La recherche qui a donné lieu à la présente publication a été financée par l‘Assistance néerlandaise au développement (NEDA), Ministère des Affaires Etrangères et par la Commission Européenne (DGIB). La citation d’extraits est autorisée. De courts résumés peuvent être traduits ou reproduits sans autorisation préalable à condition d’en citer la source. Toute traduction ou reproduction du texte intégral seront signifiées au préalable à WASTE et ENDA. Le contenu ou les opinions émises dans ces publications n’engagent que leurs auteurs. Leur publication ne signifie aucunement qu’ils soient approuvés par WASTE ou ENDA ou leurs donateurs.

Ce rapport est basé sur plusieurs études de cas concernant la participation communautaire autour des déchets solides en Afrique de l’ouest et en Asie. Les auteurs et les titres de leurs rapports sont les suivants :

- Marie-Thérèse Arcens : "La participation de la communauté à la gestion des déchets solides au Burkina Faso, Collecte des ordures ménagères à Ouagadougou" , ENDA/WASTE, 1998.

- Asse Diarra et Seydou Togola : "La participation de la communauté à la gestion des déchets solides au Mali, Collecte des ordures ménagères à Bamako", ENDA/WASTE, 1998.

- El Housseynou Ly : "La participation de la Communauté à la gestion des Déchets solides en Afrique d'Ouest", rapport de synthèse, ENDA/WASTE, 1998.

- Bachir Kanouté : " La participation de la Communauté à la gestion des Déchets solides en Afrique de l’Ouest", Atelier de capitalisation, ENDA/WASTE, 1998.

- Guru Bar Singh Thapa, Bina Thapa, Rosha Raut, Sameena Shrestha et Nhasala Tuladhar : "Community Participation in Urban Solid Waste Management in Patan City (Nepal)" , WASTE, 1998.

- Sohail Shamsi et Rehan Ahmed : "Community Participation in Urban Solid Waste Management in Karachi (Pakistan)", WASTE, 1998.

- Danilo G. Lapid, Ligaya U. Munez et Lidel Lee I. Bongon : " Community Participation in Urban Solid Waste Management in Metro Manila and Metro Cebu (Philippines)", WASTE, 1998.

- El Housseynou Ly : "La participation de la Communauté à la gestion des Déchets solides au Sénégal, Collecte des ordures Ménagères à Dakar" , ENDA-WASTE, 1998.

• K.A. Jayaratne : "Community Participation in Urban Solid Waste Management in Colombo (Sri Lanka)" , WASTE, 1998.

• ENDA GRAF : " Etude transversale sur la gestion des déchets dans les villes de Dakar et Thiès ", ENDA-PRECEUP, septembre 1998.

• ENDA SIDDHI BOMBAY : " Cleanliness campaign in Surat : a case study on administrative initiatives ", ENDA-PRECEUP, mai 1998.

Les recherches qui ont donné lieu à cette liste de publications ont été financées par la Direction générale néerlandaise pour la coopération internationale (NEDA) pour les études WASTE et par la Commission Européenne pour les études d’ENDA PRECEUP.

Les études WASTE ont été réalisées dans le cadre du programme d’expertise en déchets urbains (UWEP), un programme de recherche et d’actions dans le domaine de la gestion des déchets urbains au Sud, mené depuis 1995 et prévu jusqu’en 2001. L’UWEP poursuit les objectifs suivants :

- obtenir des connaissances sur la participation des communautés et des PME dans la gestion des déchets ;

• développer et mobiliser l’expertise en matière de déchets urbains dans le Sud.

Le programme PRECEUP d’ENDA TIERS MONDE, financé par la Commission Européenne depuis 1994, vise à appuyer au Sud des initiatives locales d’amélioration du cadre de vie des populations défavorisées et à susciter une réflexion et des échanges sur les questions d’environnement urbain.

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Le document de travail analyse neuf expériences menées en Afrique de l’Ouest et en Asie dans la gestion des déchets solides avec la participation des habitants dans des quartiers défavorisés dépourvus de services publics.

