Vivre autrement n°10, mardi 11 juin 1996, dossier

Enjeux fonciers


Squatts, lotissements illégaux, bidonvilles... L’insécurité foncière est le lot de près de la moitié des habitants des villes du Sud. A quoi bon investir dans son logement, participer à des opérations d’assainissement et améliorer son cadre de vie, si on craint chaque jour d’être expulsé ?


Au sommaire de ce dossier :
En finir avec l’insécurité, par Alain Durand-Lasserve (Cnrs, France)
Egypte : Le Caire plein à craquer, par Galila el Kadi (Orstom, France)
Philippines : expulsions massives, par Denis Murphy (Urban Poor Associates, Philippines)
Israël-Palestine : la bataille de Jérusalem, par Anne Latendresse et Khalil Tufakji (Arab Studies Society)


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En finir avec l’insécurité


L’accès au sol constitue l’obstacle le plus difficile à surmonter dans la réalisation des projets d’habitat.

Parmi tous les composants nécessaires à la production de l’habitat (savoir-faire, capital, travail, matériaux de construction), seul le sol ne peut être « produit » et constitue une ressource rare.
Au cours de la dernière décennie, l’évolution des politiques urbaines dans les pays en développement a été fortement influencée par les modèles économiques libéraux, par la restauration ou la généralisation des mécanismes du marché et par le poids des programmes d’ajustement structurel. Sur le plan foncier, cela s’est principalement traduit par la remise en question des grands programmes d’aménagement et d’équipement des terrains urbains, par un accroissement du prix des terrains, généralement supérieur à l’inflation, et par le développement des filières irrégulières d’occupation et de gestion des terrains pour l’habitat.
Une partie importante des citadins des pays en développement, parfois la majorité, est exclue des filières légales d’accès au sol et au logement. Elle vit dans une situation foncière précaire, dans des quartiers sous-équipés, le plus souvent désignés comme « irréguliers ».
On estime que l’habitat irrégulier contribue, selon les régions et les pays, pour 20 % à 80 % à la croissance urbaine et concerne entre 15 % et 70 % des citadins des pays en développement, la moyenne se situant aux alentours de 40 %. C’est dans les grandes métropoles que les problèmes sont les plus aigus. En Inde, 36 % de la population de Delhi, 40 % de la population de Bombay et 42 % de celle de Calcutta vivent dans des quartiers irréguliers. A Dacca, au Bangladesh, 50 % des citadins vivent dans les slums ou les squatters settlements. Aux Philippines, 40 % de la population de Manille est dans la même situation. A Mexico, on estimait en 1990 que 40 % des logements avaient été construits dans des lotissements irréguliers ; 41 % de la population de Caracas, au Venezuela, vit dans des barrios. Plus de la moitié de la population de São Paulo au Brésil vit dans des quartiers irréguliers. Les proportions sont plus élevées encore en Afrique subsaharienne : 70 % de la population de Dar Es-Saalam, 75 % de la population de Nairobi au Kenya et d’Addis Abéba en Ethiopie, plus de la moitié de la population de Douala au Cameroun, plus de 75 % de celle de Conakry, en Guinée, et 30 % de la population de Dakar, au Sénégal...
Le terme de « quartier irrégulier » recouvre une très grande diversité de situations locales, mais leur point commun est l’absence de sécurité foncière. Ceux qui y habitent peuvent être expulsés - déguerpis dit-on en Afrique - sans compensations. Le droit de transmettre, vendre ou hypothéquer leur bien peut leur être contesté. Mais c’est leur sous-équipement et la difficulté à les équiper - au moins autant que la précarité foncière des occupants - qui caractérisent les quartiers irréguliers.
Les situations d’irrégularité accroissent les difficultés d’intégration sociale et économique des ménages à bas revenus, compromettent leur accès au crédit et leurs investissements dans le logement, et réduisent leur capacité à développer des activités productives. Elles n’encouragent pas non plus les communautés à participer à la gestion et à l’entretien des équipements. Pour les pouvoirs publics également, l’illégalité foncière constitue un obstacle au montage d’opérations d’urbanisme ou d’équipement. Elle a aussi une incidence fiscale importante pour les Etats et les collectivités locales.

