Articles de la C.I.D.E. concernés

Survie et développement art. 6
Enfants de parents qui travaillent art. 18-3
Enfants porteurs de handicaps art. 23
Santé et services médicaux art. 24
Sécurité sociale art. 26
Niveau de vie art. 27
Stupéfiants art. 33

PLAN

11. Le droit à des conditions de vie décentes 31
111 Une intervention sociale limitée et mieux coordonnée 33
112 Une judiciarisation par défaut des cas sociaux : une A.S.E. à relégitimer, une justice cantonnée à l'essentiel 35
113 Le rapport Roméo trace de nombreuses pistes à suivre 38
12. Le droit pour le petit enfant d'être accueilli 39
121 Un retard dans la capacité des modes d'accueil qui n'en termine pas de se rattraper 40
122 Sanctionner les parents dits "défaillants" à travers les allocations familiales ? 41
123 Les allocations familiales sous tutelle ? 42
13. Le droit au logement (art. 27 de la C.I.D.E.) 44
131 Rappel : Le droit au logement vu par le droit européen 44
132 L'absence de logement 46
133 Un logement décent et non dangereux 47
14. Le droit à la santé 49
141 Droits de l'enfant et état de santé 50
142 Droits de l'enfant et accès aux services de santé 52
142.12 Dépistage et rééducation des troubles du langage 55
142.13 La contraception des mineures 56
142.2 Les actions d'éducation pour la santé menées en direction des enfants et des jeunes 56
142.3 Les services de soins curatifs 57
142.31 La montée en charge de la Couverture maladie universelle (CMU) 57
142.32 Droits des usagers : garantir en cas de nécessité la confidentialité des soins par les mineurs 60
142.34 Le suicide et la dépression des jeunes 61
142.35 Amélioration du remboursement de certaines prestations sanitaires 62
142.4 Des initiatives politiques et territoriales 63
143 Droits de l'enfant et qualité des soins 68
144 La pédopsychiatrie à la dérive 71
15. La prévention des toxicomanies 75
151 Le tabac 76
152 L'alcool et les accidents de la route 76
16. Le rapport des enfants au travail 77
161 Enfants en stage 77
161.1 Dans les collèges 77
161.2 Dans les lycées 78
161.3 Propositions 78
162 Ecole et travail 78
163 Protection pendant les études. 79
164 Apprentissage 79
165 Les enfants salariés 80

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L'an dernier à peu près à la même époque il paraissait acquis que nous entrions dans une phase solide de reprise économique. Le nombre de chômeurs diminuait de manière significative sur la durée ; le gouvernement pouvait se permettre d'annoncer le plein emploi à échéance de 10 ans ! En tout état de cause, nous estimions avec d'autres qu'il ne fallait pas tomber dans l'angélisme béat : la sortie de crise ne serait pas linéaire et valable pour tous. Sans compter que les deux décennies de crise ne manqueraient de laisser de lourdes séquelles dans de nombreuses familles. Beaucoup de jeunes parents étaient visiblement en grande difficulté.
Ce que nous écrivons de la pauvreté en France reste d'actualité, sauf que la " reprise " n'est pas ce qu'elle devait être : " Ainsi, des enfants d'aujourd'hui n'ont jamais vu l'un de leurs parents travailler; l'école et la formation n'ont pas de sens pour eux. Ils vivent de l'assistanat ou de la débrouille, du " business " appelé encore économie parallèle. Ils sont souvent à vif devant l'injustice. L'espoir n'est pas pour eux.

En tout état de cause, face à un phénomène de masse, les mesures prises jusqu'ici sont insuffisantes. même si elles s'avèrent utiles - on pense au R.M.I., à la loi sur l'exclusion, à la couverture maladie universelle, aux nouvelles règles du jeu sur le traitement du surendettement etc. -Les politiques, toutes tendances confondues, ont été incapables de juguler la montée de la pauvreté. Pire, la grande pauvreté stigmatisée dès 1980 par le rapport Oheix, commandé par le président Giscard d'Estaing, a ressurgi et s'est installée en France comme dans les autres pays occidentaux dits développés, malgré les politiques sociales. Les enfants en ont bien évidemment été les premières victimes. "
Aujourd'hui nous savons - les évènements de septembre ont accentué encore le processus - que l'on est loin du compte. Le chômage repart même si on reste largement sous l'étiage que nous avons connu durant des années et des années, la croissance est réelle, mais pas aussi forte que prévue. Bref, la reprise annoncée n'est pas là
Dès lors, plus que jamais, des politiques sociales doivent compenser les handicaps qui s'accumulent pour nombre de familles sans pour autant tomber dans une stratégie de l'assistance. C'est ici que le propos de Ségolène Royal qui entend restaurer aux familles les plus démunies leur dignité parfois perdue prend son sens. Comment ne pas adhérer à ce souci ?

Cela contraint déjà à des stratégies spécifiques pour éviter que des familles ne tombent dans la pauvreté. Cela signifie encore que celles qui traversent ces difficultés doivent être traitées correctement - notamment dans le clair respect de leurs droits - et que les dispositifs sociaux doivent avoir le souci, non pas de les rejeter mais de leur permettre de vivre sans et de les émanciper.

La tentation est de rendre ces dispositifs sociaux responsables de malheurs auxquels ils doivent faire face. D'abord on leur reproche leur échec comme si, du seul fait de les avoir institués, la société pouvait s'émanciper de ses propres responsabilités : une allocation mensuelle n'a jamais remplacé un revenu décent découlant d'un emploi stable ! Dès lors il n'y a pas loin de remettre en cause ces dispositifs sociaux.

¢ L'Aide sociale à l'enfance (ASE) interpellée

Ainsi le discours tenu durant l'été 2000 par les trois ministres des affaires sociales, de la justice et de la famille et de l'enfance lors de la remise du rapport Naves-Cathala sur les enfants " placés " du fait de la pauvreté de leur parents était porteur de ce genre de faux procès à l'encontre de l'aide sociale à l'enfance et de la justice.

Dans son intervention de mars 2001 sur l'aide sociale à l'enfance, en avançant son souci de diminuer de moitié - d'ailleurs pourquoi 50% ? - les placements d'enfants à l'aide sociale, Mme Royal participait toujours de ce discours. Elles ont été singulièrement mal vécu par le côté simplificateur du discours et le désaveu dont il était porteur. Par ailleurs on relèvera que la reforme de l'aide sociale avancée par la suite a pris d'abord la forme de mesures destinées à faciliter l'adoption pour ceux de nos compatriotes qui ont des difficultés à accueillir un enfant. Preuve au passage d'une autre image déformée chez certains politiques : l'A.S.E. regorgerait d'enfants qui attendraient derrière des " hauts murs " qu'on les adopte ! Et dans le même temps cette administration négligerait tous ceux qui sont en attente d'enfants. On est alors loin de l'idée initiale de permettre aux enfants des familles défavorisées de vivre en famille, dans leur famille !

Fort heureusement, singulièrement aidée par son entourage - dont M. Claude Roméo par ailleurs président de l'ANDASS et directeur de l'Enfance et de la famille de la Seine Saint-Denis qui s'est vu confier une mission sur les rapports familles -administration sociale - la ministre a su rapidement rééquilibrer son propos.

En arrière-fond du discours ministériel, on trouvait sans doute aussi le souci de l'Etat de revenir sur la décentralisation qui a vu en 1983-1984 la responsabilité de l'aide sociale à l'enfance être confiée aux départements.

De tout cela il faut tirer une leçon : l'A.S.E. - parler au pluriel serait mieux approprié car décentralisation oblige il y a aujourd'hui 100 A.S.E. - paie là encore le prix de son image. Elle reste vécue aux yeux de l'opinion, des journalistes et des politiques comme l'héritière de l'assistance publique. Elle n'apparaît toujours pas aux yeux de tous comme un service public moderne respectueux des droits des personnes. On se la représente encore essentiellement comme hébergeant des enfants dans des " orphelinats ". L'A.S.E. du XXI° siècle est différente : certes elle héberge encore des enfants (140 000 sur l'année) dans ses établissements ou ceux des associations habilitées ou au travers ses familles d'accueil, mais surtout, par une politique d'aide aux familles, elle a la souci d'en héberger le moins possible ; elle finance souvent l'hébergement des parents et des enfants, elle essaie de ne plus garder les enfants jusqu'à leur majorité. On la voit même comme dans le Gard qui systématise une réponse initiée il y a quelques années veiller à ce qu'un enfant qui lui est confié physiquement vive malgré tout chez lui avec un soutien éducatif. Le rapport Roméo remis en octobre 2001 propose d'accentuer ces tendances. On s'en réjouit.