Le document de travail élaboré à partir d’études de cas locales s’attache à dégager les points suivants :

- Quelles ont les différents formes de participation communautaire et les acteurs clefs en matière de gestion des déchets ?

- Quelles sont les différents modes techniques, financiers, opérationnels de gestion communautaire et quelle est la capacité réelle des habitants à manager un projet autour de la gestion des déchets ?

- Quel est l’impact global de ces expériences au regard des politiques publiques, de l’amelioration des quartiers, de la diminution des inégalités en matière de services publics, mais aussi par rapport aux enjeux de la décentralisation ?

Les études de cas reflètent la diversité et la complexité des formes de participation de l’habitant et la difficulté de la définir sociologiquement. Il n’est pas toujours aisé de distinguer en effet les frontières entre responsabilisation, sensibilisation et gestion. La participation, qu’il faut comprendre comme un engagement collectif ou individuel pour améliorer l’environnement revêt par ailleurs un contenu informel voire invisible, l’habitant n’étant pas associé obligatoirement à la gestion d’un service.

Les leaders de quartier, religieux, sociaux voire politiques mais aussi les femmes se révèlent être des acteurs clefs dans une dynamique de projet, à l’échelle du voisinage. De même que la formalisation d’un projet de gestion des déchets ou d’environnement peut être liée à des enjeux urbains plus globaux pour les habitants, notamment celui de la régularisation foncière.

L’analyse du fonctionnement et de la mise en place de projets de gestion des déchets montre qu’il faut distinguer la gestion privative confiée à des micro-entreprises de celle des acteurs communautaires (comités d’habitants) en collaboration avec les pouvoirs publics. Les enjeux sociaux diffèrent en effet selon les expériences tout comme le rôle des habitants aux différents stades (nettoyage des espaces, contrôle de la gestion, taches d’éducation et de sensibilisation).

Si les experiences ont un impact social, sanitaire voire politique évident (propreté, responsabilisation sanitaire, développement d‘actions de quartier structurées, partenariat avec les pouvoirs publics), des efforts restent accomplir pour que se développent de véritables coopérations durables entre organisations communautaires et municipalités, pour que les populations les plus défavorisées, mais aussi les femmes puissent être réellement associées au processus de décision, de gestion qui concerne leur environnement et pour renforcer les performances économiques et techniques des structures de gestion (Groupement d’intérêt économique, comité de quartier).

Gestion des déchets solides : concerne la collecte, le transport, le dépôt et le traitement final (par incinération, recyclage) des déchets non liquides provenant de ménages, des entreprises, administrations ou des espaces publics.

Voisinage : entité spatiale et sociologique de vie ou les habitants ont des relations de proximité les uns avec les autres, partagent éventuellement des intérêts communs (dans la gestion quotidienne des équipements, des espaces...).

Organisations communautaires de base : Regroupements d’acteurs sociaux à l’échelle d’un ou plusieurs quartiers qui partagent les mêmes intérêts pour mener des activités d’intérêt général (sport, fêtes, culture, santé, hygiène, environnement, alphabétisation, eau). Ils sont basés sur l’adhésion volontaire individuelle, comprenant des membres plus ou moins actifs, et prenne la forme associative. Les organisations de base constituent la base sociologique la plus importante des projets de développement (car représentent et formellement les habitants ).

Participation communautaire : désigne le processus sociologique selon lequel les habitants s’organisent et s’impliquent à l’échelle d‘un quartier, ou du voisinage pour prendre en charge l’amélioration de leurs conditions de vie (eau, assainissement, santé, éducation..). Elle comprend différents degrés d’implication individuelle ou collectif (contribution financière, physique, engagement social, politique) à différentes étapes d’un projet. Le management communautaire impliquant la création de comités de gestion par les habitants gérant des équipements peut être considéré comme le niveau le plus opérationnel et élevé de la participation.

Structures communautaires : désigne globalement les outils de gestion et décisions dans le cadre d’un projet collectif mené par les habitants (comités de surveillance, comité de quartier, de secteur, conseils communautaires...).

