- Identité de l’ONG du Sud : une grande diversité de situations
- La taille et le niveau d’instruction des membres
- La dimension institutionnelle : statut, raison et propriété sociales
- Accès aux financements
- Des conditions de soutien souvent contraignantes de la part des donateurs
- Des besoins importants en développement institutionnel et stratégique
- Les ONG du Nord : des opérations de terrain au multi-services et un soutien accru de la part des pouvoirs publics
- Les villes entrent en scène
- Le dispositif de financement du développement : plus de fonds et plus d’instruments mais une dépendance accrue vis-a -vis des ressources extérieures
- Evolution des flux externes de financement : une augmentation des montants et du nombre d’instruments destinés aux ONG du Sud
- Des sources de financement locales peu exploitées
L’émergence d’un nouvel acteur : l’ONG du Sud
1.L’émergence d’un nouvel acteur : l’ONG du Sud
A partir des années 80, des nouvelles données économiques et socio-politiques ont joué en faveur de l’émergence des ONG du Sud sur la scène internationale : crise de confiance envers les Etats du Sud, échec des politiques de développement macro-économiques des années 60 et 70 (désengagement étatique, libéralisation et ajustement structurel), évolution des sociétés du Sud engagées dans des processus de démocratisation et de décentralisation...
Le tissu associatif du Sud s’est alors considérablement développé et constitue aujourd’hui le relais de nombreuses initiatives des populations et des sociétés de ces pays. La croissance du nombre des ONG du Sud et de leur taille, leur capacité à prendre en charge des actions de développement et leur revendication sur le rôle dévolu à leurs partenaires du Nord (le "faire faire" au lieu du "faire") ont dès lors profondément modifié le paysage de la coopération au développement.
Les ONG et associations du Sud, qui ont pour atout majeur leur enracinement dans les réalités locales, ont progressivement investi le champ opérationnel des opérations de développement en se substituant partiellement aux structures associatives du Nord avec lesquelles de nouvelles formes de collaboration se sont développées. Un nouveau maillon est apparu dans la chaîne qui relie les bailleurs de fonds du Nord et les populations défavorisées du Sud.
Atouts et potentiels des ONG du Sud
Les ONG du Sud disposent d’un grand nombre de potentialités qui tendent à orienter leur action dans des domaines spécifiques. Le désengagement étatique issu de l’application des plans d’ajustement structurels a conduit les structures associatives à prendre en charge certains services d’utilité sociale. Certaines ONG du Sud assument également des fonctions d’exécution de projets dans des domaines d’activités prioritaires tels que l’assainissement ou l’hydraulique ou encore dans la réhabilitation des infrastructures économiques, juridiques et politiques liée au contexte de crise économique.
Plus aptes que les gouvernements à toucher les populations les plus démunies et à mobiliser les populations locales en entretenant des liens étroits avec elles (formation, assistance juridique, aides diverses aux plus pauvres, etc.), les structures associatives du Sud sont dès lors apparues comme des interlocuteurs de première importance pour les bailleurs de fonds qui ont fait de la lutte contre la pauvreté et de la participation populaire les axes stratégiques dominants de la dernière décennie.
Finalement, le rôle clé que peuvent jouer les ONG du Sud dans l’enracinement des pratiques démocratiques et dans le renforcement de la société civile est également un de leurs atouts majeurs.
La terminologie d’ONG du Sud doit être clarifiée étant donné la diversité et l’hétérogénéité qui caractérisent ces organismes. Les critères suivants permettent de dégager une typologie sommaire de ces organisations
Sous le vocable ONG du Sud, on désigne une multitude d’organisations dont la taille varie entre quelques membres bénévoles et plusieurs centaines de salariés.
Le critère de la qualification des membres (salariés et bénévoles) revêt par ailleurs une importance considérable. Il détermine ainsi la capacité de montage de projet de l’ONG et donc ses chances d’obtention de financements.
