Vivre Autrement n° 11, mercredi 12 juin 1996, dossier
Logement
Dans les pays en développement comme dans les pays riches, les politiques du logement, lorsqu’elles existent, sont mises à mal par la compression des ressources des Etats. En Algérie, le rythme de croissance de la construction n’a pas suivi celui de la population. Au Brésil, les projets de réhabilitation des favelas se heurtent à la question foncière, tandis que les riches pays de l’Union européenne sont incapables de loger leurs sans-abri.
Au sommaire de ce dossier :
Algérie : les foyers explosent, par Rachid Sidi Boumédine (Urbama)
Brésil : reconstruire les favelas, par Cristina Cavalcanti
Hô Chi Minh-Ville : adieu le social, par Sophie Cartoux (Villes en transition)
Calcutta, ville aux mille taudis, par Tirthankar Chanda
Union européenne : sans-abri et mal logés, par Catherine Parmentier (Feantsa)
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Algérie : les foyers explosent
Après les années fastes du boom pétrolier, l’Etat algérien, confronté à un lourd endettement, se désengage du secteur social. La crise du logement, aggravée par la guerre civile et la récession économique, frappe plus des trois quarts de la population.
Les films qui ont eu le plus grand succès populaire au début des années 80 sont ceux qui ont traité sur le mode de la dérision la question du logement. Du célibataire désespérant d’épouser, enfin, sa dulcinée et de passer sa nuit de noces dans un wagon oublié sur une voie de garage, « arrangé » pour la circonstance, au père de famille nombreuse grignotant chaque nuit une pièce du pied-à-terre de son bellâtre de voisin, ces scénarios illustrent les mille et une astuces pour se loger à tout prix.
Paradoxalement, c’est au milieu des années 80, au moment où les livraisons de logements frôlaient les 100 000 par an, ce qui était un objectif minimal, que l’État changeait son fusil d’épaule. Le maître mot était « compter sur soi », les pouvoirs publics se désengageant des politiques sociales de l’État providence de la décennie passée. Un revirement d’autant plus remarqué que la première décennie de l’indépendance a été celle du tout-État érigé en garant de la satisfaction des besoins sociaux - du logement à la culture en passant par l’école, l’hôpital ou l’université. Cette décennie a été aussi - fait trop longtemps négligé - celle d’un véritable boom démographique. Le taux de croissance de la population s’est élevé jusqu’à 3, 5 à 3, 6 % l’an, soit l’un des taux les plus élevé du monde. La thèse de l’époque était que l’élévation du niveau d’instruction et le bien-être devaient constituer à la fois des objectifs et des facteurs limitants de la natalité.
Un rapport méconnu du public, élaboré un an après l’Indépendance, insistait sur la nécessité d’arriver vite à un rythme de construction annuel de 100 000 logements. Les objectifs affichés : remplacer les habitations détruites pendant la guerre, éliminer l’habitat précaire et renouveler le parc immobilier ancien. Les conclusions de ce rapport sont restées lettre morte jusqu’au milieu des années 70, notamment pour deux raisons : l’illusion d’abondance créée par le départ des Européens (laissant derrière eux leurs logements qualifiés de « biens vacants ») et la priorité quasi absolue donnée au développement industriel.
Pourtant, en 1973 et 1974 sont lancés coup sur coup trois projets : l’objectif 1000 villages socialistes - dont 350 environ ont été réalisés - pour appuyer la révolution agraire ; la réalisation d’ensembles d’habitat urbain intégré ; enfin le troisième visait, à travers la constitution de réserves foncières communales, à doter l’État des moyens de sa politique.
Mais c’est seulement en 1977, avec la création d’un ministère de l’Habitat, de l’urbanisme et de la construction que sont lancés de vastes programmes de logements, que de grandes entreprises sont créées, que la préfabrication est privilégiée.
Ce qui apparaissait comme un nouvel élan n’a été, en réalité, qu’une parenthèse qui a duré à peine plus de cinq ans. Pourtant, les constats faits à l’occasion de la création du ministère de l’Habitat, en 1977, étaient préoccupants. Le taux d’occupation par exemple dépassait la moyenne de 6 à 7 personnes par logement, et les perspectives étaient inquiétantes.
