SINTESIS REGIONAL

Informe preparado para HEC, Habitat and Environmental Committee

El gran poema lo fabrican todos

Este documento contiene la síntesis analítica de tres casos de estudio:

El objetivo del primer caso era mejorar las condiciones de abastecimiento de agua en 6 organizaciones de los distritos de Ventanilla y Puente Piedra de Lima (Perú), el segundo buscaba incentivar las dinámicas de urbanización a través del trabajo conjunto entre el gobierno local y los moradores de la zona periférica de Fortaleza (Brasil) y el tercero tenía como objetivo mejorar las condiciones de saneamiento en Altos de Menga,un asentamiento informal de Cali (Colombia), a través del trabajo conjunto entre las instituciones locales y la comunidad, con un Instituto Universitario de Investigación como facilitador del proceso. Los actores involucrados y su papel fueron:

Fueron usadas tecnologías alternativas: en Perú se construyeron pilas públicas al igual que en Brasil para el abastecimiento de agua. En Brasil y Colombia se empleó alcantarillado no convencional: en Parque Havaí alcantarillado "condominial" con separadores de sólidos por grupos de población, filtro anaeróbico y cloración como tratamiento y en Colombia, RAS, Redes de Alcantarillado Simplificado descargando al alcantarillado urbano. El caso colombiano además incluyó soluciones al drenaje de agua lluvia.

Los proyectos alcanzaron los resultados esperados: en Perú se construyeron pilas públicas que brindan servicio a 7.800 personas; en Brasil se construyó una urbanización para 150 familias y en Colombia, el sistema de alcantarillado no convencional cubrió 143 familias.

El principal problema fue la resistencia inicial a las tecnologías alternativas por parte de los pobladores, y en el caso colombiano también por parte de las instituciones. En todos los casos hubo dificultades en el cumplimiento de los compromisos por parte de los gobiernos locales. En Perú se presentaron problemas políticos relacionados con las promesas que los candidatos hacen a la población antes de elecciones.

El impacto más significativo es el fortalecimiento de la capacidad de gestión de las organizaciones de base comunitaria. Además, en los casos de Brasil y Colombia fue posible que estas organizaciones y la población en general trabajara coordinadamente con las instituciones estatales en las cuales por lo general no creían antes. Dado que todos los casos contemplaban el mejoramiento de las condiciones de abastecimiento de agua o de saneamiento -y el caso brasileño, del habitat en general- se espera que los proyectos hayan tenido también impacto en la salud, especialmente de la población infantil. Se tiene también un impacto positivo sobre el ambiente, especialmente en los casos de Colombia y Brasil puesto que se mejoran las condiciones de disposición de excretas y aguas servidas.

La principal lección aprendida es que las comunidades e instituciones pueden trabajar conjuntamente con el apoyo de un facilitador de los procesos de diálogo y concertación. Cada actor del desarrollo puede asumir su rol con responsabilidad y sin desplazar a los otros actores. Por otro lado, las soluciones tecnológicas no son el punto de partida de los proyectos sino más bien la organización y el proceso que se deben dar para alcanzar soluciones.

Las experiencias presentadas en los casos de estudio latinoamericanos están todas relacionadas con la problemática de la ciudad informal, constituida por asentamientos humanos que tienen como principal característica la ilegalidad y la pobreza (Ver Tabla 1). Estos asentamientos se localizan generalmente en ambientes precarios, con problemas para la dotación de servicios básicos como agua potable y saneamiento. A pesar de esto, su gran fortaleza la constituyen por lo general sus organizaciones comunitarias.

Las políticas actuales con respecto a los asentamientos informales son más tolerantes que las de hace 20 o más años. En algunos países incluso se brinda soporte a la iniciativas de mejoramiento de los pobladores (Hardoy y Satterthwaite, 1989), como lo muestran las experiencias de los casos de estudio. En ellos, los gobiernos locales brindaron apoyo a los proyectos, incluso en Brasil participó también el gobierno regional. En el caso brasileño, el proyecto de urbanización era parte de un programa gubernamental orientado a reubicar 150 familias de las zonas marginales, en otros municipios del área metropolitana de la capital del Estado de Ceará como parte de un programa integral orientado a dar un habitat digno a los habitantes de las zonas marginales.

