Vivre Autrement, numéro d'ouverture, mai 1996, actualité
Au sommaire de ce numéro :
Edito : Des villes, autrement, par Jacques Bugnicourt (Enda tiers monde)
Introduction : Istanbul, ville ouverte
Enjeux et attentes, par Jean-Pierre Elong-Mbassi (Programme de développement municipal pour l'Afrique de l'Ouest et centrale)
New York : fragiles progrès sur le droit au logement, par Miloon Kothari (Centre for Housing Rights and Evictions)
Amval : les villes en avant-première, par Alain Le Saux (Metropolis)
Ong et Etats : Habitat II brise la glace, par Han van Putten (Habitat International Coalition)
Les ambitions du caucus africain, par Jérôme Gérard (Enda Dakar)
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Des villes, autrement
Dans les agglomérations du XXIe siècle, le bidonville sera-t-il le lot du plus grand nombre ? Ou bien les plus démunis ont-ils une chance de changer la ville et la vie citadine ? Ce problème, à Habitat II, inclut ou estompe tous les autres.
On commence à mieux comprendre, et à combattre autrement les mécanismes qui continuent de fabriquer des pauvres dans les villes, et au-delà. Des résistances, des propositions apparaissent face aux politiques aveugles de la mondialisation. Si des activités « modernes » et des relations avec le marché mondial sont indispensables, il est de plus en plus reconnu que c’est l’économie populaire - dite stupidement « informelle » - qui constitue, pour un grand nombre de citadins, le seul recours pour survivre, avoir un toit et garder quelque espoir.
D’autant plus qu’il n’est pas d’incompatibilité réelle entre moderne et « informel ». En ce qui concerne les établissements humains, l’économie populaire évolue, révélant chaque jour son adaptabilité. En dépit, et peut-être à cause de conditions difficiles, c’est là que la créativité s’exprime le plus. Elle suscite toute une variété de groupements, d’associations, de mouvements. Parviendront-ils à dépasser les réalisations locales, à peser sur les décideurs en vue d’un développement urbain porté par le plus grand nombre ?
Dépassant les préoccupations du court terme, citadins et gouvernants traceront-ils, dans un nouveau pacte civique, des prospectives populaires crédibles pour les grandes villes du XXIe siècle ? Istanbul peut y contribuer, si les uns et les autres en avons la volonté.
Jacques Bugnicourt
Enda tiers monde
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Istanbul, ville ouverte
Quelque vingt mille personnes sont attendues à Istanbul pour participer aux travaux de la conférence Habitat II. Vingt ans après la rencontre de Vancouver, Etats, représentants des collectivités locales et d’Ong, chercheurs et professionnels du monde entier se donnent rendez-vous pour tenter, une nouvelle fois, de relever les défis lancés par une planète toujours plus urbanisée : 60 % de ses habitants seront en effet des citadins dans une trentaine d’années, un taux qui aura doublé par rapport à 1950.
Qu’on le veuille ou non, la réalité est celle d’un monde de villes, et c’est dans ces villes que se joue en partie l’avenir du monde. A Istanbul, les délégations devront adopter un programme mondial censé guider les acteurs et remédier à la précarité du logement et des moyens d’existence, la saturation ou l’absence d’infrastructures et de services urbains, la dégradation accélérée des environnements, la violence sous toutes ses formes. La problématique urbaine dépasse largement celle de l’habitat et deux grands thèmes guideront les travaux des participants : « un logement adéquat pour tous » et « des établissements humains durables dans un monde qui s’urbanise ».