Voitures-couchettes
Le désengagement de l’État n’a pas seulement consisté au renoncement à des politiques sociales mais, fait plus lourd de conséquences, il s’est matérialisé par le désinvestissement dans tous les secteurs productifs, réduisant de façon drastique la création d’emplois et les plans de charges des entreprises - déjà en sureffectifs - à moins du quart de leurs capacités. La génération de l’Indépendance, dont une bonne partie souffre de l’échec scolaire, arrive sur le marché de l’emploi et gonfle la demande sociale.
Les témoignages sur la crise du logement sont légion. Ici, on ne ferme pas la porte parce que les jambes dépassent du seuil. Là, ce sont les voitures-couchettes dans les parkings qui servent d’abri. Ailleurs, on dort à tour de rôle. Il y aussi les hittistes qui, à longueur de journée et faute de mieux, sont adossés contre les murs. C’est bien après que les jeunes aient cessé de croire à l’eldorado étranger, bien après que l’islamisme politique les ait transformés en tueurs et en chair à canon, bien après que le Fmi ait « conseillé » l’ajustement structurel, que les gouvernements successifs ont tenté de juguler la crise par tous les moyens.
Instruits par le rasage des bidonvilles, subtils lecteurs des lois et des rapports de force, les mal-logés font pousser des « habitations illicites » sur les anciens bidonvilles, sur les terrains sans statut aux abords des autoroutes dans tous les fonds de thalweg sous le regard myope des autorités peu enclines à réprimer ou incapables de le faire, elles qui ne peuvent satisfaire les demandes sociales.
Certes, l’Algérie - villes et petits hameaux - est un immense chantier. Des centaines de milliers de logements urbains ont été construits entre 1980 et 1993. Plus de 786 000 permis de construire ont été délivrés en vingt ans. Tout est fait pour relancer le bâtiment. La promotion privée est encouragée, tout comme les mécanismes de prêt. Cependant, la situation est de plus en plus insoutenable pour nombre de gens. La libéralisation du foncier et le renchérissement considérable des coûts, dus en partie à dévaluation de la monnaie, le dinar, ne facilitent pas les choses. Sachant que la crise du logement cristallise tous les mécontentements, les gouvernements successifs ne se trompent pas en cherchant à dynamiser à tout prix ce secteur. Seulement, les mesures avancées sont contradictoires. Une fois on annonce que, désormais, « l’Etat va faire du social ». Une autre fois, on met avant la « promotion du privé parce que l’Etat n’a pas les moyens ».
Cette oscillation a de quoi exaspérer le mécontentement. Un mécontentement qui exprime aussi le rejet des inégalités dans la distribution des richesses. Il ne saurait en être autrement vu le spectacle qu’offrent les nouveaux châteaux des spéculateurs et des nouveaux hommes d’affaires, voire d’anciens responsables de l’appareil politique. En clair, plus que la simple revendication de l’accès à un bien matériel, la question du logement telle qu’elle est posée par les citoyens marque le rejet d’une Algérie à deux vitesses.
Rachid Sidi Boumédine
Urbama
Encadré :
Repères
En 1993, sur une population totale de 27 millions d’habitants, on compte 6 millions de personnes qui vivent à l’aise, avec un taux d’occupation de logement étant inférieur à
4 personnes. Pour 12,3 millions de personnes, ce taux varie de 7 à 10. Enfin, pour 8,9 millions de personnes, il est supérieur à 12. Signalons que 72 % du logement urbain sont constitués d’appartements de deux ou trois pièces. Il n’est pas rare de voir des deux-pièces abriter des ménages de plus de 20 personnes.
Toujours en 1993, le déficit en matière de logement est estimé comme suit :
- zone urbaine : 840 000 dont 107 000 pour résorber l’habitat précaire,
- zone rurale : 323 000 dont 107 000 pour résorber l’habitat précaire.
Le parc immobilier d’avant 1962 était estimé à 3 518 000 logements. Entre 1962 et 1993,1 570 000 logements ont été réalisés, dont 750 000 entre 1983 et 1993.