Logiques marchandes

Cette situation est le résultat de la marchandisation des filières populaires d’accès au sol et au logement. La pénétration des pratiques marchandes est observée dans l’ensemble des pays et marque la fin des formes gratuites ou quasi-gratuites d’accès au sol qui avaient prévalu jusqu’au milieu des années 70. Pauvreté, précarité, sous-équipement et irrégularité foncière : comment alors aménager et équiper a posteriori des quartiers dépourvus des services urbains minimum ? Et comment le faire sans régularisation juridique préalable, autrement dit, sans reconnaissance des formes d’occupation réputées illégales ?
Les procédures conventionnelles sont ici inopérantes. Le processus « normal » de production de l’habitat où se succèdent dans un ordre logique les tâches d’aménagement et d’équipement puis de construction du logement est totalement inversé : la construction de la majorité des quartiers d’habitat populaire commence par l’occupation du terrain, se poursuit par la construction du logement et s’achève avec l’équipement du quartier et son raccordement au réseau général des équipements de la ville.
Le succès des politiques foncières et de l’habitat destinées aux populations à bas revenus dépendra ainsi de la capacité des responsables de la gestion urbaine à intégrer cette réalité de production de la ville. Les expériences menées depuis le début des années 90 suggèrent quelques orientations prioritaires.
En premier lieu, la pluralité des filières et la légitimité des filières populaires d’accès au sol doivent être reconnues. Des actions doivent être entreprises pour augmenter et diversifier l’offre de terrains pour l’habitat. L’une des tâches de l’Etat est d’organiser la production foncière, d’en confier la responsabilité à une pluralité de producteurs et de veiller au respect des règles qu’il a instituées. L’Etat doit également contribuer à accroître l’offre foncière en mettant sur le marché les terrains dont sont propriétaires des institutions étatiques qui n’en ont pas l’usage, qui les thésaurisent ou les détournent.
L’intégration des quartiers irréguliers suppose ensuite une politique active d’équipement et de fourniture de services. Les expériences asiatiques et latino-américaines, en particulier, suggèrent que la préférence doit être donnée aux programmes d’aménagement légers et progressifs plutôt qu’aux opérations intégrées lourdes, circonscrites à un quartier et liées à un seul financement.
Autre objectif, la sécurité de l’occupation, qui suppose la régularisation foncière. Ce point de vue est aujourd’hui largement admis. Il n’est en effet pas logique d’équiper un quartier sans assurer aux occupants une certaine sécurité foncière. Les formes pratiques de cette régularisation font l’objet d’approches sensiblement différentes. Si pour les uns elle passe par l’attribution de titres fonciers, d’autres soulignent la nécessité de mettre au point des procédures simplifiées de reconnaissance des droits - y compris à titre provisoire - à la portée des collectivités locales.
Les difficultés rencontrées au cours des dernières années dans la mise en oeuvre des politiques foncières et de l’habitat conduisent également à rechercher des formes nouvelles d’association entre acteurs publics et privés.

Concertation

La réalisation des opérations de régularisation suppose une redéfinition et une clarification du rôle de l’Etat et des organismes publics, le renforcement institutionnel des municipalités et des communautés de base. L’Etat et les collectivités locales doivent, dans toute la mesure du possible, confier leurs tâches de production et de gestion foncière à des opérateurs qui agissent sous leur responsabilité (par exemple des sociétés d’économie mixte) et mettre en oeuvre des politiques d’aménagement concerté (Etat, communes, sociétés d’équipement, concessionnaires, population).
Le principe d’une gestion de la ville par des collectivités locales est aujourd’hui largement admis. Son application est plus difficile. Elle exige une large concertation sur la nature des pouvoirs à transférer de l’Etat vers les collectivités locales. Pour les uns, ces dernières ne sont que de simples administrations subordonnées à l’Etat. Pour les autres, il doit être reconnu à la collectivité locale un rôle central en matière de planification et de concertation, notamment pour le lancement et la conduite de programmes d’intégration des quartiers irréguliers. Mais la capacité d’intervention des municipalités est conditionnée par le dégagement de ressources fiscales propres et par le développement d’instruments fonciers spécifiques. L’accès à des institutions de crédits et la disposition de cadres compétents en sont la condition préalable.
Il faudra enfin accepter que les associations d’habitants aient leur mot à dire. La diversité des acteurs et producteurs de la ville doit être reconnue. Tous ont un rôle à jouer. L’expérience des dernières années montre qu’il est nécessaire de renforcer le rôle des Ong et des organisations communautaires de base - y compris par des accords de partenariat avec les collectivités locales. La définition de ces nouveaux rôles doit tenir compte de l’hétérogénéité de la population . Elle suppose aussi que le droit d’association de la population soit reconnu, qu’elle soit consultée et associée aux programmes d’équipement et de régularisation et à leur gestion.
Alain Durand-Lasserve
Cnrs (France)


Encadré :

Vous avez dit irrégulier ?