Habitat II est également la dernière grande conférence « globale » du XXe siècle. Istanbul arrive au terme d’un cycle de débats internationaux entamé il y a quatre ans à Rio. Les grands défis de la planète on été successivement discutés : atteintes à l’environnement, croissance démographique, droits de l’homme, exclusion sociale, rôles et statuts des femmes. Au cours des travaux préparatoires pour Habitat II, les discussions se sont souvent enlisées dans les ornières du passé. Il a fallu ainsi de nouveau croiser le fer sur le droit des filles à l’héritage ou l’égalité des sexes. Si ces enjeux, comme d’autres, ne sont pas vains, le danger sera de refaire à Istanbul la même conférence et de diluer les problématiques propres à Habitat II pour aboutir en définitive à une plate-forme d’action aussi générale qu’inopérante. Par ailleurs, le document qui sera soumis à discussion est loin d’être aussi avancé que lors des précédentes conférences. De nombreux paragraphes n’ont pu être adoptés lors du dernier comité préparatoire et subsistent à l’état brut, accompagnés d’un chapelet d’amendements proposés par les différentes délégations. Il faudra beaucoup de talent aux diplomates pour aboutir à l’adoption d’un plan global d’action qui reflète réellement une volonté mondiale de résoudre l’épineux problème des villes et des établissements humains.
Antoine de Ravignan
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Enjeux et attentes
Fera-t-on à Istanbul le constat de l’impuissance de la communauté internationale à répondre aux défis du développement urbain ? Ou bien y prendra-t-on un nouveau départ ? Il faut d’abord identifier les forces en présence pour mesurer les marges d’action possibles.
Vingt ans après la conférence de Vancouver, la communauté internationale prend part à la deuxième conférence des Nations unies pour les établissements humains organisée à Istanbul, en ce début de juin 1996. Cet événement a donné lieu à une mobilisation sans précédent. Trois réunions du comité préparatoire (à Genève, Nairobi et New York) ont chacune regroupé non seulement les représentants des Etats, mais aussi ceux des collectivités locales, des Ong et du secteur privé, sans compter les multiples rencontres organisées par chaque catégorie d’acteurs, au rythme d’à peu près une tous les trois mois, depuis bientôt dix huit mois. Des études et enquêtes de grande qualité ont été conduites, dont les résultats ont fait l’objet d’échanges au niveau national, régional et international. Des plans d’actions élaborés par chaque pays ont donné lieu à des discussions en comité national qui ont regroupé tous les protagonistes de la gestion urbaine, et remis à l’ordre du jour le débat sur le rôle des villes dans l’économie, et sur celui de chacun des acteurs par rapport aux autres, notamment l’Etat et le secteur privé.
La crise urbaine apparaît en effet comme l’un des grands défis de notre temps. Dans les pays du Nord, elle met en lumière la fracture sociale découlant de la généralisation de la logique du marché dans toutes les sphères de la vie sociale. Dans les pays du Sud, la modernisation s’accompagne de l’extension de la précarité pour l’immense majorité de la population, la généralisation de l’habitat pauvre et irrégulier dans les villes, un sous-équipement persistant des établissements humains ruraux.
Marges de manoeuvre
Partout, on est à la recherche de principes directeurs pour rendre villes et établissements humains plus vivables, plus sûrs et plus sains. La conférence d’Istanbul devrait en principe être dédiée à cette recherche, dans un monde où les distances se rétrécissent, se creusent les différences et se distendent les solidarités. Bien identifier les enjeux en présence devrait permettre de mesurer les marges d’action possibles pour ne pas faire d’Istanbul un rendez-vous manqué.
Qu’est-ce qui est en jeu ? Tout d’abord la crédibilité du système des Nations unies. Les progrès réalisés depuis la conférence de Vancouver (1976) ont été en deçà des espérances. La question du logement, qui avait été surtout perçue dans sa dimension technico-économique, s’est révélée plus complexe qu’on ne l’avait imaginée, sa relation aux problématiques urbaines s’est progressivement imposée, sa dimension sociale a été mieux comprise. La conférence d’Istanbul devra faire droit à cette complexité des problèmes qui milite pour une flexibilité des solutions techniques, économiques et institutionnelles.
Le Cnueh sur la sellette
L’organisation des travaux préparatoires a d’une certaine façon adopté une telle conception. En revanche, l’option choisie, de demander à chaque pays de présenter sa politique à l’horizon du moyen terme, avec des engagements à souscrire pour le court terme (d’ici à l’an 2000) peut avoir pour effet de faire passer au second plan les engagements que la communauté internationale devrait elle-même souscrire par rapport à un problème d’ampleur mondiale.