¢ L'action sociale des Caisses d'allocations familiales

Autres institutions méconnues au service des familles : les C.A.F. Qui sait précisément que ces structures ne se contentent pas de verser les allocations familiales et une vingtaine d'autres prestations légales ? Elles mènent une politique sociale - en vérité autant de politiques que de Caisses - avec les fonds dont elles disposent - en particulier des excédents de la branche Famille de la sécurité sociale - pour venir en aide aux familles et éviter leur éclatement.

On relèvera au crédit de l'année que les C.A.F font l'objet, par un arrêté du 3 octobre 2001, d'une redéfinition des termes de l'action sociale qu'elles devront développer sur le terrain de la petite enfance et également en direction des jeunes adultes. Le souci exprimé par la ministre est qu'elles mènent plus que jamais une action sociale territorialisée et partenariale. Non seulement il leur faut développer le nombre de places dans les modes d'accueil de la petite enfance (crèches, haltes-garderies, etc.), mais veiller à ce que les familles les plus modestes y accèdent. On leur demande également de développer des relais entre les différents modes d'accueil et l'école maternelle.

L'action sociale des C.A.F participe de l'aide à l'exercice des responsabilités parentales, notamment aux montages des relais pour parents et de la médiation familiale.

Il lui revient encore de contribuer à la lutte contre les exclusions par l'intervention des travailleuses familiales et par des aides financières directes. Les CAF soutiennent les centres sociaux et les structures de proximité. Elles facilitent l'accès au logement autonome et au maintien du logement des familles.

Enfin, il leur est demandé de continuer à participer aux vacances des familles et des enfants.

¢ Une démarche essentielle pour l'avenir : affecter les excédents de la branche Famille à la politique de l'enfance

Deux constats majeurs doivent être rappeler ici :
- une politique familiale et une politique de l'enfance coûtent cher. S'il ne fallait retenir qu'une illustration on la prendrait dans le dossier des modes d'accueil de la petite enfance.
- le déclin - désormais relatif du fait de la " reprise " des naissances amorcée depuis environ trois ans- des naissances débouche sur un excédent de la Branche Famille de la sécurité sociale. Il ressort des comptes de la sécurité sociale qu'en 2001 cette branche a été positive de 9 458 millions de francs en 2000 (environ 1 440 millions d'euros) et qu'on prévoyait un excédent de 6 046 pour 2001 (922 millions d'euros).
Plutôt que de servir à combler certains trous de la sécurité sociale ou encore d'être affectés à d'autres objectifs, pourquoi ne pas veiller à ce que ces excédents d'un argent destiné aux enfants soient affectés prioritairement à la politique d'accueil et d'accompagnement de l'enfance et plus globalement à la politique familiale . On approuvera donc la proposition de bon sens avancée par M. le président Hubert Brin au nom de l'UNAF.
D.E.I.-France relaie l'UNAF quand elle exige l'affectation des excédents de la branche famille de la sécurité sociale à la politique familiale

11. Le droit à des conditions de vie décentes

La fracture sociale, enjeu de la campagne présidentielle de 1995, ne s'est pas véritablement réduite. Au contraire, une certaine misère qui avait disparu des rues y apparaît toujours à l'œil nu. Venus d'ailleurs certes, on voit même apparaître ces " enfants des rues " que connaissent d'autres continents. On ne peut pas fermer les yeux.

En 1999, nous nous étions élevés contre l'idée d'une autre époque - et tellement facile à entendre - que les institutions enlevaient leurs enfants aux pauvres au seul prétexte qu'ils étaient pauvres. C'était tout simplement négliger que l'Etat bourgeois - aujourd'hui à travers les départements - fait ses comptes depuis le rapport Bianco-Lamy de 1979. Il sait combien il en coûte de prendre en charge physiquement sur des années des enfants . Il est plus rentable financièrement parlant d'aider les familles en leur donnant de l'argent. Globalement 10% du budget de l'A.S.E. est d'ailleurs consacré à des aides financières pour éviter " un placement ".

Reste que la précarité accumule les handicaps et contribue à créer des conditions difficiles de vie aux enfants amène à se poser la question de leur départ de la famille. On parle de " placement ", d'un mot que plus jamais, nous préconisons de combattre tellement il réfère à " déchéance d'autorité parentale ".

Il n'y a alors qu'un pas à franchir pour développer un racisme primaire anti-institutions sociales qui ne répond pas à ce que ces institutions ont pu apporter - par-delà leurs défauts - à nombre de familles.

Ces caricatures, pour satisfaisantes intellectuellement qu'elles soient, ne font pas progresser le combat social et le respect des droits des enfants.

Le rapport Naves-Cathala rendu durant l'été 2000 a abondé dans notre sens en démontrant que le manque d'argent était rarement à l'origine directe du placement, mais que bien évidemment les enfants de l'A.S.E. sont issus des familles aux conditions de vie les plus précaires qui cumulent les handicaps sociaux.

2001 aura donc été marquée par des travaux qualitatifs - on pense aux rapports Deschamps et Roméo - débouchant sur des préconisations essentielles susceptibles réellement de modifier les rapports usagers -institutions sociales au bénéfice des droits des enfants -, notamment le droit de vivre en famille et de ne pas être séparés de leurs parents, sauf circonstances exceptionnelles.

Le souci de ne pas séparer parents et enfants en difficultés - les enfants sont accueillis à l'ASE tandis que les parents vont à l'hôtel - conduit aujourd'hui à préconiser le recours à des hébergement en famille dans les CHRS. 200 places sont ainsi programmées après la communication interministérielle du 16 mai 2001. On la déjà relevé, on voit même des départements plus ou moins systématiser comme le Gard l'accueil des enfants confiés à l'ASE au domicile familial : ils sont sous la responsabilité de l'ASE, mais vivent en famille. Ces orientations vont dans le bon sens

¢ Garantir l'insaisissabilité des prestations sociales

On saluera la mesure essentielle annoncée à la Conférence annuelle de la famille 2001 et sa mise en œuvre en novembre 2001 visant à garantir formellement que les prestations sociales des familles en difficultés financières ne seront pas saisies sur le compte en banque familial. Il s'agit de lutter contre les pratiques des organismes de crédit à la consommation qui font saisir l'ensemble des avoirs sur les comptes bancaires. Les dispositions prises à compter du Ier novembre 2001 pour adopter un système unique national d'identification des paiements des prestations versées par les caisses d'allocations familiales ont visé les allocations familiales et le RMI.

Cette mesure s'inscrit dans une série d'autres adoptées pour améliorer l'information et la protection des consommateurs appelés à recourir aux crédits à la consommation, en d'autres termes les familles aux revenus les plus faibles.

111 Une intervention sociale limitée et mieux coordonnée

L'administration sociale a un rôle majeur à jouer pour venir en aide aux familles en difficulté avant que leur situation ne se dégrade. Mais il y a intervention et intervention. Tout ne passe pas par une séparation. Ces aides peuvent être ponctuelles, elles ne visent pas à remplacer les parents mais à les soutenir, à les relayer avec pour souci de ne pas s'installer dans un dispositif d'assistanat et de substitution. Il est des cas où derrière d'apparentes difficultés les parents vont peu à peu se " défausser " de leur responsabilités. Ces difficultés ne sont pas d'aujourd'hui. La grande nouveauté de ces vingt dernières années est paradoxalement la difficulté des services sociaux cloués dans leurs bureaux par des taches administratives de repérer ces enfants et ces familles en souffrance pour venir les aider en temps utile et à la juste mesure avant que la situation ne se dégrade au point d'appeler une intervention lourde, souvent judicaire. Comment repérer rapidement et sûrement ces enfants ? Il faut nécessairement aller vers eux et parfois forcer des " murs de silence ".
Nous nous attacherons simplement à constater que l'intervention judiciaire reste très forte, trop forte disent certains.
On verra s'agissant de la maltraitance à enfants que la tendance depuis deux ans à un ralentissement de cette judiciarisation (conf. infra) ne s'est pas confirmée. 57 % des signalements reçus par l'autorité administrative sont transmis à l'autorité judiciaire. Le chiffre est resté stable d'un an à l'autre.