En el caso colombiano y peruano, las principales limitaciones en la aplicación de políticas tendientes a mejorar las condiciones de vida de la población de la ciudad informal fueron las dificultades para la legalización de los asentamientos y la normatización con respecto a la tecnología que impide el uso de tecnologías más acordes con el contexto general del problema.

El principal actor en todos los casos fue la comunidad. En todas ellas existían organizaciones comunitarias que fueron el punto de contacto con los demás actores del proyecto. En el caso del Perú, las organizaciones más importantes son las de vivienda. En Brasil, se conformó inicialmente una organización "Asociación de moradores de Eusebio" que fue remplazada luego por la asociación "Ciudad Nueva", cuando ya todas las familias beneficiadas por el proyecto vivían en la urbanización. En Colombia, existían organizaciones desde las promovidas por el Estado hasta organizaciones cívicas. La Tabla 2 presenta la población que se benefició con los proyectos.

En los casos de Perú y Colombia, es claro que la comunidad participó en todas las fases del ciclo del proyecto. En Brasil, participó activamente en la fase de construcción. El proyecto colombiano especifica que fortaleció el papel de la mujer y su participación en la toma de decisiones (Cuadro 1). En Altos de Menga (Cali) surgieron nuevos líderes, especialmente mujeres. Las mujeres tomaron parte en la veeduría comunitaria en la etapa de construcción y tuvieron dificultades con los maestros constructores que no creían que una mujer pudiera hacer veeduría en esta etapa del proyecto.

En Perú, la ONG CIPUR tuvo un rol destacado. Así, "la relación principal establecida es entre CIPUR y la organización barrial". En los otros casos, CEARAH Periferia y Cinara actuaron principalmente como facilitadores de procesos. Se contó con el apoyo financiero de diversas ONGs: MISEREOR de Alemania, en el caso peruano y Plan Internacional de USA, en Colombia.

Las actividades desarrolladas, al permitir la participación de la comunidad, brindaron resultados más allá de la obtención de una solución tecnológica a los problemas. Todas las experiencias mencionan el sentido de apropiación que se genera cuando se alcanza una participación activa. Los casos peruano y colombiano dan cuenta de manera especial de la participación en la toma de decisiones. En Altos de Menga (Cali, Colombia), se brindó capacitación a la comunidad en aspectos como liderazgo e higiene y salud además de la capacitación referida a los aspectos organizativos y de operación y mantenimiento de las opciones tecnológicas seleccionadas. Los casos utilizaron diversas estrategias principalmente orientadas a fortalecer la capacidad de gestión y organización de la comunidad y a fomentar el trabajo conjunto entre las instituciones locales y las organizaciones de base comunitaria.

Todos los casos partieron de las organizaciones comunitarias existentes que actuaron como intermediarias con el resto de la población y con el apoyo del facilitador realizaron gestiones ante otras instituciones para obtención de recursos para infraestructura. En general, en los asentamientos informales las organizaciones comunitarias tienen una gran capacidad para organizarse en torno a problemas específicos como la vivienda, el abastecimiento de agua y el saneamiento (Cuadro 2).

También se conformaron nuevas organizaciones cuando el proyecto lo requirió. Por ejemplo, en Parque Havaí surgió la organización "Ciudad Nueva" cuando todas las familias se trasladaron a sus nuevas viviendas, en Altos de Menga surgieron comités de apoyo al proyecto por sectores y grupos comunitarios para la veeduría a la construcción de las obras.

Una preocupación de los facilitadores fue la organización para la operación y mantenimiento y en los casos de Brasil y Colombia, la relación que tendría esta organización con las instituciones locales ya que se considera que la comunidad requiere el apoyo de las instituciones para resolver problemas que están fuera de su alcance. Este es uno de los factores claves de la sostenibilidad de los proyectos.

