6. Villes et collectivités : sur la voie d’une écologie durable

La gestion des ressources environnementales en ces temps d’urbanisation mondiale est l’un des plus grands enjeux des villes du monde. Et comme ce sont les villes du tiers monde qui connaissent la plus forte croissance, les répercussions de la croissance urbaine et de la croissance industrielle ne sont plus l’apanage que d’une poignée de pays riches. Elles deviennent rapidement le problème du monde entier. En outre, la hausse de la pauvreté urbaine ajoute un élément déconcertant à l’effort de gérer l’environnement urbain et de fournir les services essentiels aux citadins.

Les chapitres précédents exposaient dans leurs grandes lignes un éventail de choix politiques pour s’attaquer aux nombreuses menaces environnementales qui confrontent directement les villes du monde. Cependant aucune de ces politiques ne donnera les résultats attendus s’il n’existe pas de pouvoirs administratifs suffisants ou une volonté politique et un appui public suffisants pour les appliquer efficacement (1). Relever le défi urbain exigera l’action concertée de tous ceux que le sort des villes intéresse — gouvernements de tous les niveaux, organisations non gouvernementales (ONG), entreprises privées, collectivités et citoyens.

Le premier de ces acteurs doit être le gouvernement. L’argument voulant que le gouvernement joue un rôle important dans la gestion de l’environnement urbain demeure fort (2). Le gouvernement est nécessaire pour planifier la croissance, réguler les activités polluantes, harmoniser les utilisations concurrentielles de l’environnement urbain et se pencher sur les questions d’équité que l’approche de marché pure ignore.

Les administrations locales revêtent une importance particulièrement grande dans les efforts d’amélioration de l’environnement urbain. Ce sont elles qui sont chargées de presque tous les aspects de la gestion environnementale d’une ville, de la création de l’infrastructure à la planification de l’aménagement du territoire en passant par le développement économique local et le contrôle de la pollution. Pour bien jouer leur rôle, les administrations locales doivent acquérir des compétences bien au-delà de celles qu’elles possèdent actuellement. Dans le monde développé comme dans celui en développement, rapidité du changement urbain — croissance ou déclin de la population — pressions fiscales, croissance de la demande de services et pollution grandissante stressent énormément les administrations locales. Souvent, elles n’ont ni le mandat, ni l’argent ou les ressources pour régler leurs problèmes qui s’accumulent. Cela est particulièrement vrai dans le monde en développement où la croissance urbaine est la plus rapide et où les gouvernements manquent de fonds et se révèlent faibles.

Egalement importante est la nécessité de faire fond sur les efforts que déploient les collectivités à faible revenu pour améliorer leur propre milieu. La mobilisation des collectivités n’est nullement un substitut à l’intervention gouvernementale; l’action des gouvernements s’impose pour s’attaquer aux problèmes de la pauvreté et de la dégradation environnementale qui sont intimement liés les uns aux autres. Mais la capacité des collectivités de s’aider elles-mêmes peut devenir une énorme force de changement. En effet, la majorité des " réussites " urbaines des trois dernières décennies ont été l’aboutissement de projets qui ont comporté l’engagement des collectivités, depuis le projet pilote d’Orangi à Karachi au Pakistan jusqu’à celui avec les Zabbaleen au Caire en Égypte.

Comme en ont fait état les chapitres précédents, certaines des plus grandes dégradations environnementales se produisent dans les villes du monde en développement et ce sont les citadins les plus pauvres qui en souffrent le plus. C’est là que s’impose la plus importante action concertée pour améliorer le milieu urbain. C’est pourquoi ce chapitre porte principalement sur le monde en développement, examinant les défis qu’auront à relever les administrations locales et les stratégies qui permettront d’accroître leurs compétences à titre de gestionnaires de l’environnement urbain. Il aborde ensuite les stratégies qui autonomiseront et encourageront les collectivités à faible revenu et leur donneront accès aux ressources dont elles ont besoin pour améliorer leur vie. Cependant, la mobilisation des collectivités ne doit nullement se limiter aux villes des pays en développement. Ce chapitre décrit donc aussi les initiatives dans ce sens qui ont été prises dans des villes de pays développés comme New York et Chattanooga au Tennessee. Il se termine par l’examen du rôle vital que les villes doivent jouer dans les efforts à déployer pour atteindre les objectifs du développement durable.