¢ Un pilote dans l'avion de la protection de l'enfance ?

Comme nous l'affirmions avec Mrs. Naves et Cathala il manque bien localement un pilote dans l'avion. C'est désormais un constat bien partagé. Les dispositifs s'empilent au fur et à mesure des années, des failles observées ou des sensibilités du moment. Les raisons sont toujours excellentes. Le résultat paradoxal est bien que la plupart de nos contemporains ne s'y retrouvent plus, les familles en premier lieu, mais aussi trop souvent les professionnels eux-mêmes.

Les instructions interministérielles du 10 janvier 2001 sans ré-étatiser la protection de l'enfance ont au moins le mérite de réaffirmer que l'Etat a des responsabilités à exercer et qu'il les exercera d'autant mieux s'il coordonne ses différents services. Elles ont réveillé certaines administrations endormies.

Décentralisation oblige, une place importante est faite aux départements dans ce dispositif piloté par l'Etat à travers le préfet.

Le pari était osé. Il semble que jusqu'ici la première phase ait été couronnée de succès, preuve que par-delà le pouvoir local, les élus départementaux, ont le souci du décloisonnement de leur action.

On s'en réjouira.

Est-ce à dire qu'il y aura réellement un pilote dans l'avion et notamment, qu'aux familles confrontées à un problème, l'on garantira une réponse réelle et efficace ? C'est une autre paire de manches.

On pourrait aller plus loin et contribuer à identifier dans la loi la co-responsabilité de l'Etat et du Département quitte à ce que l'A.S.E. au regard de ses responsabilités joue un rôle privilégié d'animation et de coordination. Au risque de choquer, dans l'esprit des lois de décentralisation et de la loi du 10 juillet 1989, ce rôle nous semble devoir être explicitement tenu par le président du conseil général sous le contrôle d'un côté, du préfet et de l'autre, en appel, en cas de conflit administration-famille, de l'autorité judiciaire. On est aujourd'hui loin du compte.

Les préconisations avancées pour mettre en relation les institutions et créer des synergies sont intéressantes. Il fallait qu'elles soient faites. Il n'est pas sûr qu'elles soient reprises dans l'instant même où les politiques se conjuguent pour appeler à une mise à jour des lois de décentralisation.

¢ La prise en charge de toute la famille, dans ou hors son domicile

- Pour éviter que les enfants ne soient séparés de leurs parents, de plus en plus, les C.H.R.S. reçoivent des familles (10 000 enfants sont ainsi accueillis avec leurs parents). Les pouvoirs publics envisagent d'accentuer cet effort. Tout ce qui va dans le respect de l'unité familiale est une bonne chose. On se réjouira donc du développement de cette réponse quand malheureusement les familles traversent une mauvaise passe. Au moins l'essentiel - vie commune et relations parents-enfant- est sauvé. Cette réponse est conforme à notre droit et à nos engagements internationaux (article 9 de la C.I.D.E.).

- On approuvera donc totalement l'idée relayée par le rapport Roméo de se doter d" une mesure administrative éducative et de soutien à la famille " qui serait mise en place à la demande des parents. En pratique, tous les professionnels savent qu'en venant se préoccuper de l'enfant on doit aujourd'hui aider la famille. Généralement derrière l'enfant en souffrance objet d'un signalement, c'est tout le circuit familial qui peut dysfonctionner. L'idée est bien d'offrir aux familles qui se sentent en difficulté une nouvelle prestation qui les verrait solliciter l'intervention des services sociaux pour leur venir globalement en aide.

On peut en attendre qu'à terme les juges soient conduits, comme la loi le veut, à n'intervenir qu'en cas de conflit entre famille et administration. Ce n'est pas pour nous déplaire dans la mesure où cela est souhaité par la C.I.D.E.. De même on doit approuver que systématiquement les juges des enfants refusent de prolonger leur intervention quand le conflit initial famille-A.S.E. a disparu. Certaines formes de judiciarisation rassurent certes les travailleurs sociaux, mais sont porteuses d'une image afflictive et infamante pour la famille : celle de parents qui ne savent pas élever leurs enfants puisqu'un juge intervient ! Il faut revenir le plus souvent possible à la seule intervention administrative.

¢ Un manque d'information fiable à partager sur la protection de l'enfance

Le rapport Roméo relaie dans ce domaine le constat que l'on peut faire dans ce champ comme dans d'autres domaines de l'enfance : l'absence d'instrument de mesure et d'organisme public qui en serait garant. On travaille empiriquement. Un peu en réaction à la première page de France-Soir même si ces dernières années des efforts ont été déployés; l'ODAS sur l'enfance en danger et d'autres organismes apportent du matériau. Les observatoires locaux sur l'enfance en danger se multiplient. Les statistiques disponibles sont récoltées avec beaucoup de courage notamment par le SESI et exploitées au mieux. Mais le moins que l'on puisse dire est que tout cela est lacunaire, superficiel, sans rigueur dans le temps.

Il ne s'agit nullement de priver les départements des observatoires qui leur sont nécessaires, mais d'apporter une valeur ajoutée au plan national.

D.E.I.-France y appelle depuis deux ans. En vain jusqu'ici.

Avec prudence le rapport Roméo demande que l'on ouvre enfin le chantier.

Nous approuverons bien évidemment.
.

112 Une judiciarisation par défaut des cas sociaux : une A.S.E. à relégitimer, une justice cantonnée à l'essentiel

Avec l'O.D.A.S, on s'interroge sur l'augmentation de la proportion des situations d'enfants dits à risque signalés à la Justice : 34 % en 1994, 40 % en 1996, 47 % en 1997, 60 % en 1998, 57% en 2000 .

" En tout état de cause, écrivions nous en 2000, la judiciarisation interroge sur la faillite ou du moins les limites de la prévention administrative. Les dernières tendances permettent d'observer une remobilisation de la prévention administrative qui reste à vérifier. "

La Défenseure des Enfants ne dit rien d 'autre dans son rapport 2001 (page 117) :

" La prévention administrative serait-elle en crise ? Une réponse globale apparaît difficile tant les situations varient d'un département à l'autre. (…) la question des moyens (tant en matière financière que de personnel) n'est pas étrangère à la diversité des pratiques des départements. Ainsi, la capacité de réponse des services de l'aide sociale à l'enfance en matière de mesures administratives d'assistance éducative en milieu ouvert (AEMO) varie considérablement d'un département à l'autre. Alors que, dans certains départements une demande d'AEMO administrative est presque immédiatement satisfaite, dans d'autres, les services de l'aide sociale à l'enfance seront donc incapables d'y répondre dans un délai inférieur à 18 mois. Il n'est pas surprenant dans ces conditions que des signalements portant sur des situations familiales dégradées, et dont les premiers signes étaient pourtant perceptibles depuis longtemps, soient alors adressés à l'autorité judiciaire et conduisent, parfois, à des placements en urgence ".

Les enfants pris en charge par l'A.S.E. en 2000

Documents D.E.I.-Fance - Source DRESS juin 2001

Enfants confiés directement à l'ASE (1)
Enfants suivis par l'ASE, mais confiés directement par le juge à une institution ou une famille d'accueil (2)
Enfants vivant chez eux mais suivis dans le cadre d'une mesure éducative dite en milieu ouvert (3)
TOTAL
(1+2+3) : On ne dispose plus du nombre d'enfants aidés financièrement et au travers des travailleuses familiales

111 017

pour 106 359
en 1992

25 520

pour 28 745
en 1992

127 055

pour 112 777
en 1992

263 592

pour 247 871
en 1992

Dont par leurs parents (accueil administratif)

Dont par un juge (décision judiciaire)

82 324
pour 69 635
en 92

28 693
pour 37 724
en 92

Total des enfants accueillis et pris en charge financièrement par l'ASE (1 + 2) :
136 537
pour 135 104 en 92

Pour autant le budget de l'A.S.E. est toujours plus important

Les dépenses d'Aide Sociale à l'Enfance ont encore augmenté : 4, 57 milliards d'euros (30 milliards de frs contre 25,6 en 1997).

Elles représentent désormais 40 % des 12,35 milliards d'euros (81 milliards de fr.) engagés par les départements (pour 45,3 en 1989), soit + 3 % d'une année à l'autre.

Outre l'augmentation globale, le recours aux accueils physiques croît aussi - 4% sur la décennie - on explique cette augmentation par " la nécessité de prises en charge adaptées, atypiques et de plus en plus coûteuses " du fait de situations de plus en plus difficiles (O.D.A.S.).