Cada caso hace énfasis en el proceso más que en la tecnología. En las tres experiencias se emplearon tecnologías no convencionales. En el caso de Colombia, la comunidad participó en la selección y diseño de la tecnología. En el caso peruano, CIPUR realizó los diseños y estos fueron ajustados por la comunidad.

La tecnología seleccionada tuvo en cuenta las condiciones ambientales y las características de la comunidad. Como se muestra en la Tabla 3, en Perú y Brasil, en la zona de los asentamientos el recurso hídrico es escaso por lo cual se seleccionaron las pilas públicas como solución tecnológica para el abastecimiento de agua, teniendo en cuenta el concepto de "escalonamiento" o desarrollo progresivo de los servicios. Para el manejo de las aguas residuales, en el caso de Colombia se seleccionó la tecnología RAS, redes de alcantarillado simplificado, que recogen conceptos del alcantarillado "condominial" desarrollado en Brasil, el cual fue aplicado en la experiencia de Parque Havaí.

Todas las experiencias muestran como es factible y necesario que la tecnología se relacione con el contexto social y que requieren de organizaciones locales que varían en complejidad. La experiencia brasileña, dado que implicaba la creación de un nuevo asentamiento, fue tratada integralmente incluyendo las condiciones de habitat y la generación de empleo para las familias. Todos los casos tuvieron actividades específicas en torno al mejoramiento y protección del ambiente y en Altos de Menga se diseñaron soluciones tecnológicas para resolver el problema de drenaje de agua lluvia.

La operación y mantenimiento fue asumida por la comunidad y en los casos brasileño y colombiano se llegó a acuerdos entre la comunidad y las instituciones, con claras responsabilidades para cada uno. Por ejemplo, en el caso brasileño, para cubrir los costos de mantenimiento la asociación comunal aporta la mano de obra y pequeños gastos y la prefeitura (municipalidad) financia el cloro y la limpieza de los decantadores del sistema de tratamiento de aguas residuales y los gastos mayores (CEARAH Periferia).

Los proyectos tuvieron diversas fuentes de financiación. En el caso colombiano y brasileño, la principal fuente fueron los gobiernos locales a través de sus instituciones. En el caso peruano la fuente básica fue MISEREOR de Alemania. En todos los casos se emplearon tecnologías diferentes a las convencionales, con menores costos. Financieramente, las comunidades aportaron su tiempo, que muchas veces no es valorado en los proyectos, materiales y mano de obra no calificada.

En los proyectos de replicación de CIPUR, la financiación ha sido el 50% de MISEREOR y el 50% de la población. Este 50% lo obtiene la población de un crédito otorgado por CIPUR con recursos provenientes de un fondo rotatorio. El objetivo es que los proyectos sean financiados completamente por la comunidad. El costo promedio es US$ 18 por persona para la solución tecnológica adoptada.

En el caso brasileño, los recursos fueron aportados por los gobiernos local y regional, la población y cooperación técnica internacional. Las familias deben pagar una cuota durante 5 años; solo entonces tendrán los títulos de propiedad de la vivienda.

En el caso colombiano, el proceso fue financiado por EMCALI, la empresa de servicios. La infraestructura recibió financiación a través de crédito a la población por parte del programa AOISPEN de EMCALI, la ONG Plan Internacional entregó recursos no reembolsables a las familias más pobres y a las familias que tendrían soluciones individuales y la población aportó materiales y mano de obra no calificada. Un grave problema para obtener recursos de las instituciones fue el hecho de que el alcantarillado no convencional cruzaba los predios de las familias y estas instituciones sólo podían invertir en predios públicos. Para otorgar el crédito EMCALI exigió un compromiso escrito entre la empresa y la familia en cuanto a operación y mantenimiento del alcantarillado y una autorización de paso por el predio (servidumbre).