Quartiers irréguliers : concerne les quartiers, construits ou occupés par leurs habitants sans titre légal de priorité, ou sans autorisation des pouvoirs publics (bidonvilles, squatt, habitat précaire), non reconnus dans les documents réglementaires municipaux et souvent non desservis par le pouvoirs publics.

Dans les villes du Sud, la crise urbaine oblige de plus en plus les habitants des quartiers défavorisés à se mobiliser pour faire face aux insuffisances en équipements et en services de base. En effet, dans les quartiers irréguliers et quelquefois dans le quartiers centraux, ni l’Etat, ni les Municipalités ne disposent des ressources et des moyens d’organiser la gestion urbaine et d’améliorer les conditions de vie des citadins.

Comme en témoigna le récent Sommet Mondial des Villes "Habitat II" en 1996, la crise urbaine mais aussi la mobilisation des habitants pour rattraper au minimum les insuffisances en services ou en équipements dans les quartiers interpellent toute la communauté internationale. Elles obligent à réfléchir à de nouveaux modes de gouvernance incluant des responsabilités partagées entre les pouvoirs publics et la société civile, pour un meilleure accès et droit à la ville, une meilleure gestion des ressources et une solidarité effective.

Comment en effet intégrer et s'appuyer sur les communautés locales qui s'organisent pour leur cadre de vie, tout en rendant la gestion des villes plus performantes ? Bailleurs de fonds, Organisations non Gouvernementales se tournent de plus en plus vers des formes d’appui aux associations de quartiers, aux communautés d’habitants, aux micro entreprises qui vont dans le sens d’une décentralisation institutionnelle, d'un partage des compétences, d’une prise en compte des populations démunies et qui aient aussi une influence sur les politiques publiques.

C’est dans ce contexte que WASTE à travers le Programme d’expertise des déchets urbains (UWEP) et ENDA à travers le programme d’Economie Environnementale Urbain et populaire (PRECEUP) souhaitent contribuer à une meilleure connaissance des expériences dans le domaine de l’environnement et précisément de la gestion des déchets solides (collecte, recyclage, tri, nettoyage) qui impliquent les usagers, les associations de développement, et par le biais de recherche-actions ou de projets pilotes .

Toues les Municipalités au Sud sont en effet confrontées à des problèmes de gestion et d’organisation dans les domaines de l’assainissement, de la gestion des déchets :

- incapacité de répondre à la demande croissante en matière de dépôts et collecte des déchets,

- technocratie des systèmes de décision,

- absence de moyens en matériel, de ressources financieres, de politiques municipales ou de cadres juridiques d’intervention,

- incapacité de collaborer avec les micro-entreprises, le secteur privé, les associations d’habitants, les ONG dont les pouvoirs locaux restent éloignés, voire méfiants.

La mise en place de politiques durables et globales dans le domaine de la gestion des déchets suppose d’agir tout à la fois sur les cadres juridique, institutionnel, politique, social, économique, mais aussi de prendre en compte les pratiques culturelles et sociales dans le domaine de la gestion de l’environnement.

Le programme d’expertise des déchets (UWEP) de WASTE a défini les conditions d’une gestion des déchets durable et intégrée :

- un rapprochement des secteurs privé, public et communautaire avec des responsabilités délimitées dans les différentes tâches, de la pré-collecte au retraitement des ordures,

- une intégration de la filière (du tri à la source, à la pré-collecte à la collecte primaire, au recyclage et compost) avec des technologies adaptées et qui soit productrice de revenus et d’emplois,

- une prise en compte des quartiers les plus pauvres exclus de la gestion urbaine et dépourvus de services de base.

La mise en place d’actions en matière de collecte des déchets avec la participation des habitants doit donc être comprise comme un processus dynamique et interactif qui met en jeu des savoir faire (techniques de ramassage, tarifs financiers adaptés aux moyens des ménages pauvres), qui permet d’intégrer des objectifs sanitaires et sociaux tout en garantissant la rentabilité et la continuité du service.