Le niveau d’instruction des membres d’ONG du Sud tend à s’élever progressivement. En Afrique, l’apport de diplômés de l’enseignement supérieur et de déflatés de la fonction publique a permis d’améliorer les capacités des structures associatives et a facilité le positionnement de certaines ONG en tant que structures d’appui à des associations ou groupes de base ne disposant pas de capacités suffisantes pour formuler et gérer des projets de développement.
Il s’agit ici d’opérer une distinction entre les structures de base gérées par les bénéficiaires (ex : associations de quartier, groupements de femmes) que l’on dénomme généralement ‘Organisations communautaires de Base ’ et les structures d’appui, prestataires de services auprès des populations défavorisées ou des groupes de base représentant ces populations que l’on désigne généralement sous le vocable d’ONG. Les premières ont une base sociale et opérationnelle constituée de membres, les secondes font appel à des salariés, et, bien qu’ayant le plus souvent pour statut juridique la forme associative, se doivent d’adopter un mode de fonctionnement se rapprochant plus de celui de l’entreprise.
Une autre distinction est généralement opérée par les organismes de financement, entre les organisations à caractère productif, génératrices de revenus (exemple : les groupements de production, les mutuelles de crédit ou d’assurance, etc.) qui ont un but lucratif orienté vers l’intérêt collectif des sociétaires ou membres bénéficiaires, et les organisations sans but lucratif (généralement à caractère social).
Les organisations ou groupes de base (appelés encore organisations communautaires de base, OCB)
A l’intérieur de cette catégorie, on distingue les mouvements de base autogérés (associations de quartier, groupements de femmes, coopératives agricoles, etc.) et les organisations de base fédératives (regroupement d’associations).
Les organisations de base regroupent souvent les groupes qualifiées de bénéficiaires directs du projet ou de groupes-cibles par les organismes de financement.
Les ONG ou organisations intermédiaires
L’intervention des ONG du Sud sur le terrain prend en général deux formes qui sont souvent imbriquées :
une action directe (l’ONG est porteuse du projet) qui consiste en un travail à la base en direction de populations ou de groupes sociaux défavorisés. C'est la forme traditionnelle du travail des ONG du Sud.
l’ONG peut aussi se constituer en structure d'appui à des initiatives portées par des associations de base (groupements villageois ou associations de quartiers par exemple). L’ONG pourra ainsi contribuer à la formulation d’un projet et à la recherche de financements. Par la suite, l’appui de l’ONG pourra consister à apporter ses services et conseils aux groupes de base opérateurs du projet, à réaliser le suivi des activités ou encore à administrer le prêt au profit des bénéficiaires. Le degré d’implication de l’ONG dans le projet sera, entre autres, fonction du degré d’autonomie conceptuel et organisationnel des associations de base.
Notons que dans l’usage courant, la terminologie ou le statut d’ONG du Sud se confond avec l’organisation intermédiaire. Les bailleurs de fonds encouragent de plus en plus les ONG du Sud à adopter ce rôle d'intermédiaire, à la fois porte-parole des populations bénéficiaires et relais financier des projets.
L’examen des modalités d’accès à des financements et notamment à des financements extérieurs permet de distinguer trois catégories différentes d’ONG :
La première catégorie regroupe les ONG, souvent partenaires d’ONG du Nord, qui ont accès à des flux de financement relativement réguliers qui permettent le développement ou du moins le maintien de leurs capacités institutionnelles.
Une seconde catégorie est constituée par les ONG ayant accès de manière occasionnelle et irrégulière à des financements extérieurs ou locaux. L’inconstance des rentrées de fonds de ces structures handicape fortement leurs capacités institutionnelles et compromet leurs possibilités de professionnalisation. Le recours à des salariés devient en particulier assez difficile pour ces organisations.
Finalement, une troisième catégorie d’ONG comprend les structures n’ayant pas accès à des financements extérieurs ou locaux. Ces structures sont condamnées à disparaître ou à ‘végéter’ en attendant un hypothétique soutien.
