1998

Le Programme d'Economie Environnementale Urbaine et Populaire (PRECEUP) est un programme inter-antennes d'Enda Tiers-Monde dont la première phase a commencé en 1994. Le rôle du PRECEUP d'appui des initiatives locales au sud et en direction du local, dans le domaine de la gestion des déchets solides et/ou liquides a été motivé par le manque de moyens des gouvernements, à assurer en amont l'amélioration du cadre de vie par des opérations d'assainissement de l'environnement des quartiers défavorisés en particulier et de la ville en général et en aval, l'amélioration de l'hygiène et la création d'emplois, assurant ainsi un moyen de succès pour les plus démunis.

Son but est de tester et de mettre en synergie les différentes approches innovantes en matière de gestion de l'environnement urbain des populations défavorisées, en mettant l'accent sur une confrontation des expériences et la réalisation des transferts méthodologiques ou technologiques. Il espère ainsi, par ses activités, démontrer aux organismes internationaux et surtout aux gouvernements, comment en soutenant des initiatives populaires, ils peuvent promouvoir la définition des politiques environnementales appropriées et une efficacité économique.

Le présent document contient la synthèse analytique de trois études de cas qui concernent essentiellement la gestion de déchets urbains financés au sud.

Pour chaque étude de cas, nous présenterons un résumé et une analyse transversale. Nous essayerons en plus de faire des suggestions d'action future aux problèmes rencontrés dans chaque étude de cas.

Médina Fall est un quartier situé à l'extrême Est, à environ 3km du centre ville de Thiès. Face à ses problèmes socio-économiques et environnementaux (accentuation de la pauvreté, manque d'emplois pour des jeunes, envahissement des ordures et insalubrité sur les voies publiques, insuffisance des infrastructures sociales), les habitants de Médina Fall se sont organisés en collectivité ou de façon individuelle, afin de parier à ces défis. Pour appréhender ces problèmes, il a été établi d'une part, un rapport de cause à effet entre la santé précaire des enfants (diarrhée, gale, parasitoses intestinales …) et la présence des ordures, et d'autre part, entre ces dernières et la détérioration de l'environnement (mauvaises odeurs dans l'air, multiplication des rats, des cafards…)

A cet effet, la population a initié le projet de gestion des ordures. Ce projet concerne plus de 30784 habitants.

L'approvisionnement en eau des populations, exclusivement pris en charge par l'Etat et dont la société des Eaux du Sénégal a totalement la charge d'exploitation, a été bien assuré.

L'assainissement par la pose de latrines et de puisards bénéficie d'un financement participatif de la population qui, par son comité de gestion du quartier, est en rapport avec le service d'hygiène, coordonateur du projet et superviseur technique. C'est ce service qui sélectionne les bénéficiaires selon les possibilités dégagées pour chaque opération.

Le principal problème d'évacuation des déchets a été totalement résolu. De plus, les objectifs de cette expérience qui étaient d'encourager et de valoriser les initiatives de collecte de déchets par les populations défavorisées de la ville de Thiès, d'expérimenter, de vulgariser les techniques de compostage des déchets organiques et de maraîchage, d'aider les populations à avoir une vision globale de leur espace de quartier et de mieux gérer leurs ressources, ont été atteints.

L'impact le plus significatif de cette expérience a été le renforcement des capacités de gestion des organisations de base. Par ailleurs, à Thiès, ces initiatives ont produit un effet de " tâche d'huile " sur d'autres quartiers et ont permis aux organisations de travailler ensemble.

Malindi est une ancienne cité située au Kenya sur la côte de l'Océan Indien. Elle comprend quatre quartiers populeux qui se caractérisaient par un manque d'assainissement - flaques d'eaux et ordures étalées partout dans les rues et débordement des matières fécales -. Ces places constituaient des lieux de reproduction des moustiques, vecteurs du paludisme, choléra…

Plus de la moitié de la population de Malindi vit essentiellement des produits du tourisme, mais à cause de cette insalubrité, la municipalité a vu l'effectif de ses touristes diminué, car la collecte était irrégulière, voire absente.

L'analyse des problèmes sanitaires par tous les acteurs de la ville, les a poussés à se fixer pour objectif d'offrir à la population un environnement salubre permettant son épanouissement, en lui fournissant les besoins de base que sont l'accès à l'eau potable, à la nourriture, à l'énergie et à un abri décent.