Dans le même temps, la sensibilisation et la participation des ménages s’avèrent plus difficile dans le secteur de la collecte que dans d’autres secteurs tels l’adduction d’eau potable, l’assainissement, jugés prioritaires par les habitants. De plus, dans la filière des déchets, les tâches sont complexes pour aboutir à une intégration des activités et les obstacles culturels nombreux pour qu’existe une réelle prise de conscience culturelle autour de l’environnement.

Le présent document de travail tente donc d’expliquer les potentialités et les difficultés de la participation communautaire dans le domaine de la gestion des déchets à partir d‘expériences menées dans des quartiers populaires de plusieurs villes du Sud :

- quartier de Djicoroni Para à Bamako (Mali),

- quartier de Gueule Tapée à Dakar et Médina Fass à Thiès (Sénégal),

- quartier de Ouagadougou (Burkina Faso),

- secteur de Siddharthapura à Columbo (Sri Lanka),

- secteur de Subahal à Patan City (Népal),

- Ghousia Colony à Karachi (Pakistan),

- quartier de Basak San Nicolas à Cebu City (Philippines),

- Ville de Surat (Inde).

Il établit la synthèse d'études de cas réalisées à la demande de WASTE ou d’ENDA par des consultants locaux.

Toutes les expériences retenues concernent des quartiers irréguliers ou en voie de régularisation (dans le cas de Columbo) de 1500 à 5000 habitants. Tous ont à faire face aux mêmes problèmes urbains liés à leur pauvreté :

- surpopulation liée à l’exode rural et à l’explosion démographique (jusqu’à 30 personnes par ménage dans le quartier de Gueule Tapée à Dakar),

- précarité sociale liée au manque de ressources des ménages et au fort taux d’inactivité, notamment chez les jeunes.

Les études de cas concernent des expériences de pré-collecte des déchets, nettoyage des espaces publics, de sensibilisation à l’environnement menées par des organisations de base ou des micro-entreprises en collaboration ou non avec les pouvoirs publics, à petite échelle (un quartier généralement).

Elles ont été choisies en fonction de critères clefs pour la comprehension de la participation communautaire :

- choix de quartiers défavorisés avec une population à faibles revenus non ou mal desservis par les services municipaux en matière de collecte des déchets, assainissement,

- intérêt ou exemplarité des expériences mises en place avec les habitants au regard des modes de gestion, du partenariat avec les pouvoirs publics ou les ONG, et du point de vue de son contenu social,

- état d’avancement suffisant de l’expérience qui permette de tirer des enseignements au regard des modes de sensibilisation des habitants, de leurs changements de comportements dans les pratiques de nettoyage, d’environnement, de santé.

Les neuf études de cas répondent au même objectif : mieux connaître les mécanismes de participation et de gestion communautaire. Elles ont été élaborées par les consultants selon des méthodologies similaires : diagnostic de la situation en matière de gestion des déchets, entretiens avec les différents acteurs de l’expérience (habitants balayeurs, animateurs, personnel municipal, ONG) voire évaluation par focus groupe.

Pour l’expérience de gestion des déchets à Dakar, l’évaluation été menée en étroite collaboration avec le quartier selon une démarche participative : élaboration d’une carte d'assainissement, carte des perceptions mentales du quartier sur les résultats obtenus.

Les quartiers ne disposent en général d‘aucune infrastructure d’assainissement, de voirie et sont peu raccordés aux réseaux d’eau potable. L’environnement est donc particulièrement dégradé et en l’absence d’infrastructures d'assainissement, d'eau, d’équipements de santé, les citadins sont particulièrement exposés aux maladies.

D’autant qu’il sont construits sans titre de propriété (à Karachi, la moitié de la population du quartier étudié est composée de squatters), ils ne sont pas reconnus par les pouvoirs publics.