La sostenibilidad no es un punto final, se construye día a día. La sostenibilidad de los proyectos se empieza a construir desde la etapa de planeación. La Figura 1 (muestra la conceptualización de la sostenibilidad propuesta por Cinara, en la cual intervienen tres dimensiones: el ambiente, la comunidad e instituciones locales y la ciencia y la tecnología (Duque et al, 1996).

En el caso brasileño que implicó la reubicación de las familias, se observó el aumento del desempleo y la disminución del trabajo agrícola entre la población. Aunque es necesario profundizar la investigación sobre las causas, esto puede afectar la sostenibilidad del proyecto. En Altos de Menga (Colombia), la comunidad manifestó su incertidumbre con respecto al apoyo institucional de la empresa de servicios una vez se retirara Cinara que actuó como facilitador del proceso.

La principal contribución de las experiencias se refiere al relacionamiento sociedad civil-Estado. Ambos actores asumieron sus responsabilidades para alcanzar soluciones que llenaran sus expectativas. La solución de conflictos no fue manejada por la fuerza en ningún caso. Estos se solucionaron a través del diálogo entre las partes.

Los proyectos participativos contribuyen a fortalecer los lazos de solidaridad entre la población. En los asentamientos informales, la población es bastante heterogénea ya que tiene diferente origen, diferentes costumbres y cultura. Al fortalecer estos lazos, se facilita la solución a los problemas colectivos.

Los proyectos han tenido un efecto demostrativo, como lo expresa CIPUR: "El proyecto ha generado interés en los asentamientos vecinos, gestionando ante sus gobiernos locales proyectos similares". La metodología de trabajo fue mucho más importante que la tecnología, ya que es lo que recogen los proyectos surgidos a partir de estas experiencias.

Uno de los puntos de atención es la sobrecarga de trabajo que tiene la gente de estos asentamientos cuando los proyectos son participativos ya que adicional a su tiempo de trabajo, que es alto, deben asistir a reuniones y talleres además de apoyar o realizar labores de construcción. Por esto, es necesario que los proyectos sean flexibles y se ajusten al ritmo de los diferentes actores. Para las instituciones estatales esto es difícil que los proyectos tienen cronogramas a veces estrictos.

Las intervenciones de mejoramiento progresivo de las condiciones de vida tienen dificultades para ser aceptadas por la población ya que son consideradas de segunda categoría al ser diferentes a lo que tiene la ciudad formal. Las instituciones y los profesionales se han encargado de darle esta categoría. Así, el entendimiento de las soluciones y la claridad con respecto a los que el mejoramiento progresivo significa son esenciales para el éxito del proyecto.

La replicabilidad de las metodologías y tecnologías empleadas en los proyectos está relacionada con la institucionalización de estas, o sea con la apropiación principalmente por parte de las instituciones. Las localidades donde se desarrollaron los proyectos tienen un efecto demostrativo sobre otras comunidades que luego buscan a las instituciones participantes para realizar proyectos similares. En el caso brasileño, fue creado el Consejo de Integración conformado por aproximadamente 15 miembros que incluyen las prefeituras (municipalidades), las organizaciones comunitarias y universidades. Tiene como objetivo socialización y negociación del programa pero constituye además "un espacio para la toma de decisiones y un instrumento valioso de aprendizaje de la democracia" (CEARAH Periferia).

Los procesos interactivos, de varias vías, fortalecen la capacidad de gestión de las comunidades e instituciones. En este aspecto las estrategias de comunicación son fundamentales. Los aspectos más importantes en estos casos son cómo se toman decisiones y cómo se resuelven los conflictos.

Los proyectos participativos son altamente movilizadores y permiten crear nuevo conocimiento y desarrollar innovaciones tanto en los aspectos metodológicos como tecnológicos. En esto, fue importante la participación de instituciones académicas como la Universidad y la Escuela Técnica en Brasil y Universidad del Valle/Cinara en Colombia.

El facilitador en los proyectos viabiliza la puesta en práctica de procesos innovativos ya que este facilitador normalmente tiene el tiempo, la capacidad y el espacio para pensar en nuevas alternativas. Esto raramente sucede en las instituciones estatales que tienen como función principal el "hacer". En los casos de Brasil y Colombia, hubo intercambio de conocimiento entre las ONGs participantes.