71, 8 % du parc immobilier sont occupés sous le régime de la propriété, contre 15 % pour le régime locatif. Le reste est occupé à des titres divers (les services publics notamment).
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Brésil
Reconstruire les favelas
A Rio, la nouvelle politique de réhabilitation des bidonvilles est en marche. Mais les questions de la régularisation foncière et de l’accès à l’emploi ne sont pas réglées.
Une semaine avant le dernier carnaval à Rio, un orage s’était abattu sur la ville, détruisant des centaines d’habitations et tuant au moins soixante personnes. Les unités de défense civile ne disposant pas des ressources humaines et matérielles nécessaires pour faire face à cette catastrophe, spontanément, volontaires et employés d’Ong avaient prêté main-forte aux secouristes.
L’importance des dégâts (évalués à 43 millions de dollars) et des pertes en vies humaines s’explique aussi, dans certains quartiers, par le mauvais entretien des systèmes de drainage et par les constructions dans des zones à risques. Le secrétaire municipal au logement avait tenté d’installer un groupe de familles sans abri à Mare, bidonville proche de l’aéroport international de Rio. Mais les autorités et les familles sinistrées y avaient été reçues par des revendeurs de drogue, armes au poing. Selon la presse locale, les dealers « avaient d’autres projets pour les maisons vacantes ». Le gouvernement fédéral avait dû intervenir et débloquer 25 millions de dollars pour la construction d’urgence de nouvelles maisons : fait exceptionnel car, habituellement, la construction d’habitations dans les quartiers populaires est le fait des résidents eux-mêmes. D’ailleurs, selon une enquête de la Brazilian Association of Portland Cement, 51 % de la consommation de ciment est destiné à la construction de logements spontanés et illégaux.
A São Paulo, première ville du Brésil, les habitants des bidonvilles représentaient 19, 8 % de la population en 1993, contre 1,2 % vingt ans plus tôt. De même, la population de Rio de Janeiro a augmenté de 17,7 % entre 1980 et 1991, tandis que la population de ses 530 bidonvilles s’est accrue de 32 % au cours de la même période. Ce n’est pas étonnant si un tiers des Brésiliens n’a pas accès à des infrastructures urbaines adéquates.
La naissance des bidonvilles de Rio remonte à la fin du XIXe siècle, avec le retour des soldats qui avaient mené une incursion armée contre un mouvement messianique dans le nord-est du pays. Démobilisés, ils avaient été autorisés par le gouvernement fédéral à s’installer sur une colline en dehors de la ville. Peu après, en 1910, une importante transformation du centre de Rio - inspirée de la rénovation de Paris selon les plans du baron Haussmann - a entraîné la démolition de maisons et de rues pour faire place à de larges avenues. Ceux qui n’avaient pas les moyens de s’établir dans les banlieues naissantes se sont réfugiés dans les collines qui abritaient les soldats rendus à la vie civile.
L’histoire des bidonvilles de Rio est aussi étroitement associée à celle de son carnaval. C’est dans les taudis que les écoles de samba, expression de l’art populaire urbain, ont vu le jour. Pourtant, ces zones ont longtemps été marginalisées. D’où l’importance de l’actuel programme dit « Bidonville-Quartier », lancé fin 1994 avec le soutien des secrétariats au logement et au développement social de la municipalité. Plus de 300 000 habitants devraient bénéficier de ce programme ambitieux de réformes urbaines mené dans 84 bidonvilles, soit 15,8 % de la totalité des bidonvilles de Rio.
Grâce au concours de la Banque interaméricaine de développement (Bid), le budget de ce programme a été porté à 300 millions de dollars.
Donner la parole aux habitants
Le projet initial concernait notamment l’assainissement, le tracé de rues pavées, le relogement de certains habitants dans des zones plus sûres et l’aménagement des berges des rivières afin de prévenir l’érosion. Mais la Bid a lié son soutien financier au développement des secteurs qui visent à améliorer le statut social et économique des habitants des bidonvilles tels que la construction de jardins d’enfants pour garantir la présence des femmes sur le marché du travail, l’installation de postes de santé et l’élaboration de projets générateurs de revenus. Ce dernier volet devrait être confié à des Ong.