Les services publics, l’entretien des espaces, la collecte des déchets se heurtent partout à la même désorganisation. Les services municipaux assurent plus ou moins bien (au maximum une à deux fois par semaine) le ramassage des ordures sur les voies ordinaires publiques jusqu’aux zones de dépôts, quand celles-ci existent.

Partout l’absence de systèmes de collecte de déchets dans les quartiers irréguliers (non situés sur les vois publiques), l’absence de moyens en matériel, le nombre peu élevé de décharges publiques ou privées encouragent le jet d’ordures en bordure des voies, des maisons, dans les cours, dans les rivières. Ils favorisent l’expansion des dépôts sauvages, facteurs d’insalubrité.

Peu de système de compost, de tri organisés par les pouvoirs publics existent en dehors du porte à porte informel pour le ramassage de bouteilles par des enfants (à Surat en Inde ou à Karachi). Dans le même sens, les Municipalités ne mènent pas de campagnes de prévention sanitaire et rares sont celles qu réservent des budgets d'animation et de prévention autour de la santé et l'environnement

Des efforts sont, certes, consentis à l’échelle des villes par les municipalités devant la prolifération des ordures et la dégradation sanitaire.

- A Patan City, prés de Katmandou, suite à l’importante épidémie de choléra en 1994, la Municipalité a recruté 650 balayeurs pour mener une campagne de nettoyage, avec l’aide de fonds gouvernementaux.

- A Columbo, la ville fait des effort importants en matière de collecte et de recyclage des ordures. 38% du Budget Municipal est attribué à la collecte des déchets qui concerne 2000 points de ramassage sur les voies publiques (containers et poubelles). Le ramassage a environ lieu deux fois par semaine. Chacun des six districts de la Ville dispose d’un service de dépôt doté en matériel et supervisé par un ingénieur.

En Afrique de l’ouest, les municipalités qui ont des responsabilités accrues dans le domaine de la gestion urbaine, délèguent la gestion de leurs services aux micro-entreprises, aux groupements de jeunes, ou aux associations de quartiers pour combiner décentralisation, lutte contre le sous emploi des jeunes et amélioration des quartiers.

- A Dakar, la Communauté Urbaine confie l’ensemble des services de collecte des ordures à des prestataires privés déléguant eux mêmes les taches de pré-collecte à des micro-entrepreneurs (Groupement d'intérêt Economique). 140 GIE ont en charge l’assainissement, le nettoyage des rues, la pré-collecte en quartiers populaires et irréguliers. Ils se sont regroupés au sein d’une Fédération de GIE.

- A Bamako, la collecte de ordures est directement confiée par la Municipalité, là où ses services n’interviennent pas, aux GIE, selon des modalités définies par un décret municipal fixant les zones de collecte et les tarifs. Bamako compte 60 GIE dans le seul domaine du nettoyage , dont 50% seulement seraient opérationnels. Ils sont également regroupés dans une fédération pour la défense de leurs intérêts.

Le présent document de travail s’attache à partir des études de cas à dégager les points suivants :

- Quelles ont les différents formes de participation communautaire et les acteurs clefs en matière de gestion des déchets ?

- Quelles sont les différents modes techniques, financiers, opérationnels de gestion communautaire et quelle est la capacité réelle des habitants à manager un projet autour de la gestion des déchets ?

- Quel est l’impact global de ces expériences au regard des politiques publiques, de l’amelioration des quartiers, de la diminution des inégalités en matière de services publics, mais aussi par rapport aux enjeux de la décentralisation ?

Le chapitre 1 clarifie les notions de participation et les interfaces entre participation et gestion à partir des expériences étudiées et de leurs acteurs.

Les chapitre II et III recensent les différents problèmes de gestion rencontrés par les acteurs communautaires et fait ressortir les points clefs de réussite en matière de collecte des déchets.

Le chapitre IV examine globalement les potentialités et l’impact des initiatives communautaires ou des micro-entreprises dans la perspective d’une gestion durable et décentralisée de l’assainissement et des services de base aux quartiers.

APPROCHE DE LA PARTICIPATION ET DE SES ACTEURS