Aunque las experiencias solucionan problemas específicos de pequeñas proporciones de la población de la ciudad informal, es importante su efecto demostrativo y su contribución a la construcción de un método. En esto tiene gran influencia la participación de los gobiernos e instituciones locales, que son los que orientan las políticas y recursos en los países latinoaméricanos. Es importante anotar que todas las experiencias buscaron involucrar estos actores quienes, al participar en proyectos a escala real con metodologías y tecnologías acordes con sus condiciones globales, consideraron valiosa la experiencia e iniciaron su replicación. En el caso peruano se menciona específicamente, la institucionalización de la experiencia la cual constituye un paso fundamental en los procesos de transferencia.

En todos los proyectos se tienen logros y limitaciones. Reconocer las limitaciones, discutirlas, en conjunto tratar de superarlas y aprender de ellas es una de las claves de los proyectos sostenibles. Así mismo, se deben identificar los logros y fortalecerlos. Los canales de comunicación juegan en este aspecto un papel primordial así como la divulgación de acuerdos, problemas y en general de todos los acontecimientos del proyecto.

Se observa la tendencia de cambio en el manejo de conflictos: los gobiernos locales reconocen, en estas experiencias, la importancia de la participación comunitaria para obtener soluciones sostenibles y las comunidades aceptan la participación en sus proyectos de las instituciones. La concertación y el diálogo entre los actores fueron esenciales para el éxito de los proyectos. Es así como en los casos brasileño y colombiano, CEARAH Periferia y Cinara de la Universidad del Valle se convierten en facilitadores de este diálogo.

La autonomía es otro concepto muy importante en los procesos de transferencia. Comunidad, instituciones y facilitadores, cada persona involucrada juega un papel particular, cada uno tiene una manera de resolver los problemas, un interés específico al participar. Esto no significa necesariamente mayor o menor calidad en lo aportado. La autonomía se desarrolla en la medida en que se le permite a la persona participar, expresarse, en la medida en que se comparte el aporte del otro, en que cada uno puede decidir y cuenta con el respeto del grupo al tomar decisiones.

La vinculación de la comunidad en la toma de decisiones, en todo el ciclo del proyecto es una de las claves de la apropiación. Sin embargo, se requiere el apoyo de las instituciones, cada una en su misión social, para alcanzar la sostenibilidad de los proyectos. Según Abbott (1996), el punto crítico se presenta luego de la finalización del proyecto cuando todos consideran que el problema fue solucionado. La motivación para participar, que había nacido del conflicto -tener una necesidad vital insatisfecha- se reduce y los proyectos se mantienen si hay una organización con responsabilidades claras que cuente con el apoyo de los usuarios del proyecto. El apoyo periódico de las instituciones, principalmente en la capacitación para la operación y mantenimiento, ayuda a mantener la memoria colectiva impidiendo que el interés por el sistema decaiga. Así mismo, es esencial el papel de los establecimientos educativos que pueden introducir en las nuevas generaciones el sentido de pertenencia y protección de los sistemas de agua y saneamiento.

Las organizaciones comunitarias existentes fueron el punto de partida de los proyectos, lo que no impidió la conformación de nuevas organizaciones según las necesidades. En las zonas marginales, la capacidad de organización es alta a pesar de la heterogeneidad de la población, ya que los problemas relacionados con necesidades básicas aglutinan la población.

Cuando las organizaciones comunitarias adquieren confianza sobre el rol que les corresponde en el proyecto, se convierten en una herramienta eficaz para sacar adelante las acciones. Son ellas quienes realizan gestiones para obtener recursos financieros y mediar en conflictos surgidos al interior de la comunidad. Igualmente son las más indicadas para asumir la toma de decisiones en situaciones como contratación de personal para la construcción de la obra, la veeduría comunitaria, el manejo de recursos materiales y responsabilidades en la operación y mantenimiento del sistema.