Kelson Senra, le directeur du syndicat des architectes à Rio de Janeiro, reconnaît que le programme « Bidonville-Quartier » marque un certain progrès comparé aux précédents projets urbains. Mais il fait remarquer que « pour parvenir à la transformation des bidonvilles en quartiers, nous devons ajouter à ce programme l’instruction à la citoyenneté et donner effectivement la parole aux citoyens ».
Le programme « Bidonville-Quartier » ne devait-il pas générer des emplois ? Les ingénieurs ont dû pourtant faire face à une grave pénurie de main-d’oeuvre - maçons, charpentiers, etc. - et à un taux élevé de renouvellement de celle-ci. Car dans bien des cas, à Tres Pontes par exemple, les ouvriers les plus qualifiés avaient déjà été embauchés par des entreprises privées de génie civil. Paulo Cesar Gomes, le président de l’association des résidents du bidonville Ladeira dos Funcionarios, avance une autre explication : « Dans le secteur non structuré, les plus qualifiés travaillent comme indépendants car ils refusent les maigres rémunérations proposées par les entreprises privées ou la municipalité ».
Avec plus de 4 800 habitants, Parque São Sebastiano est l’un des plus vieux bidonvilles de Rio. Il s’étend entre la zone des cimetières et le quartier d’industries navales aux abords de la baie de Guanaraba. Ici, la plupart des maisons sont en briques et en ciment, avec des toits plats permettant l’ajout d’un étage le cas échéant. Les habitations faites de bois et de morceaux de carton ou installées dans des zones à risque seront démolies et céderont la place à de petits parcs pourvus de cabines téléphoniques. Les propriétaires recevront de nouvelles maisons individuelles bâties sur des parcelles de 36 m2, comprenant un salon, deux chambres, une salle de bains et une cuisine.
Même si la plupart des bénéficiaires se montrent désireux de déménager, certains ne cachent par leurs craintes : les uns gagneront de l’espace, d’autres en perdront. A Parque São Sebastiano, la question du relogement a provoqué une polémique. Maria Caetana da Silva, 61 ans, qui loue six des sept pièces de sa grande maison de bois, n’y est pas favorable. Et pour cause : le relogement va faire de ses locataires des propriétaires. Pour l’association des résidents, il s’agit d’une opération injuste ; elle estime que Maria Caetana da Silva, pour ne pas être lésée, devrait se voir attribuer une maison de sept pièces. « Ce qui reviendrait moins cher aux pouvoirs publics et permettrait à l’intéressée de préserver son unique source de revenus ».
Capitaux étrangers
Ainsi, au Brésil, les réformes urbaines avancent mais des questions restent en suspens. Des syndicats d’architectes, le Brazilian Institute of Architects, le National Forum for Urban Reform et la National Association of Post Graduation and Research on Urban and Regional Planning (Anpur), et bien d’autres associations ont pris part aux réunions préparatoires du comité national pour Habitat II. Certes, elles ont approuvé le diagnostic présenté dans le rapport préliminaire. Mais elles récusent le silence du dit rapport sur les questions sociales et économiques qui sont à la base du bien-être et du développement urbain. Selon ces associations, le document n’aborde pas la question de l’accès à la propriété foncière et n’ouvre pas la voie à une législation en matière de développement urbain.
Carlos Vainer, professeur à l’Institute of Urban and Regional Research and Planning de Rio de Janeiro et président de Anpur, n’en pense pas moins. Il explique qu’à une époque où les capitaux circulent librement à travers les frontières, certaines villes peuvent être tentées de privilégier la course aux investisseurs internationaux au détriment de leur propre intégration nationale et régionale. La preuve, c’est qu’on assiste à une guerre fiscale entre villes brésiliennes, chacune tentant par exemple d’obtenir coûte que coûte l’implantation de grands constructeurs automobiles étrangers sur le territoire de sa commune. A l’ère de la mondialisation, le Brésil s’achemine vers une nouvelle forme d’exclusion : au niveau des villes, les décisions seront prises par les autorités municipales et les agences internationales en fonction des intérêts des investisseurs internationaux. Les citoyens n’y seront pas associés.
Cristina Cavalcanti