Autre voyant lumineux qui interroge fondamentalement D.E.I.-France : une enquête I.N.S.E.E. publiée au cours de l'été 1999 montre que persiste l'inégalité liée à l'origine sociale des personnes accueillies dans les établissements pour enfants ou adultes en difficulté. 59 % des 46 000 enfants accueillis sont issus du monde ouvrier, 4% seulement d'un milieu de cadres ou de professions libérales :

L'A.S.E. sans pilotage ?

Préoccupant, l'A.S.E. fait l'objet d'une attaque frontale sur ses compétences. Au point de friser l'injustice ! Preuve que rien n'est aujourd'hui acquis et que toute institution doit en permanence travailler sa communication sachant qu'on ne vendra jamais bien une mauvaise savonnette !

Là encore la lecture du rapport 2001 du Défenseur des Enfants (page 118) est éclairante quand sont mises en exergue les difficultés de fonctionnement de l'A.S.E.. Ce point de vue sévère ne manquera pas de choquer les professionnels.

" La complexité de l'organisation du système départemental de protection de l'enfance fait également problème. La double hiérarchie (coexistence d'un inspecteur de l'enfance et d'un responsable de circonscription sanitaire et sociale) dans de nombreux départements, le cloisonnement des services, les difficultés d'évaluation des actions menées, la faiblesse du contrôle des acteurs de terrain donnent parfois le sentiment d'être en présence d'une machine sans pilote. L'intensité des conflits, dans de nombreux départements , entre les inspecteurs de l'enfance et les travailleurs sociaux regroupés dans les circonscriptions d'action sociale et sanitaire, placée sous la responsabilité d'un conseiller socio-éducatif, en est une des illustrations. Les audits effectués dans le cadre des schémas départementaux de protection de l'enfance (bon nombre de ces schémas ne sont toujours pas constitués malgré les exigences de la loi) ont souvent confirmé cette impression. "

La Défenseure ajoute alors que " la question du lieu et des moyens de l'élaboration d'une politique concertée entre les institutions de l'Etat, celles qui relèvent de ces collectivités locales et le secteur associatif n'a toujours pas trouvé de réponse ".

On sera moins sévère en rappelant que justement la circulaire interministérielle du 10 janvier 2001 institue à l'échelle départementale un lieu qui pourrait remplir ces missions.

En vérité, il faut ici se méfier des jugements à l'emporte-pièce : la judiciarisation n'est pas un mal en soi, elle peut même contribuer à défendre certaines libertés fondamentales. Observons ce qui se passe dans des pays qui ne connaissent qu'une approche administrative ou médicale !

D'autre part, la décentralisation appelle à des politiques différentes d'un lieu à l'autre (en revanche les droits fondamentaux, droits de base et droits procéduraux doivent être les mêmes sur tout le territoire) ; parler d'harmonisation ne signifie pas que l'Etat doit porter atteinte à la liberté d'action donnée aux départements en 1984, les élus ne sont pas systématiquement incompétents en matière de protection de l'enfance, etc.

L'enjeu moderne est bien de veiller à mettre en place des dispositifs performants d'évaluation des besoins, des instruments d'évaluation des politiques suivies, des mécanismes permettant l'articulation des intervenants entre eux. Et bien évidement qui offrent aux usagers que sont les parents et les enfants 1° un moyen de mobiliser la réponse adaptée - qui d'ailleurs n'est pas toujours celle qu'ils demandent 2° une possibilité de se faire entendre et de contester éventuellement cette réponse - dans sons principe ou dans sa forme.

Dans cet esprit nous proposions dans le cadre du travail animé par C. Roméo d'aller vers " un guichet social unique ". Cette proposition 'a pas été retenue. Bien évidemment on le regrettera.

113 Le rapport Roméo trace de nombreuses pistes à suivre

¢ Des observatoires, des recherches,des analyses

Une chose apparaît criante aux yeux de tous les observateurs : dans nombre de cas, on remonte trop vite à la Justice qui intervient avec les moyens qui sont les siens et qui, on n'en sera pas surpris, sont coercitifs ou au moins vécus comme tels. Et encore la procédure de l'assistance éducative que l'on critique par ailleurs est l'une des plus " soft " qui soit. Au point où on lui reproche de ne pas être suffisamment formelle.

Reste en vérité à trouver le bon équilibre. Des cas ne devraient pas être ou rester judiciarisés alors que le danger n'existe plus et que le plus souvent l'opposition parentale aux mesures préconisées a disparu.

Dans certains cas on n'a pas eu le temps de réfléchir à ces alternatives. A l'inverse il est des cas dans lesquels il ne faut pas tergiverser non seulement pour permettre la mise en oeuvre de mesures de protection, mais aussi le développement des enquêtes qui permettront à terme de rendre justice aux enfants maltraités. C'est ici que l'encadrement social doit jouer son rôle et on sait la difficulté qu'ont aujourd'hui l'ASE à trouver des inspecteurs de l'enfance - équivalents sociaux des juge des enfants - formés et expérimentés eu égard aux responsabilités importante qui leur sont imparties.

Très concrètement il serait également intéressant de disposer d'études fiables permettant d'évaluer l'impact humain et financier de actions de prévention et de soutien aux familles développées comme alternatives à la judiciarisation. Le travail de l'O.D.A.S. est remarquable, mais il souffre d'un handicap majeur : il n'est alimenté que par les données fournies par les départements, quand ils les fournissent.

¢ Des protocoles de signalement où chacun sait ce que fait l'autre et ce qu'il doit faire personnellement

On mesure donc l'enjeu rappelé par le rapport Roméo des dispositifs de signalement clairs et appropriés par les professionnels. Ils doivent reposer sur des cas pratiques et être régulièrement vérifiés a posteriori pour comprendre les dysfonctionnements et en tirer les leçons. De nombreux départements ont mis ou mettent au point ces circuits de signalement ; moins disposent d'instance de concertation et de suivi associant les différents intervenants.

¢ Des schémas départementaux reposant sur des études sérieuses et organisant les réponses possibles

Les schémas départementaux dont désormais quasiment tous les départements se sont dotés, parfois conjointement avec la PJJ constituent autant d'occasion de vérifier la nature et la qualité des réponses apportées aux familles en difficulté. Ils doivent permettre d'élaborer des stratégies sur le moyen terme qui dépassent les problèmes de personnes quitte à conserver une souplesse de réaction.

Avec Claude Roméo on observera que nombre de réponses ne passent pas par la loi ou les instructions, mais par la formation et la reconnaissance des professionnels.

On ajoutera que chacun gagnera à ce que régulièrement les collectivités locales soient en mesure d'avoir des débats politiques sur les réponses apportées quand trop souvent leur approche est très institutionnelle.

En d'autres termes, l'action sociale spécialisée - a fortiori l'intervention judiciaire - ne doit certainement pas être en première ligne de l'aide aux familles. Cela peut paraître aller de soi, mais il doit aujourd'hui être rappelé que certains pans du dispositif de protection sociale ou de la politique familiale ne fonctionnent pas bien notamment du fait du nombre de familles en difficulté. On verra infra que ces institutions - l'A.S.E., le secteur médico-social, la justice spécialement - doivent améliorer leur fonctionnement. Il faut déjà veiller à les mobiliser moins souvent et pour cela faire fonctionner les dispositifs de droit commun (les prestations familiales, la médecine, et bien sûr la famille, etc.).

12. Le droit pour le petit enfant d'être accueilli

La mesure-phare prise en 2001 et entrée en application en janvier 2002 est bien évidemment l'allongement substantiel du congé de paternité. Quel meilleur accueil pour un enfant que sa mère et son père au-dessus de son berceau ? Mesure théorique aujourd'hui : on attend quelle monte en puissance petit à petit tellement elle doit se heurter à des obstacles culturels et tellement il est nécessaire de ménager le ministère des finances !

121 Un retard dans la capacité des modes d'accueil qui n'en termine pas de se rattraper

La France vieillit certes - la mortalité baisse -, mais elle fait de plus en plus d'enfants. En 2000 - les chiffres 2001 ne sont pas encore connus - l'augmentation des naissances s'est poursuivie : 778 900 naissance soit par rapport à 760 000 environ en 1999.