La part des fonds de coopération qui transitent par le canal des ONG du Sud est très faible : il existe en réalité un décalage entre la volonté exprimée des bailleurs de fonds et la réalité de l’accès au financement de l’aide publique. La mise en œuvre d’une nouvelle approche impliquerait de fait des changements de mentalité, d’attitude voire de structure, qui devront être appuyés par une culture institutionnelle appropriée (flexibilité et innovation).
Le rôle de certaines représentations locales se limite encore à effectuer une première sélection des demandes pour le compte du siège puis à servir de relais pour le versement des fonds et à contrôler le suivi des projets et leur exécution. La faiblesse des moyens humains des services en charge des ONG ne facilite guère le dialogue et l’instruction des dossiers.
De même, les instruments actuels sont encore basés essentiellement sur une logique de projet qui favorise peu la participation des bénéficiaires et une logique de processus de développement à long terme. La règle de base est de mettre un projet en œuvre sur des termes de référence préalablement établis et d’arriver à atteindre les objectifs et critères de viabilité dans le temps. Cette logique de projet est une logique de résultats et de rentabilité (mise en place d’indicateurs pour mesurer ces résultats).
Dans cette logique, on exige souvent des ONG du Sud des capacités d’autofinancement satisfaisantes, une planification à moyen et long terme de leurs actions, des critères de gestion rigides, etc. On leur impose en outre une complexité des procédures et des critères d’approbation et d’identification des partenaires quelquefois très sélectifs (fiabilité, perfectibilité, capacité communicative, etc.), qui ne facilitent pas la collaboration entre bailleurs de fonds et organisations locales et limitent trop souvent encore celles-ci au rôle d’exécutant passif.
La question du financement des ONG du Sud se place finalement dans le contexte plus large du partenariat et des bases de développement de ces ONG. En effet, il ne faut souvent pas se limiter à l’analyse des critères de financement mais examiner les conditions plus globales d’un renforcement institutionnel.
Les ONG d’appui ayant comme objectif le soutien des processus de développement ont souvent de forts besoins en matière de renforcement institutionnel (investissements en matériel, bâtiments, formation, information , etc.). Pour les organisations de base, la souplesse et la progressivité des moyens mis à disposition, la recherche d’une autonomie financière et le besoin de suivi des actions sont les principales contraintes liées à leur fonctionnement. Un des enjeux actuels se situe donc dans les aptitudes des donateurs à répondre à ces besoins spécifiques.
Il faut pouvoir donner aux ONG du Sud les moyens de traduire les aspirations de leur base et de s’approprier les objectifs de développement établis sur une identification précise des potentialités locales, physiques et humaines. Un partenariat méthodologique qui dépasse le simple suivi administratif et technique doit être envisagé en termes d’appui à la formation dans le secteur de la communication, d’appui à l’auto-organisation depuis le groupement de base jusqu’à la fédération, en termes de formation aux méthodes de conception, de suivi et d’évaluation de projets. Le renforcement de ces capacités de gestion technique et financière constitue sans nul doute une option fondamentale pour la recherche de fonds futurs et la négociation directe (crédibilité reconnue) ainsi que pour l’amélioration de leur performance organisationnelle.
Les ONG s’accordent aussi sur la nécessité de renforcer leur degré d’auto-financement et de conforter leur base organisationnelle sur des financements propres ; or peu d’effort est encore consacré au soutien de cette politique (financements de formation, dotations aux investissements...).
En conclusion, le terme de partenariat est encore souvent mal approprié, biaisé ou inexact dans les faits, en raison des inégalités présentes en terme de ressources, de pouvoir institutionnel entre le Nord et le Sud, en raison des rapports de force financiers existants au détriment des rapports humains ; il va de soi que l’instauration d’un partenariat avec les ONG du Sud est un cheminement de longue durée.