La stratégie utilisée fut celle de mobiliser toutes les communautés concernées en les incitant à jouer leurs rôles respectifs.

environnementale

Tous les principaux problèmes d'assainissement ont été parfaitement résolus, l'habitat a été amélioré ainsi que l'état de santé. Le choléra a été combattu et la malaria éradiquée à 63%. Plus de 827 m² ont été débroussaillés, 354 réceptacles d’eaux de ruissellement ont été détruits, plus de 24m de drains ont été éclaircis, plus de 5200 sites (fosses de latrines) ont été traités et 1900 sites pulvérisés.

L'action "Mouvement ville verte" a eu, au niveau local, un impact important car il a permis une prise de conscience et un renforcement, chez tous les acteurs, de leur conviction à coopérer. Le projet a eu un impact sur l'environnement local. On remarquera que le projet reste d'une grande richesse d'autant plus que les résultats ont permis à tous les acteurs de s'y reconnaître. Le projet a promu une interaction dynamique entre tous les acteurs, tant locaux qu'institutionnels.

la plupart des cas étudiés ou identifiés dans ce programme d'appui des initiatives locales en direction du local, a eu pour domaine d'intervention la gestion des déchets solides et/ou liquides; donc une gestion de l'environnement urbain. Nous avons constaté un passage obligé à un partenariat entre les différents acteurs du secteur.

Un des facteurs déterminants de cette collaboration a été la nécessité pour les municipalités d'arrêter les effets négatifs dus à la politique d'ajustement structurel. En effet, celles-ci face à l'incapacité d'assurer leurs principales missions d'assainissement -par manque de ressources financières-, ont ouvert un espace pour la gestion de l'environnement urbain à d'autres acteurs : aux Organisations Communautaires de Base (OCB), aux Organisations Non Gouvernementales, et quelques fois au secteur privé. Cet espace constitue une opportunité pour les différents acteurs de collaborer dans l'atteinte de leurs objectifs respectifs.

Dans les cas étudiés, la municipalité et les OCB ont accepté et même collaboré à la gestion de l'environnement. Ils ont participé à la définition des objectifs avec les ONG concernées. Les ONG n'ont répondu qu'au besoin ressenti des populations. Dans chaque cas étudié, les ONG ont été reconnues comme facilitateurs et partie prenante à part entière, dans les activités entreprises par les Organisations Communautaires de Base.

La démocratie et la décentralisation ont été des facteurs qui ont favorisé le partenariat entre les différents acteurs - acteurs des secteurs public et communautaire et des opérateurs économiques, les OCB se sont exprimées librement et ont jugées l'encadrement qu'elles reçoivent. Elles ont analysé leurs problèmes, identifié leurs besoins et proposé des solutions aux partenaires. Ceci a permis un dialogue sans complexe entre les OCB et ceux chargés de l'appuie de ces Organisations Communautaires de Base : - Etat, Bailleurs de fonds, Organisations Non Gouvernementales.

Par le fait même d'avoir reçu la liberté de parole, les groupes jusqu'ici marginalisés ou réduits au silence -les femmes, les enfants, les analphabètes-, se sont exprimés. Les fameux blocages culturels au développement ont disparu et les mentalités ont évolué. Au Sénégal, le projet "Gestion des déchets ménagers avec la Fédération "Bokk Jom" - Quartier Médina (ville de Thiès), est caractéristique de cette démocratie à partir de laquelle les femmes ont tenu le leadership du projet. Au Mali, des femmes ont participé à la conception, l’exécution et le suivi du projet d'opération puisards " Siki Diya ". En plus, elles ont fait un énorme travail de sensibilisation et d'animation à un moment où l'opération semblait en péril (retard sur le programme). Cette volonté de décentralisation offre des conditions favorables à la reproductibilité des initiatives.

Un autre exemple de volonté de décentralisation est celle du Kenya. Le projet "Mouvement ville verte" de Malindi ne visait que la collecte des déchets. Actuellement, il participe à des programmes d'éducation environnementale des populations, à la plantation des fleurs … Aussi, les autorités municipales reçoivent un réel pouvoir de décision par rapport à l'administration centrale, l'action locale en a été grandement facilitée et adaptée aux besoins locaux, contribuant ainsi au rapprochement des différents acteurs.

Le changement d'échelle du projet a aussi été relevé comme élément ayant facilité plus la collaboration entre les acteurs au niveau municipal, dans le sens où les projets ont facilité plus la mobilisation de la communauté à un niveau local, alors qu'amplifiés à une large échelle, ils ont impliqué une plus grande diversité d'acteurs, et donc eu plus facilement un impact sur la politique urbaine. Par ailleurs, les projets autogérés où la population se prend en charge par une mobilisation locale des ressources humaines et financières, réduit les relations d'opportunisme et permettent une collaboration basée sur des questions plus techniques et pédagogiques.