RENFORCER LES ADMINISTRATIONS LOCALES DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT

Les administrations locales jouent un rôle central dans la gestion du milieu urbain. Ce sont habituellement elles qui ont la responsabilité au premier chef de l’infrastructure urbaine et de la planification de l’aménagement du territoire, et elles sont souvent directement engagées dans la prestation des services essentiels d’alimentation en eau, d’hygiène publique et d’enlèvement des ordures.

Étant donné la difficulté et la diversité de ces nombreuses fonctions, les administrations locales ont besoin d’être fortes, c’est-à-dire de disposer de fonds suffisants, d’être bien organisées, d’avoir des pouvoirs clairement définis et de bénéficier d’un personnel qualifié, pour gérer efficacement l’environnement urbain. Ce n’est, hélas, pas souvent le cas. Dans beaucoup de pays en développement, elles ne peuvent même pas offrir les services essentiels et encore moins adopter des règlements relatifs à l’environnement urbain et les appliquer (3). En Europe et en Amérique du Nord, lorsque la pollution de l’air a pris des proportions graves, l’infrastructure de base était déjà en place en ce sens qu’il existait des structures juridiques et financières et des structures de réglementation qui ont permis la concrétisation de la gestion environnementale. En revanche, beaucoup de villes des pays en développement sont confrontées à de nouvelles menaces de pollution et n’ont pour les contrer que des structures institutionnelles faibles, des budgets d’investissements insuffisants, une infrastructure lacunaire et une économie beaucoup moins en mesure de générer les fonds nécessaires (4).

Une partie du problème réside dans le fait que jusqu’à récemment, la majorité des gouvernements des pays en développement étaient centralisés et autoritaires (5). À la fin des années 1960 et dans les années 1970, maints gouvernements centraux ont établi des administrations nationales du logement, des sociétés de développement urbain et des administrations nationales de planification de l’aménagement du territoire pour contrôler le développement urbain au moment où les nouveaux régimes indépendants tentaient de consolider leur pouvoir (6). On pensait que ces institutions seraient mieux équipées que les administrations locales existantes pour s’occuper du développement urbain et de la création de l’infrastructure en raison de leurs pouvoirs plus vastes et de leurs ressources financières plus grandes.

Cependant, à mesure que le nombre de ces institutions augmentait la confusion quant au niveau de pouvoir de chacune, le chevauchement des pouvoirs et les intérêts politiques croissaient en parallèle. Les administrations métropolitaines construisaient de grands équipements coûteux dont elles transféraient ensuite la gestion aux autorités locales qui n’avaient ni les ressources financières ni les compétences techniques pour les exploiter et les conserver en bon état. En outre, les institutions métropolitaines, devant répondre au gouvernement central, ne disposaient pas de mécanismes qui autorisaient la participation publique (7).

Pour ces raisons, entre autres, à la fin des années 1980, une tendance nette vers la décentralisation s’est dessinée, une majorité de gouvernements centraux remettant certains pouvoirs politiques aux unités locales de gouvernement (8). Mais cette décentralisation a énormément varié en ampleur et en importance. Dans beaucoup de pays d’Amérique latine, par exemple, la décentralisation se traduisit par le passage de la nomination des maires par le pouvoir central à leur élection par la population (9). Dans certains pays d’Afrique en revanche, la décentralisation semble n’avoir été qu’une coquille vide. Le pouvoir central continue de nommer les édiles et d’avoir la main haute sur les décisions en matière de dépenses locales (10) (11). Bref, la décentralisation n’a pas toujours abouti à une réelle délégation des pouvoirs aux autorités locales, ni n’a-t-elle nécessairement augmenté l’obligation de rendre compte aux électeurs ou accru l’autonomie fiscale des autorités locales (12).