Sur ce dernier point, un autre enjeu est de savoir si l’expression de cette politique internationale doit continuer d’être portée par le Centre des Nations unies pour les établissements humains (Cnueh) dans un domaine où c’est l’initiative privée qui aura été en définitive l’intervenant le plus actif. Les tenants de cette thèse soutiennent que le rôle de la communauté internationale devrait être d’organiser les échanges d’informations et les débats sur les politiques et de susciter la mobilisation des acteurs, plutôt que d’intervenir directement. Cette conception minimaliste s’accommoderait volontiers d’un organisme plus modeste que le Cnueh et va jusqu’à proposer sa suppression pure et simple. Des propositions de fusion avec le Programme des Nations unies pour l’environnement (Pnue) pourraient s’apparenter à ce premier courant minimaliste.
D’autres pensent au contraire que l’aggravation de la crise urbaine partout dans le monde nécessite un cadre institutionnel adapté. Ils soutiennent que le Cnueh peut être ce cadre, à condition que ses missions soient redéfinies. Certains suggèrent même d’aller vers la mise en place d’une Agence internationale des villes (Aiv), ce qui représenterait une reconnaissance par les Nations unies du rôle de plus en plus important que les villes jouent dans les stratégies de développement et dans l’équilibre des sociétés. Cette agence pourrait se voir assigner un rôle actif dans la relance et la coordination des interventions en milieu urbain, et dans le soutien de la communauté internationale aux initiatives des Etats, des collectivités locales, des organisations non gouvernementales et du secteur privé.
Quels points de vue prévaudront à Istanbul ? Quels qu’ils soient, les choix ne pourront s’opérer dans l’ignorance de la montée en régime des collectivités locales comme partenaires obligés des Etats dans l’administration et la gestion des établissements humains. En effet, un des faits marquants du contexte dans lequel cette conférence va se dérouler, c’est l’émergence des collectivités locales (communes, provinces, régions...) dans les relations internationales (lire article p. 8). La coopération décentralisée apparaît de plus en plus comme une forme nouvelle et dynamique des relations entre peuples, qui ne peut plus être tenue pour négligeable par le système des Nations unies. Si ce dernier est avant tout un regroupement d’Etats, il n’en reste pas moins qu’en son sein, en tant que puissances publiques de proximité, les collectivités locales estiment mériter un traitement spécifique que les Nations unies éprouvent quelque difficulté à définir.
Qui va payer ?
La règle 62 introduite dans les procédures des Nations unies pour permettre une représentation des collectivités locales à la conférence aura été le résultat de l’action opiniâtre d’un groupe d’associations internationales et régionales de pouvoirs locaux, dénommé G4+, qui a engagé des pourparlers en ce sens avec le secrétariat des Nations unies et le secrétariat d’Habitat II, qui il faut le dire, ont réservé une écoute favorable à cette démarche. L’enjeu est de bâtir un partenariat nouveau et reconnu au niveau international, entre les Etats et les collectivités locales, pour la gestion du développement urbain. L’enjeu est aussi d’inscrire la coopération décentralisée parmi les catégories légitimes de la coopération internationale. Reste à déterminer le
statut exact que prendra la collaboration des Etats et des collectivités locales sur le plan international, car comme cela s’est manifesté à Nairobi et à New York, plusieurs Etats sont encore réticents à l’idée de voir les collectivités locales avoir une parole autonome, en dehors des délégations nationales.
La conférence d’Istanbul remettra par ailleurs à l’ordre du jour le problème de la coordination entre les agences du système des Nations unies entre elles et avec les agences de coopération bilatérale.