Los proyectos de desarrollo debe ser trabajar con los líderes locales sin importar su filiación, pero formando nuevos representantes de la comunidad. La experiencia del caso de Altos de Menga demostró que la problemática de agua y saneamiento es un buen motivo para conseguir que la mujer se convierta en líder del proceso, incrementando su autoestima y capacidad de aporte en el trabajo comunitario.

Las experiencias fortalecen los espacios de participación de la comunidad ya que "posibilitan el control social y democrático del proceso" (CIPUR). En Colombia, esta participación tiene soporte jurídico y promueve también el control social. La participación comunitaria en los proyectos de desarrollo contribuye a la construcción de la democracia en cada país.

Es posible llevar a cabo proyectos de agua y saneamiento donde la tecnología sea el resultado de un proceso. Se requiere una mentalidad abierta para reconocer los desarrollos tecnológicos locales e incorporarlos al análisis de alternativas con la comunidad. Las opciones tecnológicas no convencionales son variadas y todas implican un relacionamiento estrecho institución-comunidad. La mayor atención se debe centrar en los componentes operacionales de las tecnologías, responsables generalmente del éxito o fracaso de un proyecto.

El proceso de selección de tecnología es fundamental para alcanzar la sostenibilidad de las soluciones. A partir de las diferentes experiencias, el proceso se puede mejorar con estrategias que permitan una amplia ilustración de los diferentes actores acerca de las posibilidades y limitaciones de las diferentes opciones. Los indicadores de seguimiento y evaluación tanto para la comunidad como para las instituciones deben quedar claros desde la formulación del proyecto.

El trabajo coordinado comunidad-instituciones es enriquecedor para ambos. Mantener una relación de respeto con las comunidades es una de las condiciones para que este trabajo sea posible. Es importante contar con la participación de los diferentes grupos comunitarios y fortalecer liderazgos, especialmente entre las mujeres. Las comunidades en los casos demostraron sus enormes capacidades para tomar decisiones en los proyectos y para gestionar y manejar recursos de una forma responsable y eficiente. Cuando las comunidades sienten el compromiso y honestidad en el trabajo de los funcionarios, toda dificultad se puede sortear. El miedo que tienen tanto las instituciones como las comunidades para el trabajo conjunto puede ser vencido en un ambiente de aprendizaje y transparencia.

En los proyectos de habitat y dotación de servicios la mujer juega un papel principal ya que es ella la directa encargada del hogar y de la familia. Su participación en el diseño de las soluciones es fundamental para alcanzar proyectos sostenibles. Las soluciones deben dar respuesta a las necesidades de la mujer quien es responsable del manejo del agua y el saneamiento. Por esto, las actividades a realizar deben facilitar, fomentar y fortalecer su participación.

Es necesario tener en cuenta desde el análisis del problema la estrecha relación que establecen las comunidades con su entorno. La microcuenca abastecedora de agua es un punto de unión de los intereses de los diversos grupos de la comunidad y de las instituciones y por esto es un excelente punto de partida para incluir los aspectos de protección ambiental en los proyectos de agua y saneamiento.

Es necesario impulsar la institucionalización de las metodologías participativas. A esto contribuye la producción de material didáctico para todos los niveles de escolaridad. Este material debe presentar los conceptos en los que se fundamenta la metodología y los procesos, actividades y técnicas que se desarrollan a lo largo del ciclo del proyecto. La recuperación del trabajo de las ONGs y los centros de investigación hace parte de esta recuperación y diseminación de conocimiento.

Finalmente, la sostenibilidad se construye desde el comienzo del proyecto, no es algo que se logra al final. Es la meta que tienen tanto las comunidades como las instituciones. Por esto, es necesario tener indicadores claros que permitan detectar las señales de peligro para el proyecto con tiempo para tomar las medidas preventivas necesarias.

DUQUE, R., RESTREPO, I., y GALVIS, G., (1996), Concepto de sostenibilidad. Ponencia presentada en la Conferencia Internacional sobre Mejoramiento de la Calidad del Agua, Cali, Colombia