La réticence des pouvoirs centraux à déléguer pleinement les ressources financières et les responsabilités fonctionnelles aux municipalités se comprend d’un point de vue politique (13). En outre, rien ne garantit que les administrations locales feront mieux que les gouvernements centraux. Un bon leadership local exige beaucoup plus que des ressources financières et des compétences techniques (14). Ainsi, imposer une nouvelle taxe foncière (impôt immobilier) exige une volonté politique forte et, trop souvent, les dirigeants municipaux trouvent plus facile de feindre d’ignorer les besoins des citadins pauvres que d’augmenter les taxes des électeurs plus à l’aise (15). Malgré ces difficultés, un certain nombre de pouvoirs locaux ont déjà commencé à s’attaquer aux problèmes du milieu urbain (voir Encadré 6.1).

Cependant, dans d’autres villes, presque tout est à faire pour établir les assises de la planification et de la gouvernance urbaines au niveau local (16). Il faudra pour cela accroître les sources des revenus locaux destinés à la planification et à la gestion et bâtir rapidement les compétences professionnelles et techniques du personnel des administrations locales (17). Au moment où chacun voit ses responsabilités augmenter, cela exigera aussi que les pouvoirs locaux forment des partenariats avec d’autres acteurs, dont d’autres villes et le secteur privé.

Bien que les administrations locales des pays en développement aient souvent un niveau de responsabilités pour les services et l’infrastructure comparable à celui des administrations locales des pays développés, leur assiette financière est généralement beaucoup plus modeste — le centième voire moins selon une estimation (18). En effet, dans les pays en développement les plus pauvres, les administrations locales doivent fonctionner avec un budget annuel équivalent à quelques dollars américains par habitant, ce qui limite considérablement leur capacité de financer des services et d’étendre l’infrastructure (19).

La faiblesse de l’assiette financière des administrations locales s’explique par de nombreux facteurs dont le moindre n’est pas le défaut des pouvoirs centraux de leur transférer les ressources financières qui devraient accompagner les responsabilités de gestion qu’ils leur confient. Dans la majorité des pays en développement, la capacité de générer des revenus localement est rudimentaire et l’on compte donc largement sur l’aide financière des pouvoirs centraux (20)). Les études montrent qu’en moyenne 90 pour cent des revenus publics sont perçus et dépensés par les gouvernements nationaux dans ces pays comparativement à environ 65 pour cent dans les pays à plus hauts revenus (21).

Il est donc essentiel de s’intéresser au financement des villes si l’on veut qu’elles s’acquittent de leur tâche de gestionnaire du milieu urbain. Les stratégies visant à accroître les ressources financières des villes ont toutes comme point de départ une réforme fondamentale du régime d’imposition qui autorisera les municipalités à créer des taxes, à en déterminer le taux et à mieux les administrer, qu’il s’agisse de taxes foncières, de taxes particulières comme les taxes professionnelles, du droit d’enregistrement des véhicules automobiles, de surtaxes locales sur les impôts nationaux ou de frais d’utilisation et de frais d’administration pour les programmes financés par le gouvernement (22).

La perception de la taxe foncière est un domaine qu’il importe tout particulièrement de réformer. Bien que la taxe foncière soit une forme usuelle d’imposition locale, elle génère peu de revenus dans nombre de villes comparativement aux autres taxes municipales comme celle sur les automobiles ou l’impôt sur le revenu (23). La difficulté d’évaluer les biens fonciers, de garder les évaluations à jour et de percevoir les taxes a transformé l’administration des taxes en fardeau pour les municipalités. En outre, l’accord d’exemptions à ces taxes pour des raisons politiques ou pour attirer les développeurs peut éroder l’assiette fiscale ou répartir injustement la charge fiscale. Enfin, le taux d’imposition et les politiques d’exemption étant souvent établis par le gouvernement central, il risque d’être difficile de les changer même si ce n’est que pour compenser l’inflation ou corriger les inégalités (24).

Optimiser le potentiel de génération de revenus locaux des taxes foncières exigera le changement de la structure fiscale et l’amélioration de l’évaluation des biens immobiliers et de la perception des taxes. Ce ne sera pas facile. La majorité des villes n’ont pas les statistiques de base qui servent à établir les impôts immobiliers. Les litiges au sujet des titres de propriété, l’absence de plans de ville à jour et la conclusion de transactions foncières en dehors de la structure du marché officiel compliquent la perception des taxes. La croissance urbaine rapide en périphérie ajoute à la difficulté parce qu’il faut constamment incorporer de nouveaux établissements aux dossiers municipaux si l’on veut que l’assiette fiscale reflète la croissance physique de la ville (25).

