Planification stratégique de l’assainissement
dans la réplication de projets : l’expérience de Kumasi

Kumasi, située à 300 km au nord-ouest de Accra (la capitale), est la deuxième ville du Ghana et la capitale de la région Ashanti. La zone métropolitaine couvre 150 km² et comprend quatre districts. Kumasi est au carrefour du Nord et du Sud du Ghana depuis sa fondation comme coeur de l'Empire Ashanti au tournant du XVIIIe siècle. La ville est aujourd'hui un centre industriel actif. Les services et l'infrastructure de la ville se sont beaucoup dégradés pendant la stagnation économique du pays. Les routes, l'eau, l'assainissement environnemental et récemment l'amélioration de l'habitat reçoivent une intervention d'urgence.

Kumasi a une trame urbaine unique avec des secteurs bien définis mais situés côte à côte. Cet élément amène naturellement à une planification de l'assainissement. Quatre zones dont l'assainissement est à planifier ont été définies : locataire, indigène, nouveau gouvernement et coût élevé. Celles-ci ont été définies sur la base des caractéristiques prédominantes des habitations et de leur continuité spatiale. C'est sur cette particularité de Kumasi que s'est appuyée la mise en place d'un processus de planification de l'assainissement basé sur la demande.

Si Kumasi est à l'avant-garde de l'adoption du processus stratégique de planification de l'assainissement, c'est grâce à l'implication du Groupe régional eau et assainissement (GREA-AO) de la Banque mondiale dans l'exécution du projet PNUD/KMA - Projets d'assainissement de Kumasi (PAK). L’Assemblée municipale de Kumasi (KMA) avec l'assistance du GREA-AO a produit le Plan stratégique d'assainissement pour Kumasi (PSAK) pour la période de 1990 à 2000. Le PSAK a été revu en accord avec les principes de la planification stratégique de l'assainissement, et le PSAK actuel est pour la période 1996-2005.

L'un des principes de base du PSAK est que les priorités changent avec le temps et que les stratégies seront affinées avec l'expérience. Le PSAK est donc mis à jour périodiquement. Ce processus itératif est en phase avec les aspirations changeantes des usagers et les évolutions des politiques gouvernementales. L'idée est de considérer une gamme de technologies éprouvée tout en reconnaissant les contraintes de la ressource, et en étant attentif à la capacité des usagers à payer les services améliorés.

L'expérience unique qu'a Kumasi de cette approche en a fait le lieu où se tiendra l'atelier de préparation pour lancement du projet Urban IV organisé par le GREA-AO. L'atelier de préparation lui-même est reconnu comme un événement majeur dans le cycle de la planification de l'assainissement.

La formulation de Urban IV pour Kumasi (comme pour les quatre autres municipalités principales du Ghana) et ses stratégies de mise en place sont influencées par l'expérience du PSAK, et seront illustrées dans les sections suivantes.

Les objectifs de Urban IV sont les suivants : — améliorer la productivité et augmenter le niveau de vie dans la métropole de Kumasi, surtout pour les plus pauvres, en améliorant le drainage urbain et l'assainissement solide et liquide ;

— promouvoir la mise en place de mécanismes financiers et institutionnels meilleurs et de cadres politiques plus efficaces pour que les améliorations soient durables ;

— développer le secteur privé, en incluant la participation du secteur privé dans les services de ramassage des ordures et d'assainissement.

lLe Projet urbain d'assainissement environnemental (PUAE) [Urban Environmental Sanitation Project, UESP], Urban IV, fait partie de la stratégie d'aide aux pays de la Banque mondiale pour le Ghana. Le projet a été identifié après l'examen de la stratégie de développement urbain conduit par le Gouvernement du Ghana et la Banque mondiale en 1993-1994. Il s'agissait d'une série de séminaires avec des responsables d'institutions centrales et locales travaillant sur le domaine.

Le projet couvre cinq des grandes villes du Ghana : Accra, Kumasi, Sekondi-Takoradi, Tema et Tamale. Pour Kumasi ce projet concerne :

— le drainage urbain ;

— l'assainissement (domestique, des écoles et lieux publics, le traitement des boues de vidange, la réhabilitation d'égoûts) ;

— la privatisation des services d'assainissement solide et la création de décharges sanitaires ;

— la remise à niveau d'infrastructures communautaires dans quatre quartiers défavorisés de Kumasi ;

— le développement institutionnel et la formation.

Le développement du projet impliquait une consultation des clients, et leur participation à des ateliers de préparation du projet. Ceci a permis d'identifier les thèmes prioritaires de l'intervention.

La portée du projet sur Kumasi, en particulier en ce qui concerne l'assainissement solide et liquide, a été calquée sur le PSAK (1996-2005). Les stratégies pour la mise en place de programmes de promotion de latrines domestiques et le concept d'affermage proviennent de l'affermage réussi de la gestion de toilettes publiques de Kumasi, un élément du Projet d'assainissement de Kumasi.