Cette approche nécessite d’associer les ONG du Sud et du Nord à la définition de critères et à l’élaboration des conditions de financement et d’évaluation des projets ou programmes. Une participation pleine des ONG au processus de décision des financeurs est notamment requise pour faire évoluer les paramètres et les concepts utilisés par les bailleurs de fonds qui sont actuellement trop souvent imposés aux opérateurs et bénéficiaires.
En retrait sur le terrain opérationnel, les ONG du Nord ont réagi en proposant à leurs partenaires du Sud un éventail de services tels que la fourniture d’appui technique, l’aide au montage de projets, la recherche de financements ou encore l’appui à la formation du personnel de l’association. Outre le rôle de bailleur de fonds qu’elles continuent d’assumer, les OSI du Nord se positionnent donc également comme relais et comme structures d’appui institutionnel et technique de leurs partenaires du Sud.
L’irruption des pouvoirs publics dans le champ de la coopération non gouvernementale ; l’émergence d’un partenariat avec les OSI du Nord ...
Face aux difficultés rencontrées par les agences de coopération bilatérales et multilatérales pour garantir la participation des populations les plus défavorisées aux projets de coopération bilatéraux et face aux carences de certains états du Sud dans la mise en œuvre de ce type de projets, les organismes donateurs ont depuis les années 80 opéré un rapprochement avec le monde des ONG, réputées être plus proches des populations et des réalités locales.
Pour les ONG du Nord, ce rapprochement s’est traduit par une contribution financière des pouvoirs publics à leurs actions de solidarité internationale, notamment dans le cadre de programmes de cofinancement. Dans le cas particulier de la France, outre le programme de cofinancement classique, les OSI françaises sont associées à des programmes prioritaires de nature thématiques ou géographiques. Les projets d’ONG françaises retenus dans ce cadre peuvent bénéficier d’un cofinancement public à hauteur de 75% du montant global du projet.
Finalement, les ONG du Nord mais également celles du Sud sont de plus en plus sollicitées pour participer à la mise en œuvre de projets de coopération bilatérale ou multilatérale dans lesquels elles assument une fonction de prestataire de service.
La collaboration entre les pouvoirs publics du Nord et les ONG ne se limite pas au champ financier. Les OSI du Nord participent désormais à la définition des politiques et des procédures de coopération à travers notamment les commissions paritaires pouvoirs publics / OSI qui ont été instituées dans la majorité des pays du Nord.
Au plan international, la contribution des ONG aux grandes conférences internationales (Rio, Le Caire, Copenhague, ...) a été significative; A l’heure où un certain nombre d’ONG sont associées à la définition et au contrôle des politiques d’organismes de coopération bilatérales, l’époque de la participation symbolique du mouvement associatif paraît révolue.
... et des liens directs de plus en plus nombreux avec les ONG du Sud
Le renforcement des liens entre les organismes publics de coopération et les OSI du Nord n’a pas empêché d’autres liens de se tisser entre ces organismes publics et les ONG du Sud. Si la collaboration au coup par coup entre les agences du Nord et certaines ONG du Sud a depuis longtemps existé, des mécanismes plus formels ont été progressivement mis en place pour organiser le soutien direct de structures locales. Au niveau multilatéral, de nombreux programmes thématiques ou géographiques comportant un financement direct d’actions d’ONG du Sud ou de groupes de base sont désormais opérationnels. Notons par ailleurs que les bailleurs de fonds institutionnels conditionnent de plus en plus l’octroi de l’aide à la participation des ONG locales dans la mise en œuvre des projets bilatéraux ou multilatéraux.
Décentralisation et déconcentration des fonds
La volonté des organismes de coopération de se rapprocher de leurs zones d’intervention s’est traduite ces dernières années par l’encouragement à la décentralisation des structures administratives et à la déconcentration des fonds alloués aux opérations de développement. Plus nombreuses, les représentations locales d’agences de coopération ou d’ONG ont également vues leurs prérogatives élargies.