Dans le même temps, plus que jamais les femmes aspirent à concilier une vie sociale (dont une vie professionnelle) et une vie familiale. Comment ne pas se réjouir de ce que les pouvoirs publics à travers S. Royal relayant la Délégation Interministérielle à la Famille aient affirmé très nettement leur souci de réduire le déficit chronique des modes d'accueil de la petite enfance. Nous y appelions comme bien d'autres.

Mais le manque est tel qu'il y a une marge entre l'affirmation de l'objectif et les moyens que l'on peut mobiliser.

Au 1er janvier 1999, on dénombrait (source DRESS) :

¢ 138 400 places en crèches collectives
¢ 10 400 places en jardins d'enfants
¢ 68 000 places en haltes-garderies
¢ 60 900 places en crèches familiales
soit environ 300 000 places,

sachant que 255 000 enfants de 2 ans sont scolarisés en école maternelle et que les enfants âgés de moins de 3 ans sont environ 2,1 millions

Quelques chiffres témoignent de l'insuffisance des réponses :

- sur environ 1 million d'enfants de moins de 3 ans dont les deux parents (ou le parent unique) travaillent, moins de 20% peuvent accéder à une place d'accueil
- - sur les 2.2 millions d'enfants de moins de 30 seuls 9% sont accueillis en crèches subventionnées par les CAF et 16 % au domicile d'assistantes maternelles agrées

¢ Un effort indéniable, mais toujours insuffisant

Le 30 août 2000, la ministre de la famille et de l'enfance avait annoncé la création d'un fonds d'investissement de 229 000 millions d'euros (1, 5 milliards de francs) géré par la CNAF à compter du 1er janvier 2001. Compte tenu du coût d'investissement, ce plan permet de créer 40 000 " places " nouvelles. L'effort est évidemment conséquent et exceptionnel, mais somme toute insuffisant.

Ce fonds sera prolongé sur 2002 et 2003. Un crédit supplémentaire de 1 milliard de francs a été débloqué après la conférence annuelle de la famille 2001. Il permettra de créer de 20 à 25 000 places supplémentaires. Même remarque que supra : " bien, mais peut - devait, et doit - mieux faire !"

Par ailleurs, l'accroissement des subventions aux structures d'accueil des enfants de moins de 3 ans dans le cadre de la convention CNAF-Etat sur 2001-2004 verra un crédit supplémentaire de 30, 49 millions d'euros (200 millions de frs).

Et de fait malgré tout cela on est est loin du compte. A hauteur d'environ 300 000 places d'accueil notre dispositif n'est pas en phase avec les besoins et donc ne répond toujours pas aux termes de la C.I.D.E.

¢ Pour une politique plus volontariste

Par ailleurs on observera que les créations nouvelles bénéficient généralement aux communes déjà dotées ou ayant le souci d'une politique d'accueil de la petite enfance dans la mesure où les crédits affectés par les C.A.F. viennent en complément de l'effort local. Se pose donc la question des initiatives des C.A.F. dans les communes plus réticentes, hostiles ou tout simplement n'ayant pas les moyens financiers nécessaires. Le préfet aurait alors à s'interroger sur une inscription au budget municipal proportionné aux ressources. Il est évident que cette stratégie se heurterait aux lois actuelles de décentralisation. On rejoint ici la question centrale des rapports Etat-Local pour réponde aux besoins de base de la population.

Il serait intéressant de disposer du bilan du programme annoncé en 2000 visant à s'appuyer sur la société civile pour valoriser les initiatives parentales. Un " appel à projets innovants " a été lancé visant les crèches collectives, les haltes garderies, les classes passerelles vers la maternelle pour les 2-3 ans, les bus itinérants à la campagne … L'innovation devait consister à faciliter " la garde " d'urgence au domicile de l'enfant.

D.E.I.-France interroge : quelles souplesses les pouvoirs publics et la C.N.A.F. peuvent-ils introduire pour faciliter aux familles l'accès aux modes d'accueil, en prenant en compte leurs rythme de vie et leurs contraintes professionnelles ?
D.E.I.-France attend des pouvoirs publics qu'ils permettent aux CAF d'avoir une politique d'équipement plus offensive au regard de la carte réelle des besoins des familles. Cette question des modes d'accueil de la petite enfance est essentielle pour régler positivement nombre de problèmes qui intéressent nos contemporains au quotidien : décider de créer une famille, vivre une vie de famille et une vie sociale équilibrée, éveiller tous les enfants sur un univers extérieur à la famille, etc.

122 Sanctionner les parents dits "défaillants" à travers les allocations familiales ?

35 000 familles voient leurs allocations familiales et prestations sociales ouvertes du chef des enfants être mises sous tutelle sur décisions de justice. Cette mesure originellement répressive est censée sanctionner les parents qui gèrent mal leur budget ou dilapident l'argent social. Elle est aujourd'hui majoritairement demandée par des familles qui la vivent comme une aide éducative - elle est souvent la première ligne de protection judiciaire des enfants en danger -, mais surtout comme une garantie anti-expulsion ou anti-saisie.

Paradoxalement, on voit des services sociaux être aujourd'hui réservés à l'égard de cette mesure vécue comme une forme moderne du contrôle social des familles financièrement déstabilisées par des accidents de la vie.

On aurait pu penser que, la crise économique aidant, cette mesure prendrait un développement démesuré. Il n'en est rien. Bien au contraire. D'autres mécanismes ont été mis en place tel que le dispositif sur le surendettement pour rééquilibrer les budgets des familles les plus fragiles.

¢ Les enfants accueillis par des tiers et les prestations sociales

Observant que se multiplient les cas d'enfants accueillis par des adultes qui ne sont pas leurs parents voire tout simplement qui n'ont pas de titre juridique formel, on se réjouira de la circulaire du 5 février 1999 de la C.N.A.F. prolongeant la circulaire ministérielle du 5 janvier 1999 qui, à la suite d'une jurisprudence de la Cour de Cassation, a le souci de permettre à ces tiers de percevoir les allocations familiales et autres prestations ouvertes du chef des enfants qu'ils accueillent.

En s'attachant à la charge effective et permanente de l'enfant ces instructions sont de nature à dénouer nombre de difficultés rencontrées jusqu'ici par ces personnes accueillantes au grand cœur, mais aux ressources limitées.

123 Les allocations familiales sous tutelle ?

La tutelle aux prestations sociales a été mise sur les feux de l'actualité au début de l'année 1999 dans le débat sur la délinquance juvénile. Rendant responsables les parents de la délinquance de leurs enfants, nombre d'élus proposaient de sanctionner les familles en les frappant au portefeuille et pourquoi pas au niveau des prestations sociales ressource essentielle de familles les plus défavorisées. La mesure se voulait également à haute portée symbolique : ces parents seraient punis par là où ils avaient pêché !

Les pouvoirs publics ont su résister à cette pression simpliste et dangereuse.

Les arguments ne manquaient pas. Sans négliger l'importance de la sanction au portefeuille pour faire bouger les gens, une contribution financière peut légalement être fixée à la famille s'il faut prendre à charge les enfants, les allocations familiales peuvent être affectées par le magistrat à l'organisme qui accueille l'enfant, des dommages et intérêts peuvent être ordonnés au bénéfice de la victime, une amende pénale peut être prononcée par le tribunal correctionnel saisi pour non exercice de l'autorité parentale (30 500 euros - 200 000 frs - art. 227-17 du C.P.).

Par ailleurs, si l'argent des prestations sociales n'est pas utilisé dans l'intérêt des enfants la mise sous tutelle des prestations sociales permet de veiller à l'affectation de cet argent par le tuteur mandaté par le juge des enfants; mieux on vise aujourd'hui à apprendre aux parents à gérer leur budget sinon à élever leurs enfants.

En d'autres termes nous disposons d'un arsenal juridique suffisant.

La mesure proposée ne pouvait contribuer qu'à sanctionner encore plus la famille en difficulté qu'elle ne l'est et notamment nuire aux autres enfants.

Il y avait même danger à étendre la mise sous tutelle aux cas d'enfants dits délinquants quand jusqu'ici cette institution est mise en oeuvre pour des familles en difficulté certes, mais qui généralement vivent dignement ; le poids de la tutelle est déjà difficile à supporter pour elles ; il le serait, encore plus si elles étaient assimilées à des familles délinquantes.

¢ Par-delà ces nouvelles perspectives, la tutelle aux prestations sociales en question

Reste que l'institution " tutelle aux prestations sociales " doit être revisitée. Le chantier est ouvert au ministère des affaires sociales depuis des années, mais il tarde toujours à se concrétiser.