Le concept de décentralisation est au coeur des structures institutionnelles et politiques d'administration et de Gouvernement du Ghana. La Constitution du Ghana de 1992 et la Loi sur le Gouvernement local de 1993 (Loi 462), en accord avec le principe de décentralisation, font des municipalités le pivot pour le développement local et de fait mettent sous la supervision des assemblées de district tous les services municipaux. La partie la plus importante de la politique de décentralisation, c'est-à-dire le transfert de quelques responsabilités, fonctions et activités de l'État avec les ressources financières, techniques et en personnel nécessaires aux assemblées de district (AD), nécessite un renforcement et une formation des institutions techniques responsables des services urbains d'infrastructure. D'après la Loi des fonds communs pour les AD (Loi 561), pas moins de 5 % des revenus du Gouvernement sont transférés aux municipalités. Cette loi a augmenté le plafond des projets gérés auparavant par les villes et les municipalités.

En accord avec la politique de décentralisation du Gouvernement du Ghana et des seuils fiscaux dont l'Assemblée de Kumasi a la gestion, le PSAK (1996-2005) reconnaît les nouvelles responsabilités de la KMA.

Un aspect important de Urban IV auquel a contribué la réplication de concepts du PSAK est l'affermage des services d'assainissement solide. Dans le Projet d'assainissement de Kumasi, la gestion des toilettes publiques avait été mise en affermage suivant le concept français. Dans Urban IV, c'est la gestion de l'assainissement solide qui sera concédée à un fermier.

Urban IV suit son cours, et les objectifs programmés sont accessibles. La dynamique de planification stratégique de l'assainissement a été appliquée au programme de latrinisation domiciliaire. Lors du programme d'assainissement de Kumasi (1989-1994), les bénéficiaires pouvaient avoir recours à un crédit s'ils payaient 20 % du coût de l'installation. Bien que le recouvrement du crédit ait été satisfaisant (75 %), les coûts de gestion de cet effort ont diminué le recouvrement réel à 50 %. Ces observations ont été prises en compte dans Urban IV.

Les bénéficiaires participent à hauteur de 50 % au coût des installations, le projet subventionne le reste. Les concessions montrent leur motivation en commençant la construction des installations jusqu'à 25 % du coût avant la subvention. De cette façon, la condition " gestion par la demande " inscrite dans le PSAK est respectée.

Le drainage, l'amélioration des infrastructures communautaires, la mise en place de décharges et de traitement des boues de vidange et la privatisation de la gestion du service de l'assainissement solide ont atteint des résultats divers. La préparation du Contrat d'affermage pour la gestion du service de l'assainissement solide s'est avérée un défi par rapport aux habitudes de rédaction de contrats classiques. Elle a été encore plus difficile quand il fallait y intégrer la Loi de Gouvernement local (Loi 462).

L'une des réalisations les plus importantes de Urban IV a été de transférer les responsabilités d'identification et de mise en place aux municipalités. Le processus de consultation des clients et de mise en place d'ateliers de préparation du projet a permis d'accélérer la programmation de Urban IV par rapport à des projets urbains antérieurs. L'utilisation des plans stratégiques d'assainissement préparés précédemment par la KMA pour identifier les besoins fait du projet un projet propre à la ville. La formation et les 10 % de contribution financière de la ville induisent une approche planifiée du financement du projet par la KMA.

Les travaux publics de plus grande envergure sont réalisés par des consultants et les contrats sont gérés par le ministère du Gouvernement local et du Développement rural, cependant, à chaque étape le consultant doit présenter ces résultats à la KMA et doit obtenir une décision de " non-rejet " de sa part.

L'un des problèmes majeurs est la contribution de 10 % qui doit être apportée par la KMA et les autres assemblées. Ce niveau de financement va au-delà des sources traditionnelles du revenu de la KMA. Les assemblées participantes comme la KMA sont en train de se faire aider par le Fonds commun des assemblées de district (FCAD) qui est une source de revenu du gouvernement central. Dans des projets futurs nécessitant un apport financier fort de la part de la KMA (ou d'autres assemblées municipales), les niveaux de contribution devront être calculés de façon plus réaliste, en fonction des ressources financières des villes.

Un autre problème qui doit être résolu est le seuil d'attribution de contrats établi par le ministère des Finances et de la Planification économique pour les appels d'offres comme celui la KMA. Les niveaux sont comparativement plus faibles que les coûts d'un certain nombre de composantes de Urban IV. Ainsi si, par exemple, la gestion de la supervision de la composante d'amélioration des infrastructures communautaires est sous la responsabilité de la KMA, l'attribution des contrats et leur paiement est sous la responsabilité du ministère du secteur. La refonte de ces seuils par le ministère des Finances devrait résoudre ce problème puisqu'avec l'injection de plus de capitaux du Gouvernement (à travers le FCAD), la plupart des appels d'offres dépasse les seuils de financement.

La suite de ce projet pourrait couvrir l'amélioration des infrastructures communautaires dans d'autres quartiers à faibles revenus ou défavorisés de Kumasi, puisque, sans doute, le développement durable et son impact seront plus évidents si la participation de la communauté dans le projet et dans la gestion de la maintenance est renforcée. La participation directe de villes dans l'identification des projets, dans leur planification et dans leur exécution comme dans Urban IV renforce la politique de décentralisation du Gouvernement. La formation a aidé Kumasi dans sa préparation du plan quinquennal de développement (1996-2000), et permettra donc de raccourcir le temps programmé pour la préparation de projets futurs.

Localisation : Kumasi, Ghana
Domaine d’intervention : alimentation en eau potable, assainissement
Milieu d’intervention : milieu urbain, quartiers urbains défavorisés
Durée : de juin 1996 à juillet 2002