Le moins qu’on puisse dire, c’est que les interventions de ces différentes agences ont jusqu’ici été plutôt mal coordonnées, ce qui a conduit à des duplications peu compatibles avec la « bonne gouvernance » par ailleurs recommandée aux Etats et aux collectivités locales. Surtout, au sein de la communauté internationale, le débat reste âpre entre ceux qui soutiennent que les investissements liés au développement urbain doivent être financés prioritairement sur les ressources internes (l’effort de la coopération internationale devant se concentrer sur l’assistance technique à apporter aux pays nécessiteux pour leur permettre de mettre en place des réformes institutionnelles favorisant la mobilisation des ressources propres), et ceux qui croient qu’en l’état actuel des économies de la plupart des pays du Sud, il est peu réaliste de leur demander de financer sur leurs ressources propres l’énorme effort qu’implique l’accueil et l’installation de plusieurs millions d’urbains dans un laps de temps très court.
Ce débat entre « soft » et « hard » au sujet de l’appui de la communauté internationale aux politiques urbaines dans les pays du Sud constituera probablement l’un des enjeux majeurs d’Habitat II. Les difficultés de financement de la conférence d’Istanbul elle-même ne semblent pas de bon augure pour le financement du plan d’action global, à moins d’un sursaut salutaire de dernière minute.
Le dernier grand enjeu sera celui de l’affirmation ou non d’un droit au logement reconnu par la communauté internationale à tout citoyen (lire article p. 7). L’issue de ce débat et le contenu des compromis qui seront négociés à ce sujet donneront une bonne indication de la volonté qu’a la communauté internationale d’apporter ou non des solutions réelles aux drames de la pauvreté et de l’exclusion urbaine.
Quitte ou double
Istanbul est donc un rendez-vous important, quoi qu’en disent ceux qui estiment que ces « grandes messes » des Nation unies ne servent pas à grand chose. En particulier, les débats sur le droit au logement, sur l’orientation de l’épargne internationale vers la solution des problèmes liés au cadre et aux conditions de vie dans les établissements humains, sur la place des collectivités locales dans les relations internationales ou sur le devenir du Cnueh ne peuvent être tenus pour négligeables. La possibilité offerte pour la première fois d’une discussion élargie à l’ensemble des partenaires, au-delà des seuls délégués gouvernementaux, avant l’adoption d’engagements internationaux, est une innovation appréciable (lire article p. 8), dont il faudra suivre les effets dans la concrétisation des engagements souscrits. Pour autant, on ne devrait pas perdre de vue le risque d’enlisement des débats, à l’image de ce qui a pu être observé d’une certaine manière aux prepcom de Nairobi et de New York.
A Istanbul, l’alternative sera en définitive la suivante : soit jeter les bases d’une réelle sécurité pour tous, dans un monde urbain au devenir encore incertain, mais où la communauté internationale des Etats devrait accepter de partager le fardeau de sa gestion avec de nouveaux partenaires, soit constater l’impuissance ou l’inconscience de la communauté internationale face aux risques de dislocation sociale que pourrait produire sa démission devant le problème des villes, du logement, et des établissements humains en général.
Jean-Pierre Elong-Mbassi
Programme de développement municipal pour l’Afrique de l’Ouest et Centrale
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New York
Fragiles progrès sur le droit au logement
La reconnaissance du droit au logement figure désormais dans
le projet de programme d’action... mais entre crochets.
Lors du second comité préparatoire pour Habitat II qui s’était tenu à Nairobi du 24 avril au 5 mai 1995, les Etats-Unis avaient pris fermement position contre la reconnaissance du droit au logement. Sans le vouloir, leur position intransigeante a permis de mobiliser sur ce thème l’ensemble de la communauté internationale, avant et pendant le dernier prepcom (5-16 février 1996).
A New York en effet, nombre d’institutions des Nations unies (Haut commissariat pour les droits de l’homme, Comité pour l’élimination de la discrimination contre les femmes, Unicef, etc.), qui s’étaient déclarées en faveur du droit au logement, ont produit des documents qui ont utilement alimenté les débats. De même, l’opposition des Etats-Unis a donné un nouvel élan à la mobilisation des Ong. Plusieurs critiques et propositions d’amendements au programme d’action ont ainsi été élaborées. Quant aux organisations traditionnelles de défense des droits de l’homme, telles Human Rights Watch, elles ont été amenées, elles aussi, à se prononcer fermement, et pour la première fois, en faveur du droit au logement.