La mise sous tutelle des allocations familiales et plus généralement des prestations sociales ouvertes du chef de l'enfant était initialement une mesure destinée à sanctionner les parents et à garantir que l'argent serait bien utilisé pour les enfants.

Dans les années 70, pour conserver leur logement aux familles à faible revenu, mais ayant la chance d'avoir au moins deux enfants, les juges des enfants ont été amenés à contrebattre l'ordonnance d'expulsion en " saisissant " l'insaisissable : les allocations familiales à travers la mise sous tutelle. Les créanciers - notamment les Offices d'H.L.M. - étaient alors garantis d'être remboursés de l'essentiel à condition d'être patients. Souvent le tuteur parvenait tout simplement à rétablir le paiement de l'allocation-logement ou des prestations suspendues depuis longtemps ; le rappel pouvant apurer à lui-seul la dette. En pratique souvent les familles sous tutelle ne sont pas expulsées même s'il n'y a pas de systématisme. Au point où fréquemment les familles demandent elles-mêmes la mise sous tutelle de leurs allocations, soit pour conserver leur logement, soit pour en obtenir un nouveau, les O.P.H.L.M. exigeant - en toutes illégalité !- un jugement de mise sous tutelle pour donner les clés de l'appartement vacant ! De fait il est essentiel de faire échapper de jeunes enfants à l'expulsion ou de leur offrir un toit. La fin a pu parfois justifier cette évolution. D'où certaines dérives.

Depuis, des mécanismes de solvabilisation des familles en situation précaire facilitent encore cette remise à niveau. Petit à petit une culture d'action sociale a pénétré : les tuteurs sont de vrais travailleurs sociaux qui entrent dans la situation familiale à travers les questions financières avec le souci de permettre aux parents de faire face seuls à leur situation. On aurait pu penser que la crise économique entraînerait une augmentation sensible des signalements pour mise sous tutelle des prestations. Il n'en est rien, voire dans certains départements comme la Seine Saint-Denis où vivent en masse des familles en situation particulièrement précaire ou pauvres, on relève une baisse des demandes ; on doit même réduire les postes de tuteurs au sein des équipes spécialisées.

La tutelle conserve l'image que lui avait donné un discours critique des années 80 quand on mettait en évidence sa dérive sous la pression des créanciers de loyers ou d'achats à crédit. Elle est devenue aujourd'hui une institution méconnue d'aide aux familles quand au départ elle était destinée à les contrôler. Nombre de travailleurs sociaux sont aujourd'hui hostiles à la mise sous tutelle. On en a oublié de voir que la tutelle constitue souvent la première ligne de la protection judiciaire pour les enfants des familles fragiles.

D.E.I.-France souhaite que le ministère des affaires sociales ouvre totalement le dossier et, en s'associant avec les professionnels, re-profile cette mesure de mise sous tutelle des prestations sociales

13. Le droit au logement (art. 27 de la C.I.D.E.)

131 Rappel : Le droit au logement vu par le droit européen

Deux articles de la Charte sociale européenne révisée du 3 mai 1996 reconnaissent expressément le droit au logement en tant que droit fondamental :

Article 30.-.Droit à la protection contre la pauvreté et l'exclusion sociale
En vue d'assurer l'exercice effectif du droit à la protection contre la pauvreté et l'exclusion sociale, les parties s'engagent :
a. à prendre des mesures dans le cadre d'une approche globale et coordonnée pour promouvoir l'accès effectif notamment à l'emploi, au logement, à la formation, à l'enseignement, à la culture, à l'assistance sociale et médicale des personnes se trouvant ou risquant de se trouver en situation d'exclusion sociale ou de pauvreté, et de leur famille;
b. à réexaminer ces mesures en vue de leur adaptation si nécessaire.

Article 31.-. Droit au logement
En vue d'assurer l'exercice effectif du droit au logement, les Parties s'engagent à prendre des mesures destinées :
1. à favoriser l'accès au logement d'un niveau suffisant;
2. à prévenir et à réduire l'état de sans-abri en vue de son élimination progressive;
3. à rendre le coût du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes.

Cette Charte sociale révisée est entrée en vigueur le 1er juillet 1999. La France l'a ratifiée avec le Protocole additionnel instituant le système de réclamation collective par deux lois du 10 mars 1999 . La Charte sociale européenne révisée a été publiée par un décret n°2000-110 du 4 février 2000 . Le Protocole additionnel à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamation collective a été publié par un décret n°2000-111 du 4 février 2000 .

Comme la C.I.D.E., la Charte sociale n'est pas dotée de l'effet direct. Mais cela n'empêche pas la France d'engager sa responsabilité si elle ne la respecte pas. Le système de réclamation collective permet en effet à des O.N.G., associations, syndicats de saisir le Comité européen des droits sociaux, non seulement si la législation française ne contient pas de texte assurant l'application des droits énoncés par la Charte, mais encore si la France n'est pas en mesure d'en assurer un exercice effectif. La loi seule ne suffit pas aux yeux du Comité européen des droits sociaux, elle doit être appliquée concrètement .

Un petit "hic" tout de même : la Charte ne s'applique aux étrangers que "dans la mesure où ils sont ressortissants des autres parties contractantes résidant légalement ou travaillant régulièrement sur le territoire de la partie contractante intéressée".

Cela dit, les étrangers qu'ils soient ou non en situation régulière sont titulaires des droits énoncés par la Convention européenne des droits de l'homme de 1950. Bien que cette dernière ne contienne aucune disposition sur un droit au logement proprement dit, sa lecture audacieuse par la Cour européenne des droits de l'homme (C.E.D.H.) en assure une certaine reconnaissance. Ainsi dans sa décision Airey du 9 octobre 1979, la C.E.D.H. affirme que si la Convention européenne des droits de l'homme "énonce pour l'essentiel des droits civils et politiques, nombre d'entre eux ont des prolongements d'ordre économique et social", car "nulle cloison étanche" ne sépare la sphère des droits économiques et sociaux du domaine de la convention : il s'agit "de protéger des droits concrets et effectifs".

Dès lors une jurisprudence protectrice du droit au logement s'est développée (et va encore évoluer dans les années à venir dans le sens d'un accroissement de la protection), sur le fondement de l'article 1er du protocole n°1, de l'article 8 de la CEDH, ou de l'article 3 de la CEDH.

Article 1er du Protocole n° 1 - Protection de la propriété
Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes.

Application de cet article, le 19 décembre 1989 dans une affaire Mellacher et autres contre Autriche la Cour estime que "les sociétés modernes considèrent le logement comme un besoin primordial dont on ne saurait entièrement abandonner la satisfaction aux forces du marché". Dès lors une loi plafonnant des loyers ne constitue pas une atteinte au droit au respect des biens.

Article 8 de la Convention EDH
1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.

Application de cet article le 18 février 1999 dans une affaire Larkos c/ Chypre (Semaine juridique 2000-I-203, n°20 obs. Sudre) la Cour estime que la décision judiciaire d'expulsion d'un locataire de son logement est une ingérence dans le droit au respect de son domicile.

Article 3 de la Convention EDH
Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants.

Jusqu'à présent seule la Commission a eu l'occasion de se prononcer sur l'application de ce texte à l'encontre de personnes placées dans une situation d'extrême pauvreté. Elle a cependant estimé que la situation qui lui était soumise n'atteignait pas le seuil de gravité nécessaire pour l'application de l'article 3 (Com. 10 octobre 1994, FN c/ France, req. N°18725/91).

Avec l'entrée en vigueur du protocole n°11 transformant la CEDH en juridiction permanente, on peut donc parfaitement envisager l'éventualité d'un recours pour traitement dégradant dans l'hypothèse d'une non-intervention de l'Etat pour mettre fin à la situation d'enfants sans domicile fixe.

132 L'absence de logement

Le D.A.L. (Droit au logement), par ses actions très engagées a contribué depuis dix ans à réveiller une France endormie et auto satisfaite. Pourtant il est vrai que sur le territoire de la quatrième puissance mondiale beaucoup n'ont pas de quoi se loger dignement.

Le triangle des Bermudes du logement social - la pauvreté, l'émigration et la décentralisation - frappe toujours. Ce que nous écrivons l'an dernier reste d'autant plus valable que les pouvoirs publics eux-mêmes reconnaissent le semi-échec de leur stratégie de réquisitions d'appartements vacants. On peut évaluer à plus d'un million le nombre d'enfants vivant en France dans des conditions de logement anormales voire dégradantes; dans tous les cas ces conditions ne sont pas conformes à la Convention sur les droits de l'enfant.

