vote traditionnellement à droite, n’a jamais été la priorité du pouvoir marxiste, qui s’est plutôt attaché à consolider sa base électorale en privilégiant les régions rurales et la réforme agraire. Cependant, compte tenu du succès que connaissent les campagnes récentes telles Calcutta I care - campagne pour l’assainissement de la ville, menée par la municipalité et des réseaux d’habitants -, force est de constater qu’il y a une prise de conscience de la nécessité de restaurer l’image l’ancienne capitale de l’Empire des Indes.
Mais, par où commencer ? A Calcutta, ce n’est pas seulement la situation de l’habitat qui demande une action urgente. Les routes, le système de transport, la distribution d’eau et d’électricité, le drainage, les égouts, tout est dans un chaos complet ; ce qui faisait récemment dire à l’écrivain française Danièle Sallenave qu’« ici ce n’est pas raison qui triomphe(...) mais la régression vers le besoin nu, absolument insatisfait. La ville est redevenue une nature ».
Tirthankar Chanda


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Union européenne

Sans-abri et mal logés

Depuis les années 80, les Etats européens investissent de moins en moins dans les logements sociaux.

Quelque dix-huit millions de citoyens européens sont sans abri ou extrêmement mal logés. Faute de ressources financières, 1,8 million d’entre eux dépendent des services publics. S’y ajoutent 900 000 personnes locataires de chambres bas de gamme. Enfin 15 autres millions de personnes sont logées de façon très précaire. Les plus touchés par la crise du logement sont les chômeurs de longue durée, les travailleurs peu qualifiés, les parents isolés, les personnes âgées, les malades et les handicapés, les jeunes adultes et les enfants, les femmes.
Ce constat a été fait par la Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri (Feantsa), chargée par la Commission européenne de l’animation de l’Observatoire européen des sans-abris.
Au sein de l’Union européenne, le droit au logement n’est pas consacré par la loi. Chaque Etat membre mène sa politique comme il l’entend. Depuis les années 80, les gouvernements se sont montrés de moins en moins désireux d’utiliser les recettes publiques pour satisfaire les besoins de logement des personnes vulnérables. La tendance générale a été d’adopter une attitude libérale, laissant ainsi les gens à la merci d’un marché concurrentiel. Dans tous les pays, le nombre d’habitations occupées par leur propriétaire a augmenté régulièrement grâce à de généreux systèmes d’abattements fiscaux. Dans le même temps, le déclin du secteur locatif privé s’est poursuivi malgré la libéralisation des loyers, tandis que les investissements publics dans les logements sociaux ont été fortement réduits, d’où des loyers plus élevés.
Certes, la taille des ménages a diminué. Mais alors que leur nombre augmentait, l’offre de logements n’a pas accompagné cette demande croissante. Entre 1981 et 1991, le nombre des ménages a augmenté de 17 %, contre seulement 9,5 % pour le parc immobilier.
L’exode rural a également provoqué des demandes de logement impossibles à satisfaire. Paradoxalement, si l’élimination des taudis et la rénovation des centres urbains augmentent les possibilités de logement des mieux nantis, elles peuvent en fait aggraver la crise pour les économiquement faibles. Vivant traditionnellement dans les chambres meublées de fortune des cités précaires, ces derniers ne peuvent payer les loyers au taux du marché exigé pour les nouvelles habitations. Le manque de logements peut persister même si le parc immobilier dépasse le nombre des ménages, et ce en raison des appartements vacants et du nombre élevé de résidences secondaires.
Les Etats de l’Union ont opté pour le développement du secteur privé du logement - ce qui montre qu’ils ne disposent que d’un patrimoine limité de logements sociaux aux loyers abordables. Selon la Feantsa, il s’agit là d’un facteur déterminant qui accélère l’exclusion.
Par ailleurs, les politiques d’attribution des logements sociaux varient considérablement d’un pays à l’autre et la modicité des revenus ne constitue pas toujours le principal critère. Dans aucun pays de l’Union, le fait d’avoir un faible revenu (le minimum vital) ne donne un droit légal à un logement social. Dans six Etats membres sur quinze, le nombre de personnes qui vivent en dessous du seuil de pauvreté dépasse celui des logements sociaux. En Grèce, en Espagne, en Irlande, en Italie, au Luxembourg et au Portugal, même une réforme des systèmes d’attribution ne pourrait compenser l’offre très réduite de logements sociaux.
Le fossé ne cesse de se creuser entre ceux qui disposent de ressources suffisantes pour accéder au logement privé et les plus démunis. Il se creuse non seulement à cause du libéralisme, mais aussi en raison du manque de coordination entre les politiques de logement, de l’emploi et les mesures globales de protection sociale. L’augmentation des loyers fixés par le marché dans le secteur locatif privé ne s’est pas accompagnée d’une hausse correspondante des allocations-chômage ou des indemnités minimales de subsistance. Un couple avec enfants dont le revenu équivaut au minimum vital et qui habite un logement sans confort y consacre environ 40 % de son revenu. Le marché concurrentiel n’est pas à même de répondre aux besoins des plus démunis. Pourtant, cette contradiction ne semble pas être perçue par les dirigeants.