Certes, le type/niveau d'association et la taille de l'organisation ont une importance sur la mise en œuvre d'un projet. Par exemple, dans le cas du projet "Mouvement ville verte" de Malindi, l'organisation communautaire de Base est importante. Elle a su se faire une place dans le processus d'assainissement au Kenya. Sa capacité de négociation lui a permis de participer à l'orientation de politiques d'assainissement. Dans ce cas, le principal outil qui a permis la participation de l'organisation communautaire à l'orientation de politiques a été l'existence de cercles de concertation, sortes de comités consultatifs de la société civile, où sont représenté la municipalité et les structures de l'Etat. Tous ces projets visent à améliorer la qualité de vie des populations et ont occasionné plus de rapports fonctionnels entre les acteurs.

D'une manière générale, les Organisations Communautaires de Base ont été des opérateurs de projets. Elles assurent la sensibilisation des populations, la mise en œuvre et la gestion des activités.

Les ONG apportent un appui spécialisé qui peut être technique, de communication, de formation et parfois le financement intermédiaire. Au Mali et au Sénégal, elles ont joué le rôle d'interface entre les différents acteurs de la ville. Dans le cas du projet de Malindi et du Mali, nous avons remarqué une volonté de l'autorité municipale à offrir un soutien légal, administratif et parfois technique au projet : elle est capable de transformer l'expérience en modèle politique.

Au niveau socio-politique, les OCB de Malindi (Kenya) ont trouvé un site favorable présentant un véritable potentiel associatif et économique ; une grande volonté de la population à coopérer ; une politique d'assainissement et une législation facilitante. D'autre part, pour le cas du projet de gestion des déchets ménagers avec la Fédération "Bokk Jom" Ville de Thiès au Sénégal, l'ONG a trouvé un groupe porteur dans le milieu communautaire : un partenaire et futur leader dans la gestion. Toutefois, dans ce dernier cas, l'ONG et les OCB ainsi que la municipalité ont un rôle ambigu. Cette dernière, est perçue comme devant faciliter la mise en œuvre de la politique gouvernementale, mais ses tâches, responsabilités et obligations sont mal définies. Pour ce cas précis et celui du Mali, les initiatives ne sont pas issues de politiques mais de la volonté des populations à se prendre en charge ; néanmoins elles peuvent être considérées comme des démarches prospectives qui pourront implicitement engendrer une conception de politiques municipales. Dans les deux cas, l'ONG a usé d'une bonne méthodologie de transformation des processus technologiques et sociologiques, reliant l'étape de projet à l'étape institutionnelle.

Les apports au niveau politique et technique sont illustrés dans le tableau ci-dessous:

Malgré les acquis et la volonté de la population à coopérer, le manque de moyens et surtout d'expérience dans la gestion des déchets, révèle certes des forces mais aussi des faiblesses dans les processus mis en place pour une gestion efficace et satisfaisante des problèmes d'habitat et d'environnement, lesquels se posent avec beaucoup d'acuité dans de nombreux quartiers urbains.

Vu la dimension des problèmes auxquels se trouvent confrontées les municipalités et les faibles moyens dont elles disposent, la mobilisation des forces d'autopromotion des masses paysannes dans la gestion d'ordures, parraît être la seule solution. Le mouvement de groupement au niveau des communautés paysannes, constitue le mode d'organisation permettant de préserver les valeurs communautaires anciennes et de promouvoir une meilleure gestion des ordures.

Le processus de décentralisation qui apparaît dans certains pays africains, offre une opportunité aux Organisations Communautaires de Base et aux Organisations Non Gouvernementales, par le biais des comités de Quartier et des comités locaux de développement, d'influencer la formulation de politiques et stratégies sur les établissements humains.

La protection locale de l'environnement et plus particulièrement la salubrité publique, est l’une des premières compétences reconnues (dans les textes) aux équipes municipales. Cependant, le cadre permettant de remplir ces missions est rarement explicité. Les moyens humains et financiers sont rarement transférés ; les municipalités restent souvent assistées par des services ministériels, mieux outillés. Face à leurs responsabilités en matière de gestion des déchets, nouvelles ou réaffirmées, les maires sont démunis, sur le plan technique autant que financier. Les résultats sur le terrain s'en ressentent. Les initiatives privées ou communautaires prennent souvent les maires de vitesses : ils ont alors parfois une réaction de concurrence défensive plutôt que de complémentarité, ou, mieux, de coordination et d'appui.