S’agissant de l’amélioration du paiement des taxes, certaines mesures relativement simples peuvent aboutir à l’augmentation substantielle des revenus provenant de cette source. Par exemple, Delhi (Inde) a augmenté ses taxes perçues de 96 pour cent en un an par l’application d’une série de mesures dont l’offre d’une remise à ceux qui payaient rapidement, la centralisation des points de perception, le blocage des comptes bancaires des défaillants et l’exigence du paiement des taxes avant l’examen des demandes de révision des rôles d’impôt (26).

Une autre source de revenus non négligeable s’offre aux administrations municipales sous la forme de frais d’utilisation pour les services environnementaux comme l’eau et les égouts (27). Mais, peu d’administrations municipales disposent des services administratifs ou des pouvoirs juridiques nécessaires à l’établissement et à la perception de frais d’utilisation (28) (29). À Bangkok, par exemple, c’est le gouvernement central de Thaïlande qui détermine le droit imposable pour la collecte des ordures bien que ce soit la ville qui doive assurer le service. Par conséquent, la ville ne peut demander que 5,95 $ US par ménage pour la collecte des ordures ménagères alors qu’elle lui en coûte 9,83 $ US (30) (31). Même lorsque les administrations municipales sont autorisées à imposer des frais d’utilisation, ces frais, en règle générale, tombent vite bien au-dessous des coûts réels des services comme cela a été décrit au chapitre 5, " Actions prioritaires dans le cadre urbain ".

Les tentatives d’amélioration de l’assise financière des administrations municipales doivent aussi comprendre la réforme des transferts de fonds directs du gouvernement central vers elles. Ces transferts qui se font au moyen d’octrois et de subventions entre autres mécanismes, constituent aujourd’hui la plus importante source de fonds locaux dans le monde en développement. Dans beaucoup de cas cependant, ils sont l’objet de manipulations politiques, ne sont pas bien ciblés, ne sont pas versés régulièrement et ne tiennent pas compte des conditions ou des priorités locales (32) (33).

L’augmentation des revenus ne garantit pas en soi une plus grande efficacité de l’administration locale (34). Outre un financement adéquat, la bonne gestion du milieu urbain exige un personnel ayant les compétences administratives, techniques et financières voulues. Les compétences clés englobent une vaste gamme de domaines, dont la rédaction de règlements, la surveillance de l’environnement urbain et l’application des règlements s’y rapportant et la comptabilité analytique d’exploitation, pour n’en nommer que quelques-uns (35).

Dans beaucoup de pays en développement, il y a un grand manque de personnels formés. L’absence de formation, les mauvais salaires et le peu de possibilités d’avancement professionnel rendent difficile d’attirer et de conserver de bons gestionnaires des affaires municipales (36). En Indonésie, une étude récente a révélé que la durée moyenne de la formation reçue en gestion et en finances urbaines par plus de 700 000 employés municipaux n’était que d’à peu près 2 heures par année. En conséquence, le gouvernement indonésien envisage de créer des centres régionaux de formation du personnel municipal (37).

Créer des compétences en environnement urbain au sein des administrations locales exigera un plus grand engagement à divers niveaux à mettre sur pied des programmes de formation et d’assistance technique (38). Les gouvernements nationaux peuvent aider à cet égard en fournissant les subventions nécessaires au soutien des efforts de formation locaux et en créant des programmes nationaux d’assistance technique qui cibleront spécifiquement les employés municipaux. Au Brésil, une équipe de fonctionnaires formés du gouvernement central a été envoyée à titre provisoire dans les bureaux des administrations locales pour conseiller les gestionnaires municipaux et les aider à améliorer les compétences analytiques et techniques de leurs personnels. Cela a fini par devenir un service de vulgarisation permanent qui a pris le nom d’Institut brésilien d’administration municipale (39). En Malaysia, des centres régionaux, qui offrent des cours en planification locale et en établissement du budget notamment, ont été mis sur pied à l’intention des professionnels des administrations locales (40).