Droit au logement

La politique de non-investissement dans les logements sociaux risque encore de s’affirmer, tant il est vrai que les gouvernements redoutent de voir les systèmes de protection sociale s’effondrer dans un contexte de vieillissement de la population et de diminution du nombre des actifs. Cependant, l’ensemble des dépenses publiques liées au logement représente moins de 5 % du budget total de la protection sociale, et seule une infime partie de ces dépenses est consacrée aux besoins des groupes vulnérables. En outre, des études ont démontré que si le sous-investissement dans le secteur du logement se traduit peut-être par des économies à court terme, cette politique entraînera à long terme des dépenses supplémentaires.
Car avec un nombre croissant de personnes à faibles revenus et une pénurie de logements aux loyers abordables, le nombre d’Européens qui risquent de se retrouver à la rue va augmenter. Y compris dans le sud où la traditionnelle solidarité familiale tend à s’étioler et où la couverture sociale est faible. L’exemple des pays où la protection sociale est forte montre que les mesures de lutte contre la pauvreté gagnent en efficacité lorsque le logement est perçu comme faisant partie intégrante d’une stratégie d’ensemble. Le Danemark, la Finlande et la Suède ont réussi à limiter le nombre des sans-abri et l’exclusion sociale par le biais d’un système complet d’offre de logements, de subventions, d’allocations et d’indemnités.
Les Etats membres de l’Union européenne ont peut-être ratifié formellement la Convention des Nations unies sur les droits économiques, sociaux et culturels qui a fait du logement un droit fondamental de la personne humaine. Mais dans la réalité, un habitant de l’Union sur vingt se voit refuser un tel droit. Cette situation scandaleuse est tolérée alors que l’Union européenne est l’une des régions les plus riches du monde.
A l’occasion de la conférence intergouvernementale de 1996 à Dublin, la Feantsa a établi un programme d’action, convaincue que les gouvernements n’ont pas reconnu l’ampleur des problèmes de logement en Europe. Ils ont mené dans ce domaine des politiques fragmentées et à court terme qui se sont avérées incapables de satisfaire les besoins de logement des plus pauvres. Selon la Feantsa, l’Union européenne doit adopter une stratégie globale et préventive pour loger ses ressortissants, et devrait commencer par reconnaître le Protocole social ; les droits sociaux, le droit à un logement décent devraient devenir partie intégrante du traité de l’Union. Enfin, dans les critères de convergence, on devrait inclure le social. Dans l’immédiat, la Feantsa estime que les instruments fiscaux qui existent en Europe devraient être mis à profit pour répondre aux besoins de logement des déshérités.
Catherine Parmentier
Feantsa (Fédération européenne des associations travaillant avec les sans-abri)