Cette période de renforcement de la décentralisation dans les pays africains d'une part, et de compléxification de la gestion des déchets urbains -dû à l’implication de nombreux acteurs dans ce secteur-, apparaît ainsi comme une période où chaque acteur, institutionnel (national et local), ou privé (communautaire ou individuel), cherche ses marques et ses repères, par rapport aux autres intervenants qui préexistent ou apparaissent dans ce secteur en pleine mutation.

Dans la plupart des cas étudiés, nous constatons que l'expression des acteurs communautaires passe souvent par les comités de quartier. Ces derniers comprennent des membres de tous les groupes communautaires ainsi que certains représentants des administrations et des collectivités locales, et permettent à tous les participants de s'exprimer librement. C'est là un manque à gagner pour que les comités de quartier deviennent une véritable instance qui pourrait servir de plate-forme d'articulation à l'échelle nationale entre ces acteurs du développement.

Les faiblesses des Organisations Communautaires de Base sont en partie dues aux conditions socio-économiques existantes dans le pays.

On constate dans presque tous les pays cités, un manque de politique institutionnelle claire concernant le développement des Organisations Communautaires de Base. Une multiplicité d’acteurs agit sans coordination et on déplore la quasi-absence d’une planification conséquente des actions à mener dans le cadre des politiques nationales de gestion des ordures. Le succès de ces actions sera lié à une redéfinition du rôle de chacun des acteurs. Des activités qui devraient être exercées par les OCB sont également confiées et exécutées parallèlement par des sociétés d'état ou d'organismes parapubliques.

Nous constatons des faiblesses en matière d'organisation, de fonctionnement et de gestion dues à divers facteurs endogènes et exogènes. Souvent les organisations communautaires sont trop petites pour se doter d'une gestion professionnelle et restent petites à cause de cela. Les activités sont souvent réduites aux seules activités de précollecte et/ou de compostage. Elles travaillent sous forme de points de collecte et plutôt comme une antenne ou branche d'une société d'intervention, que comme une entreprise autonome. Au lieu d'une intégration fonctionnelle verticale, les OCB se retrouvent isolées ; avec un capital social très faible, ce qui leur enlève la crédibilité et l'accès au crédit bancaire.

Du point de vue financier, la pratique générale et reconnue par les pouvoirs publics est la perception d'une taxe d'enlèvement des ordures par le budget municipal. Or cette taxe est d'un rendement fiscal faible ; en conséquence les municipalités n'ont pas les moyens financiers de rendre le service auquel les populations pensent avoir droit. En réponse aux besoins urgents de la population, on assiste sur le terrain au foisonnement de nouveaux systèmes d'organisation pour la collecte des déchets, en échange d'une rémunération directe. Ici également, ces pratiques sont rarement encadrées par les pouvoir publics et peuvent accentuer les inégalités sociales. Aussi, des conflits de compétence et d'intervention sur le terrain pourront apparaître, ce qui ne va pas dans le sens de l'efficacité. Pour l'instant la validité et la qualité ne peuvent être garanties, ni auprès des populations elles-mêmes, ni par rapport au contexte général de la ville, et encore moins au niveau national, notamment son contexte environnemental.

Les cas étudiés en ce qui concerne la gestion des ordures par les ONG et OCB dans les régions respectives du Mali, de Thiès (Sénégal) et du Kenya, donnent un espoir quant à la réduction des ordures.

Nous pouvons tirer de l'analyse des trois cas étudiés un certain nombre de conclusions générales :

Le problème des déchets urbains a l'avantage et l'inconvénient d'apparaître comme un problème banal, perceptible quotidiennement par chacun et pour lequel chacun croit avoir une solution simple à proposer. Pourtant, malgré toutes les prises de position observées dans les trois cas et concernant la salubrité, l'environnement ou la santé pour tous; le problème est loin d'être totalement résolu !

Les dimensions dans les relations entre les partenaires dans la gestion des déchets (ONG, Municipalités, Services déconcentrés des ministères, OCB…), analysées dans les études de cas, sont étroitement liées les unes aux autres, de sorte que des changements dans l'une de ces dimensions entraîne automatiquement une modification dans les autres composantes.