Les administrations municipales ont toujours assuré elles-mêmes le gros des services urbains, mais aujourd’hui les problèmes auxquels elles sont confrontées sont d’une trop grande ampleur et leurs ressources financières sont trop modestes pour qu’elles s’y attaquent seules. Elles devront plutôt tirer parti des ressources à leur portée, autant le secteur privé qui fournira capitaux et emplois que les ONG qui informeront et mobiliseront la population urbaine et les citadins eux-mêmes.

Depuis quelques années, la tendance est à la privatisation des services publics (41). L’octroi de contrats de services environnementaux à des sociétés privées offre la possibilité de réaliser de grandes économies sans réduire la qualité des services à condition qu’ils soient soumis aux règles de la concurrence et qu’ils comportent l’exigence de rendre compte aux cadres municipaux. Cela a été le cas à Buenos Aires (Argentine) où des firmes privées sous contrat avec la ville assurent un service d’élimination des déchets plus efficace que celui que pouvait offrir la ville (42). L’efficacité de tels partenariats ne va toutefois pas sans l’exercice par la ville de la surveillance indiquée (43).

Les partenariats entre l’industrie et le gouvernement peuvent aussi être productifs. Ils stimuleront le développement de procédés de fabrication moins polluants et de technologies énergétiques aux fins d’utilisation locale ou favoriseront l’adaptation de technologies déjà existantes aux circonstances locales (44).

Parmi les relations les plus précieuses que les gouvernements peuvent cultiver se trouvent celles avec les ONG et les groupes communautaires. Ces organisations sont en mesure de déterminer la situation et les besoins des quartiers, de planifier les projets qui répondront à ces besoins, d’obtenir le financement et, généralement, de combler le fossé entre le gouvernement et la collectivité en question. Cependant, les partenariats ne se créent pas comme par enchantement. Pour les favoriser, les administrations municipales doivent activement promouvoir la participation de groupes à l’extérieur de leur sein à la planification et à la prise de décision concernant le milieu urbain.

Dans beaucoup de villes grandes et moins grandes du monde en développement, l’administration municipale s’est déjà attaquée à l’amélioration du milieu urbain en établissant des processus de planification participatifs et en jouant de son poids politique et économique pour renforcer ses pouvoirs sur la gestion de son environnement. En 1992, la protestation des citoyens contre la dégradation de la qualité de l’air poussa les édiles de la ville de Mexico à créer la Commission métropolitaine de la protection de la qualité de l’air (45). L’administration municipale a joué un rôle actif dans le contrôle de la qualité de l’air en obligeant les industries polluantes à quitter la ville, en limitant l’usage des voitures, en mettant au point et en commercialisant des combustibles moins polluants pour les véhicules, en plantant des arbres et en faisant d’énormes investissements dans l’infrastructure des transports publics (46). Pour financer ces initiatives, la municipalité a pris elle-même des dispositions souples avec les banques et les gouvernements étrangers.

En 1994, la ville de Quito (Équateur) a emprunté une voie semblable et a réussi à faire adopter une loi nationale créant le District métropolitain de Quito. Grâce à cette loi, la ville contrôle tous les aspects de la politique environnementale, de la réglementation sur l’aménagement du territoire, de la planification des transports et de la conception organisationnelle de son administration municipale. Après avoir établi une administration municipale qui disposait d’assez de pouvoir pour planifier son propre avenir, le maire l’a ensuite divisée par décentralisation en trois zones géographiques. Chaque zone a son propre bureau qui est chargé de formuler les nouvelles stratégies de prestation des services à cette dernière. La décentralisation visait, entre autres grands objectifs, le rapprochement de l’administration municipale de ses administrés et la facilitation d’une plus grande participation des citoyens à la planification des services urbains, plus particulièrement des associations de barrio dans la zone sud de la ville, mal servie depuis si longtemps (47).

D’autres municipalités comme Porto Alegre et Santos (Brésil) ont mis sur pied des procédures démocratiques de planification et d’établissement du budget à l’aide de conseils de citoyens qui représentent chacun un groupe spécifique de citadins ou un service municipal (48).

APPROCHE COMMUNAUTAIRE A LA GESTION ENVIRONNEMENTALE DES VILLES