Ces chiffres sont imprécis car si l'on est en mesure de donner mensuellement des variations du chômage et de nombreux indicateurs statistiques et économiques précis, la France ne s'est pas encore donnée les moyens de connaître quantitativement et qualitativement la situation du mal-logement ou de la précarité du logement ou de son insalubrité, sans parler des sans-abris.

Le droit au logement est l'un des droits fondamentaux garantis par le Préambule de la Constitution de 1946 qui a valeur constitutionnelle.

On sait l'importance d'un toit pour une famille, d'un logement stable, d'un logement décent, d'un logement sans danger, d'un logement inscrit dans un environnement sécurisé.

On pourrait ici s'attacher à de nombreux aspects inquiétants pour trop d'enfants de ce pays comme :

- les difficultés pour les familles de trouver les appartements répondant à leur attente. Nombre de familles très nombreuses ne disposent que de quelques mètres carrés pour vivre, les enfants, spécialement les adolescents n'ont guère de place pour se mouvoir ou voir respecté leur intimité. Il ne faut donc pas s'étonner de ce qu'ils soient plus souvent dehors que dedans, qu'ils rentrent tard le soir pour préférer tenir les murs ou préfèrent la vie des caves à l'appartement familial,
- les conditions de vie dégradées dans nombre de tours qui amènent des familles - notamment les enfants - à vivre recluses de peur des agressions de leur environnement,
- l'accès au logement social n'est pas garanti à nombre de familles qui en réunissent pourtant les conditions. Les sociétés HLM et les collectivités locales ont leurs stratégies. On voit fréquemment (conf. Supra) les bailleurs demander des garanties comme les mesures de tutelles aux prestations sociales qui n'ont pas lieu d'être,
- le fait que chaque année plusieurs dizaines de milliers d'enfants sont chassés de leur logement ou sont contraints de le quitter du fait d'un jugement d'expulsion
- le déconventionnement des loyers par les sociétés H.L.M. qui va accroître le risque de discrimination.

¢ Un des gros points noirs

Le premier résultat du recensement de mars 1999 montre que le nombre de logements vacants est en hausse spectaculaire depuis 1990.

Or, il ne fait aucun doute que l'expulsion par la force d'un logement dans lequel un enfant a grandi est profondément traumatisante.

La séparation des parents et des enfants lorsque la famille est privée de toit constitue l'une des pires cruautés sociales. Et une absurdité financière car il revient déjà pour chaque enfant à 2750 à 3660 euros (18 - 24 000 fr. par mois) - de 91.47 à 122 euros (600 à 800 fr.) par jour en moyenne - ce qui est largement suffisant pour loger une famille nombreuse démunie. Que dire s'il y a trois ou quatre enfants ? Sinon que l'on confine à l'absurdité pour les finances publiques locales; sans parler du coût social !

Que dire de plus ? Sinon que le droit au logement doit devenir l'objet d'une campagne nationale mobilisant tous les moyens - pas seulement juridiques - nécessaires, impliquant tous les ministres et pas un seul fut-ce l'une des plus volontaires et de plus sensibles. Les préfets doivent ici sentir que le gouvernement en fait un enjeu prioritaire.

Avec certains observateurs on peut penser que la prudence des mesures prises par les pouvoirs publics tiennent à l'impossibilité pour l'Etat d'avoir prise aujourd'hui sur le parc social à la hauteur des besoins. N'est-il pas temps de s'en donner les moyens ? On voit bien qu'à travers le saturnisme est posée la question de l'accès à ce logement social pour les familles les plus pauvres et spécialement pour celles d'origine étrangère.

C'est en logeant convenablement les plus démunis et en dégageant les moyens budgétaires et administratifs adéquats que l'article 27 de la Convention sera respecté alors que nous assistons à l'heure actuelle à une démission des pouvoirs publics. La procédure de réquisition prévue depuis la loi du 13 avril 1946 et renforcée par la loi du 29 juillet 1998 de lutte contre les exclusions doit être systématiquement exercée pour mettre fin à l'exclusion du logement.

133 Un logement décent et non dangereux

¢ La lutte contre le saturnisme et le logement des plus pauvres

Point positif : la prise de conscience du danger que représente certains appartements pour les enfants du fait du saturnisme ou intoxication au plomb liée aux peintures intérieures des appartements est aujourd'hui acquise. Dès 1990 un département comme la Seine Saint-Denis relayé par les cris d'alerte jetés par Médecins du Monde et le D.A.L, y a contribué, suscitant sourires narquois et autres moqueries.

En France, environ 10 000 enfants de 6 mois à six ans ont une plombémie supérieure ou égale à 250 microgrammes par litre, 28 000 enfants une plombémie supérieure à 150 microgrammes par litre et 85 000 enfants une plombémie supérieure à 100 microgrammes par litre, pour une population totale de 4 millions d'enfants de 6 mois à 6 ans. Le seuil de plombémie de 150 microgrammes par litre n'est généralement franchi, chez les enfants, que dans un contexte d'habitat vétuste et de contamination par des poussières et écailles de peintures contenant du plomb.

On estime à 150 000 le nombre de logements dégradés construits avant 1948, qui abritent des enfants de 6 mois à 6 ans. 50 000 logements seraient concernés pare le saturnisme.

A l'heure actuelle, 50 à 80 000 enfants naissent chaque année dans un habitat vétuste. Parmi les 740 000 femmes enceintes concernées, le repérage au cours de la grossesse de 50 à 80 000 femmes vivant dans un habitat vétuste devrait pouvoir être effectué chaque année.

On a pris la mesure de la gravité et de l'étendue du problème posé. Reste à agir contre.

La loi d'orientation contre les exclusions a introduit dans le Code de la santé publique des mesures d'urgence contre le saturnisme. Les préfets peuvent ordonner " immédiatement " des diagnostics-plomb dans l'appartement concerné et pour l'immeuble. Les habitants sont invités à faire procéder à une " plombémie " sur leurs enfants. Le propriétaire dispose de 10 jours pour faire effectuer les travaux provisoires, " palliatifs " dit la circulaire car " ils n'ont pas pour but de traiter les causes profondes des dégradations " et ils n'ont pas à offrir " a priori de garantie de durabilité ". Il s'agira généralement d'un recouvrement partiel des murs contaminés par un matériau de type PVC, permettant certainement de limiter les dégâts chez les enfants déjà malades ou que de nouveaux enfants ne soient touchés, mais ils ne résolvent rien à terme.

A partir de l'expertise collective de l'INSERM, le dépistage des enfants ayant une plombémie élevée pour le soustraire à la source de contamination (habitat) s'inscrit dans le Plan de Surveillance du Saturnisme Infantile en France, initié en 1992 par la Direction Générale de la Santé. Dans le cadre de cette campagne, 13 500 enfants avaient fait l'objet d'un dépistage ciblé en 1997. Le saturnisme a été inscrit dans la liste des maladies à déclaration obligatoire.

L'éradication du saturnisme infantile est possible, la suppression de l'origine de l'intoxication (les peintures au plomb) suffit à elle seule, le relogement doit être systématique ainsi que la mise hors risques de plomb des logements.

¢ Les choses bougent

Les combats des dernières années n'auront peut être pas été vains. La prise de conscience du problème posé par le saturnisme progresse et des décisions interviennent.

Face à l'ampleur des défis humains et sanitaires à relever un plan de lutte contre l'habitat indigne a été introduit par le gouvernement en 2001 Le repérage des logements à risque et leur réhabilitation peut s'appuyer sur le dépistage des enfants. Une plombémie supérieure à 150 microgrammes par litre conduit à mener une enquête sur l'origine de la contamination. La loi relative à la prévention et à la lutte contre les exclusions de juillet 1998 offre plusieurs pistes de repérage : le signalement auprès du Préfet du risque d'exposition au plomb pour les habitants d'un immeuble, un constat de risque lors d'une procédure de vente ou d'achat d'immeubles datant d'avant 1948, situé dans une zone à risque ou lors des enquêtes d'insalubrité transmises aux services da la commune ou lors de réhabilitation de l'habitat.