A cet effet, certaines recommandations peuvent être faites :

Les acteurs locaux (ONG, OCB, Municipaux…), ne sont souvent pas informés de la portée des accords signés et des dispositions pratiques à prendre pour leur application. En ce qui concerne la gestion des déchets, dans les trois cas étudiés, ce problème est vu uniquement sous un angle sanitaire (lieux de multiplication des larves des moustiques, mauvaises odeurs, problèmes de l’esthétisme des vues…). Ceci n'est pas surprenant si l’on considère que le personnel chargé de ce service fait généralement parti de l’équipe de techniciens du génie sanitaire. Toute précollecte et collecte des déchets, qui les débarrasse de la rue vers des lieux de décharge, ne fait que déporter le problème depuis le centre urbain vers un site éloigné (généralement situé dans un village environnant). On ne fait donc que déporter la pollution d’un milieu vers un autre milieu. Et justement, c'est dans les décharges incontrôlées que se constituent des gaz à effet de serre, comme par exemple les gaz sous forme de méthane : dans ce domaine, un appui à la formation des techniciens municipaux chargé de la question est indispensable. La réussite de l'action passera par une reconnaissance et une redéfinition des rôles auquel chacun peut prétendre. La contractualisation ou l'établissement de conventions sur les rapports entre les acteurs pourra, par exemple, être un élément central dans la définition des rôles de chaque contribuable participant à un projet et surtout pour leur reconnaissance officielle.

Si nous prenons l'exemple des activités de compostage qui sont menées dans la plupart des villes étudiées, nous pouvons constater qu'elles participent à la résolution des problèmes de gestion des déchets dans ces localités. En effet :

Dans les trois cas, nous n'avons pas répertorié d’expérience de compostage décentralisée et soutenue officiellement par la municipalité. Toutes les actions sont initiées par des ONG et des OCB et faute de ce soutien, ces actions sont limitées dans le temps et dans l'espace. Un appui local devrait être apporté à ces bonnes pratiques :

Dans la plupart des cas étudiées, la gestion des déchets est financée à partir d'une taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), dont le montant dans certains cas reste assez faible par rapport au coût réel de gestion de ce service.

Pour promouvoir les bonnes pratiques, l'Etat pourrait créer un organisme doté d'une personnalité juridique et d'une autonomie financière, qui aurait pour objectif, par exemple, de financer les travaux d'investissement communaux ou intercommunaux ; de couvrir les frais de formation du personnel communal et des OCB. Les ressources de cet organisme proviendraient des cotisations des communes, des subventions de l'Etat, lequel déciderait, par exemple, de lever des taxes raisonnées sur la vente des divers produits (essence, bière, jeux…), et/ou sur les ordures, les effluents, les charges sur les égoûts et les permis de déversement. Cette stratégie pourra donner aux pollueurs la souplesse et les encouragements voulus pour trouver le moyen le plus rentable d'atteindre les objectifs de gestion des ordures. Ces taxes constituent un contre-incitatif financier direct à la production des déchets et seront utiles aux municipalités, car sources de recettes que l'on pourra exploiter pour financer d'autres projets.

Ceci suppose que les différents acteurs se reconnaissent mutuellement, qu'il ne saurait y avoir concurrence entre les différents acteurs mais plutôt complémentarité, qu'il y ait du travail pour tous et que les autres partenaires ne coopèrent que s'il y a un minimum de transparence dans la gestion des " affaires locales". Les actions dans ce domaine consisteraient à identifier les acteurs, à les impliquer autant dans les réflexions que dans les actions à mener et à créer une instance locale de concertation, en vue de pérenniser les actions engagées et de préparer ensemble les actions à venir.

Comme signalé précédemment, les problèmes proviennent du manque de coordination entre les principaux acteurs et de l'absence de gestion globale des déchets. Un partenariat devrait être engagé entre les acteurs de la société civile (habitants, ménages, associations locales de développement…). Ce partenariat pourrait être organisé de manière à ce que la logique sociale prime sur les autres et favorise, par la suite, la logique économique qui émergerait, pour soutenir les actions locales.

Dans tous les cas, des expériences originales ont été imaginées par les dynamiques communautaires dans la création des services urbains de proximité. Tout d'abord, la participation communautaire a instauré un " système " de concertation entre les habitants du quartier, permettant de définir les besoins ressentis, des solutions ont alors été imaginées et se sont mises en place, et, parfois, les premiers financements ont été octroyés (Thiès). Au travers de ces expériences, les populations ont appris à répondre elles-mêmes à des questions telles que : "que faut-il faire ? " pour améliorer les conditions de vie du quartier ; "avec quels moyens?" , "qui va payer quoi ? et comment?

Le rôle joué par la dynamique communautaire continue souvent au-delà de l'identification des besoins et du montage de diverses formes d'intervention. Cette dynamique devient une interface privilégiée avec ces populations pour diffuser la communication, fait évoluer les comportements, inciter le paiement régulier des prestations effectuées, contrôler la qualité de ces prestations et fait remonter les prestations, préparer le terrain social pour de nouvelles prestations de service urbain.