La fonction traditionnelle des représentations locales consistait, en ce qui concerne le financement d’actions associatives, à effectuer une première sélection des demandes de financement puis à servir de relais pour le versement des fonds, le contrôle et l’évaluation des projets. A l’heure actuelle, de plus en plus de représentations locales disposent d’une autonomie décisionnelle en matière d’octroi et de gestion de financements, le plus souvent dans le cadre de programmes de soutien aux initiatives locales (ONG ou groupes de base).
La ville et ses instances locales entrent en scène dans le paysage de la coopération en même temps que les autres acteurs décentralisés : on désigne sous le terme générique de "coopération décentralisée" (au sens français) les relations entre des collectivités locales (communes, départements, régions et leurs groupements) du Nord et du Sud. Avec l’avènement de ce type de coopération, de nouvelles formes de collaboration s’ouvrent aux ONG du Sud. La ville est devenue un partenaire de poids pour rapprocher la coopération des citoyens et définir une stratégie de soutien aux processus de démocratisation et de décentralisation en cours.
Cette approche en plein essor, notamment dans le cas français, contribue à mobiliser un champ élargi d’acteurs (villes, mais aussi ONG, professionnels, etc.) intervenant dans la gestion municipale ou des activités de micro-réalisations urbaines (réalisation ou entretien d’infrastructures, aménagement du territoire, etc.).
La figure qui suit donne un aperçu de la configuration actuelle du dispositif de financement des actions de développement à la base. La complexité relative de ce schéma illustre l’ampleur des changements qui ont modifié le paysage de la coopération au cours des dernières années.
Fig. - Place des ONG et des associations de base dans le dispositif
de financement du développement
Deux types d’organismes contribuent majoritairement au financement des ONG du Sud : les ONG du Nord et les organismes officiels de coopération. Le canal de la coopération décentralisée (ex: les collectivités locales ou les organismes professionnels) contribue encore marginalement au financement de structures associatives du Sud.
Les changements qui sont intervenus dans le paysage de la coopération au cours des dernières années ont eu un impact sur la composition et l’amplitude des flux financiers à destination des ONG du Sud.
En retrait sur le terrain opérationnel, les ONG du Nord ont progressivement mis en place des programmes de financement direct de partenaires ONG du Sud. Les structures associatives du Sud qui ont eu la chance de développer une relation partenariale avec des organismes du Nord ont donc bénéficié en priorité des changements intervenus à ce niveau dans le paysage de la coopération.
L’augmentation du soutien des pouvoirs publics aux ONG du Nord et du Sud a également profondément modifié le paysage financier de la coopération. La part des fonds publics dans les budgets des ONG du Nord a ainsi considérablement augmenté au cours des dernières années avec pour corollaire une augmentation des transferts de fonds d’origine publique transitant par les ONG du Nord au profit de structures associatives du Sud. Une proportion croissante de fonds publics de coopération est également transférée directement vers les structures associatives du Sud, notamment dans le cadre de programmes beaucoup plus accessibles et dont la gestion est souvent confiée aux représentations locales. La mise en œuvre de volets sociaux liés aux ajustements structurels et à la dévaluation du FCFA en Afrique a aussi eu pour effet d’accroître les instruments de financement des ONG du Sud (Ex : Fonds spécial de développement français et Fonds sociaux de la Banque Mondiale).
En conclusion, l’analyse des flux financiers destinés aux ONG du Sud indique que ces dernières ont bénéficié depuis quelques années d’une augmentation des ressources financières mises à leur disposition par les opérateurs d’aide du Nord.
En développant un partenariat actif avec des ONG du Nord, certaines associations du Sud ont su capter une partie des ressources que leurs partenaires investissaient auparavant dans le champ opérationnel. Les associations du Sud bénéficient en outre du soutien accru des pouvoirs publics aux actions de développement à la base. Dans cette optique , la tendance à la décentralisation des agences de coopération et au renforcement de l’autonomie financière des représentations locales constitue également une opportunité pour les ONG du Sud. Malgré ces évolutions positives, les financements disponibles pour les ONG du Sud restent faibles en proportion des montants globaux de l’APD et plus encore au regard des besoins.