On distingue principalement trois types de quartiers irréguliers :
Les lotissements irréguliers. Ils sont construits sur des terrains privés ou communautaires ayant fait l’objet d’un lotissement (division en lots, tracé plus ou moins sommaire de voies) et d’une vente. L’achat aux lotisseurs illégaux est suivi par la construction du logement - l’autoconstruction occupant une place importante - avant même que n’aient été installés les services essentiels. C’est une fois le logement achevé et occupé que les habitants s’organiseront pour obtenir les services dont ils ont besoin. Ces quartiers ont connu un développement sans précédent au cours des deux dernières décennies.
Les quartiers de squatters. Les terrains ou les logements sont occupés sans l’accord du propriétaire (personne privée ou administration). La tolérance dont il peut faire preuve est très variable selon les villes, les quartiers et les époques. De cette tolérance dépend la précarité de l’occupation. Dans la grande majorité des cas observés, le nombre de squatters tend à diminuer. Les squatters sont peu nombreux en particulier là où les filières informelles ou coutumières de production de terrains pour l’habitat peuvent servir de déversoir à la demande non satisfaite par l’Etat ou le marché formel.
L’occupation des îlots et immeubles dégradés des centres villes. Il s’agit en règle générale d’un habitat locatif. L’irrégularité tient essentiellement au statut des occupants, « locataires » sans baux, plus rarement squatters, ainsi qu’au non respect des normes d’hygiène (assainissement, densité d’occupation) et de sécurité (vétusté des immeubles). La proportion de la population vivant dans ces quartiers tend à diminuer sous la pression conjuguée du marché et des opérations de rénovation urbaine.
A.D.-L.


Encadré :

D’un continent à l’autre


En Afrique subsaharienne, la situation du foncier urbain continue de se détériorer, à quelques exceptions près. Le Botswana a mis en oeuvre, depuis l’indépendance, une politique d’intégration des quartiers irréguliers. Au Burkina Faso, la loi de réorganisation agraire et foncière de 1984 a permis d’assurer la sécurité de l’occupation à la majorité de la population. Le Sénégal s’est engagé, depuis 1993, dans une politique de régularisation à grande échelle. En Côte-d’Ivoire et au Bénin, la situation est stabilisée.
En Amérique latine, seuls le Mexique et le Chili se sont engagés dans une politique de régularisation et d’équipement. Ses effets sont sensibles. Une telle politique est amorcée au Pérou. En Argentine, au Venezuela et dans les grandes agglomérations brésiliennes, la situation ne s’est pas ou peu améliorée, faute de moyens et de volonté politique.
En Asie du Sud, l’Inde et le Sri Lanka ont mis en oeuvre des politiques d’intégration relayées par les collectivités locales, avec pour résultat une stabilisation de la situation dans les grandes agglomérations, là où elle était la plus difficile. La situation foncière semble par contre s’être encore aggravée au Pakistan et au Bangladesh.
Dans les grandes métropoles d’Asie du Sud-Est, le pourcentage de la population vivant dans les quartiers irréguliers tend à se stabiliser ou à diminuer sous l’effet de la croissance économique et - dans le cas de l’Indonésie - d’une vigoureuse politique d’équipement. Cette évolution n’est pas encore sensible aux Philippines.
Dans les Etats arabes, l’amélioration de la situation est importante au Maroc et sensible en Tunisie. Elle semble être stabilisée en Jordanie et en voie de stabilisation en Égypte.
A.D.-L.


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Egypte


Le Caire plein à craquer


Sur les douze millions d’habitants que compte l’agglomération du Caire, plus de la moitié réside en toute illégalité dans des zones agricoles. La réhabilitation des quartiers défavorisés, terres de mission des intégristes, se heurte à d’énormes difficultés.

Avec une superficie de treize mille hectares, les zones agricoles représentent 24 % de la surface urbanisée de la capitale égyptienne. Ce phénomène est né il y a vingt ans. L’explosion démographique et l’exclusion de larges fractions sociales de la ville légale en sont la cause.
Cette urbanisation hors norme, qualifiée de « spontanée » ou de ville « sous-standard » est différente des traditionnels bidonvilles. Dans la ville « sous-standard », les maisons semblent correctes. En apparence seulement. En réalité, elles sont mal construites, souvent exiguës et toujours mal équipées. Chaque parcelle a été acquise légalement, mais c’est le changement d’usage qui est illicite, surtout dans ce pays où seulement 6 % des terres sont cultivables. Des terres agricoles transformées illicitement en zones d’habitation où les normes de construction ne sont pas respectées : c’est ce qui définit le mieux la ville « sous-standard ».