De nombreux Etats et grands ensembles régionaux, en particulier l’Union européenne et le Groupe des 77, étaient venus à New York fermement décidés à défendre ce droit. Parmi eux, le Canada, l’Australie et l’Inde, qui avaient pourtant hésité à Nairobi sur l’attitude à adopter.
Les Etats-Unis plus conciliants
Au début du 3e prepcom, l’Union européenne, le G77, le Canada et l’Australie avaient déjà préparé des amendements au projet de programme d’action, se plaçant dans le cadre des instruments internationaux sur les droits de l’homme et soutenant nettement le droit au logement. Les Etats-Unis présentèrent de leur côté à New York un nouveau document intitulé « Le point de vue nord-américain sur la question du logement adéquat pour tous ». Présenté comme l’expression d’un changement majeur en faveur du droit au logement, ce texte ne faisait, après lecture attentive, que confirmer le maintien de la position nord-américaine selon laquelle le droit au logement ne constitue pas un droit de l’homme en tant que tel mais doit être considéré comme la composante d’un droit plus général à un niveau de vie acceptable.
Toutefois, si la délégation nord-américaine avait adopté à Nairobi une attitude rigide, à New York, elle s’est montrée ouverte à l’idée d’un compromis. Par ailleurs, l’Union européenne et le G77, qui soutenaient fermement le droit au logement, ont déclaré lors de réunions informelles avec des Ong qu’il existait un flou sur le contenu précis de ce concept et sur la nature des obligations des gouvernements. Les Ong sont alors passées à l’offensive, se regroupant autour d’un projet d’amendement au paragraphe 44, passage clé du chapitre IV relatif à la mise en oeuvre du programme d’action et au coeur de tous les débats sur le droit au logement. Les discussions piétinant, les délégations ont été contraintes de constituer un comité de rédaction ad hoc travaillant exclusivement sur la question.
Transformer l’essai
Un texte de consensus sur le paragraphe 44 a finalement été adopté par les délégations, mais les Etats-Unis et le Japon restent les deux seuls pays à refuser une formulation explicite sur le droit au logement alors que, paradoxalement, ils ont été d’accord avec la nature des obligations découlant de la reconnaissance de ce droit. Résultat, la discussion finale de ce texte fera encore l’objet d’âpres débats à Istanbul.
Pourtant, le prepcom de New York représente un progrès considérable, puisque la notion de droit au logement figure désormais, même si c’est toujours entre crochets, dans différentes sections du programme d’action d’Habitat, alors que ce droit n’était mentionné nulle part dans le document présenté en février dernier à New York. Compte tenu de cette évolution, il appartient désormais à la communauté internationale des Ong de faire en sorte que le processus de mobilisation amorcé après Nairobi se poursuive jusqu’à Istanbul et au-delà.
Parmi les initiatives, une campagne internationale pour faire signer une « pétition des peuples » sur la défense du droit au logement devait être lancée en mai 1996, coordonnée par la People’s Decade for Human Rights Education, le Centre for Housing Rights and Evictions, Youth for Unity of Voluntary Action et Habitat International Coalition.
A présent que les organisations de défense des droits de l’homme font preuve d’un intérêt croissant à l’égard de la conférence Habitat II, il est important que les Ong les incitent (y compris celles qui traditionnellement s’intéressent peu aux droits économiques, sociaux et culturels) à prendre position en faveur du droit de la personne humaine à un logement adéquat.
Enfin, étant donné les hésitations persistantes des Etats-Unis à accepter le droit au logement en tant que droit à part entière, les organisations américaines auront la difficile tâche de poursuivre leur lobbying auprès du gouvernement afin de le convaincre de ne pas faire obstacle à un consensus mondial autour d’un droit qui concerne plus d’un milliard d’hommes à travers le monde.
Miloon Kothari
Centre for Housing Rights and Evictions