Villes nouvelles

Dans les années 70, les logements « sous-standard » correspondent à un besoin nouveau : ils sont destinés à la large fraction des classes moyennes dont l’ascension sociale est bloquée ou la déchéance amorcée, et à une petite fraction des couches populaires, ceux qui ont un emploi stable leur assurant une rémunération supérieure au revenu minimal vital(1). Avec la libéralisation économique qui a marqué la fin de l’Etat providence, la ville « sous-standard » s’est trouvée être, pour beaucoup, la seule réponse au besoin de logements.
Conscient du rôle joué par cette urbanisation illicite comme moyen de régulation sociale, l’État a laissé faire. Mais soucieux de préserver les terres agricoles, il a défini une politique visant une meilleure distribution de la population et des activités sur l’ensemble du territoire par le biais de la conquête du désert. Cette politique a été notamment marquée par la construction de seize villes nouvelles dans le désert. Les différentes catégories de logements devaient répondre aux besoins d’une partie de la population des villes « sous-standard ». Par ailleurs, la loi de 1982 a permis la viabilisation partielle de ces villes.
La réussite de cette politique reposait surtout sur la capacité de l’État à mobiliser l’épargne, à favoriser les initiatives individuelles et à simplifier les procédures administratives. L’Etat devait aussi réunir les conditions nécessaires pour favoriser les investissements et assurer la rentabilité de la petite promotion immobilière, tant dans les villes nouvelles que dans la dizaine de zones aménagées (dites new settlements) dans la région du Caire. Mais tel ne fut pas le cas. Les villes nouvelles, dont les coûts de viabilisation et d’équipement furent entièrement supportés par l’État, n’ont apporté aucune réponse aux besoins des catégories à faibles revenus, locataires dans les villes « sous-standard ». Dans les new settlements, c’est le mode traditionnel d’intervention qui a triomphé. Quelques dizaines de milliers de logements, dans cinq zones sur les dix prévues, ont ainsi été construits. Mais ils sont restés inachevés faute de financement. D’ailleurs, ce n’est qu’à la suite du tremblement de terre survenu en octobre 1992 que les autorités ont été contraintes d’amorcer la réalisation d’infrastructures dans quelques zones aménagées pour y loger les sinistrés.
Les effets pervers de la loi de 1982, eux, n’ont pas tardé à se manifester. La viabilisation des villes « sous-standard » a provoqué une spéculation foncière et immobilière. Résultat : les habitants à faibles ressources ont été relégués dans des zones de plus en plus éloignés, toujours sur des terres agricoles.

Dans l’impasse

Exclusion urbaine et récession économique aidant, de soupape de sécurité, les villes « sous-standard » qui cernent la capitale égyptienne sont devenues le terreau de prédilection des intégristes islamiques, qui y suscitent et organisent la contestation. De l’encadrement idéologique d’une jeunesse exclue, en mal d’identité et en proie au chômage, les intégristes sont passés à la violence politique. Face à l’aggravation de la crise sociale, en 1993, l’Etat a décidé d’intervenir en mobilisant près d’un milliard de dollars pour la réhabilitation des 407 zones non réglementées recensées dans tout le pays.
Outre la réhabilitation et la régularisation des titres d’occupation et fonciers, il s’agissait aussi de renforcer le contrôle policier - en perçant de larges artères rectilignes afin de désenclaver ces quartiers et d’en améliorer l’accessibilité.
Trois ans après, le bilan est insignifiant. A en croire le vice-président du conseil populaire du gouvernorat du Caire (qui s’exprimait en mars dernier lors d’une table ronde sur « l’expérience du partenariat dans le développement urbain en l’Egypte»), le manque de moyens et de financement constitue un blocage insurmontable, notamment dans les zones urbaines qui se sont développées sur les domaines de l’État. L’élaboration d’un vrai plan d’occupation des sols, préalable à toute régularisation foncière, se heurte aux insuffisances des compétences techniques du gouvernorat. Certes, les Ong aujourd’hui massivement présentes sur le terrain tentent de combler les déficiences des instances administratives. Mais leurs actions ne sont que des palliatifs dont l’impact est très limité.
L’urgence de la réhabilitation des villes « sous-standard », somme toute nécessaire, ne peut se substituer à une politique d’aménagement du territoire et de gestion urbaine à long terme, seule capable de freiner l’urbanisation incontrôlée des terres agricoles. Les avatars qu’a connus l’option des new settlements, dont le plus récent est l’affectation de terrains aux résidences secondaires de l’élite, constitue un choix pour le moins surprenant - d’autant que la crise de logement que connaît la capitale égyptienne est aiguë.
Galila el Kadi
Orstom

(1) Selon le dernier recensement de la population et des activités de 1986, les enclaves de l’habitat précaire (huttes, tentes, kiosques en bois...) regroupaient 1,1 % des habitants du Grand Caire (soit près de 150 000 personnes). Ceux qui ont trouvé refuge dans les cimetières représentaient 13 000 habitants auxquels s’ajoutent les habitants des taudis.

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