On ne peut que se réjouir de voir la nouvelle municipalité de Paris adopter un plan de dépistage du saturnisme chez les enfants. 90 000 euros (600 000 Frs) seront consacrés sur le budget 2002 à cette action qui se développera dans les établissements scolaires de 5 arrondissement parisiens 10, 11°, 18, 19 et 20°).

Il n'y aura pas de dépistage systématique mais deux infirmières seront recrutées pour s'attacher aux enfants vivant ou ayant vécu dans des logements affectés par le plomb sachant que certains établissements scolaires sont eux-mêmes dangereux comme certains cas l'ont démontré. On évalue à 8 630 le nombre d'enfants concernés par ce dépistage, sachant que dans le passé l'expérience a montré que dans un cas sur 2 on trouvait un taux de plombénie supérieure à la norme tolérée. Reste dans l'avenir à étendre cette opération et surtout à s'attaquer à la prévention. C'est des moyens bien supérieurs qui devront être affectés.

On doit donc voir dans cette décision de la Ville de Paris un début de réponse. A saluer comme il se doit.

Reste que les moyens affectés à la lutte contre le saturnisme sont certes croissants, mais loin d'être à la hauteur. Le budget 2 000 prévoyait 11.43 millions d'euros (75 millions de francs) quand l'I.N.S.E.R.M. chiffrait le coût des travaux nécessaires à 381.12 millions d'euros (2,5 milliards de frs) ! Le seul diagnostic du 1,6 million de logements construits avant 1948 en Ile de France devrait coûter environ 4 milliards de frs.

D.E.I-France réitère donc son indignation de ce que la quatrième puissance économique mondiale soit incapable d'apporter une réponse digne de ce nom à ce qui est un vrai problème de santé publique et demande aux pouvoirs publics d'adopter un plan sérieux de relogement pour les familles concernées.

14. Le droit à la santé

Les diverses observations collectées tout au long de l'année ont montré à quel point l'état de santé des enfants (§ 141) et les modalités de leur accès aux différents services de santé (§ 142) relèvent, pour l'essentiel, de déterminants sociaux, économiques, éducatifs et culturels. La mise en place au 1er janvier 2000 et la "montée en charge" en 2001 de la Couverture maladie universelle (C.M.U.), qui a concerné un pourcentage considérable et sans doute inattendu de mineurs (la moitié des bénéficiaires de la C.M.U. a moins de 20 ans, cf. § 1423), devraient peu à peu venir confirmer cette analyse dans les faits.

Aussi l'activation du concept de "droit à la santé" pour ce qui concerne les enfants - et bien souvent, avec eux, leurs parents - repose-t-elle en premier chef sur la mise en pratique d'orientations politiques, juridiques et administratives susceptibles de prendre réellement en considération ces déterminants et d'agir positivement sur eux. C'est pourquoi le présent chapitre s'attache principalement à souligner et analyser, à titre d'exemples, certaines des plus récentes de ces orientations sous l'angle de leur aptitude à effectuer un lien entre la connaissance des principaux facteurs favorables ou défavorables à la santé des enfants et la volonté d'infléchir concrètement ces facteurs.

Les considérations plus techniques, relatives à la qualité des soins (§ 143), ou plus stratégiques et sociétales, relatives aux dynamiques globales de promotion de la santé (§ 144), pour illustratives qu'elles soient d'une véritable sensibilisation de fond des acteurs et des décideurs sanitaires au concept de "droit à la santé", seront ici simplement rappelées. L'évaluation des avancées, des stagnations ou des risques de régressions observées dans ces domaines relève en effet, pour la plupart d'entre elles, d'un temps d'observation plus long que celui d'une année.

Pour D.E.I.-France deux mesures -phares semblent aujourd'hui s'imposer :
1°- assurer de la présence dans tous les établissements scolaires d'une infirmière : c'est une revendication des enfants eux-mêmes (conf. le Parlement des enfants de 1997) ; cette mesure s'impose comme instrument d'une stratégie de prévention
2°- garantir à tous les enfants un repas servi à l'école ; trop d'enfants pour des raisons économiques plus ou moins camouflées ne mangent pas correctement à midi (50% ne mangent pas à la cantine). On voit poindre en France comme aux USA des risques évidents d'obésité. Justice sociale et santé publique imposent que les pouvoirs publics affirment le droit de tout enfant à manger à l'école comme le droit de fréquenter l'école. Il s'agit d'assurer à tous les enfants au moins un repas équilibré par jour … scolaire.

141 Droits de l'enfant et état de santé

D.E.I.-France continue à estimer que les services départementaux de Protection maternelle et infantile et que les services de Promotion de la santé en faveur des élèves de l'Éducation nationale doivent être encouragés à assumer leurs missions de principaux producteurs de données sanitaires généralistes, à la fois globales et territorialisées, et régulièrement réactualisées, portant sur l'état de santé des enfants et des jeunes.

L'analyse plus fine, ou plus ciblée, de ces données et l'appel à la production de données complémentaires doit alors relever tout d'abord de concertations départementales entre les services du Conseil général, de l'Inspection académique et des organismes d'assurance maladie ; d'instances régionales ensuite, telles que les Observatoires régionaux de la santé (ORS), les Agences régionales de l'hospitalisation (ARH) et les Conférences régionales de santé (CRS) ; d'instances nationales enfin, telles que le Haut comité de la santé publique (HCSP) et la Conférence nationale de santé.

¢ Données issues des Programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins

Dans son rapport 2000, D.E.I.-France avait attiré l'attention sur l'élaboration et les contenus de la première génération des Programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins (PRAPS). Institués par la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la prévention et à la lutte contre les exclusions et placés sous la responsabilité des Directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales, ces Programmes tracent un cadre d'analyse et d'action jusqu'en 2003.

Leur préparation et leurs débuts d'application ont bénéficié de façon variable, d'une région et même d'un département à l'autre, de la contribution des grandes villes ou des communautés de communes et des Conseils généraux.

Il apparaissait dès 2000, au plan national, que l'approche suivie et favorisée par ces PRAPS comportait une forte dimension sociale et que, s'appuyant sur les autres dispositions de la loi du 29 juillet 1998 - mise en place, au niveau des hôpitaux, des Permanences d'accès aux soins de santé (PASS), mise en place de Réseaux de soins, programmes liés à la politique de la Ville, CMU - les premiers PRAPS avaient d'emblée mis l'accent sur deux sujets prioritaires : la santé des jeunes et la santé mentale.

D.E.I.-France avait souhaité que soit rendu public un bilan spécifique portant sur les observations effectuées et sur les actions programmées au sujet de la santé, physique et mentale, des enfants et des jeunes à l'occasion de cette première génération de PRAPS, d'une part afin d'en favoriser l'évaluation, et d'autre part pour mieux guider l'élaboration des PRAPS qui suivront.

Au vu des communications publiques disponibles (publications, communiqués ou conférences de presse, site Internet), il ne semble pas que ce souhait ait trouvé en 2001 les voies de sa concrétisation, alors même que les différentes études publiées en 2000 et recensées par D.E.I.-France - auxquelles il faut ajouter 830 000 enfants de moins de 17 ans - vivant dans un ménage de travailleurs pauvres") y incitaient singulièrement.

¢ L'obésité infantile, un problème dont l'installation croissante se confirme

Ainsi que l'observent de façon régulière les services départementaux de Protection maternelle et infantile et les services de Promotion de la santé en faveur des élèves de l'Éducation nationale, la prévalence de l'obésité de l'enfant augmente de façon préoccupante, du fait des modifications des modes de vie. Elle est actuellement de 14% en France (estimée entre 10 et 12% chez l'enfant de 6 à 12 ans). Il existe une prédisposition génétique certaine, mais les facteurs environnementaux ont une influence capitale sur le développement de la masse grasse. Les syndromes d'obésité morbide sont rares et tous associés à d'autres perturbations endocriniennes.
La cause la plus fréquente d'obésité dite commune (monogénique), sans symptôme endocrinien associé, concerne de 1 à 3% des enfants obèses seulement. L'augmentation des activités sédentaires est la principale composante des facteurs environnementaux. Le grignotage d'aliments gras, favorisé par la publicité et par l'absence de petit déjeuner, est enregistré chez 30 à 50% des enfants obèses. L'absence de repas équilibré produit ses effets. Les situations de stress social (quartier défavorisé, négligence parentale, difficultés scolaires) sont très fréquentes.
La prévention est difficile ; elle ne doit pas se réduire aux sujets à risques (parents obèses, milieux défavorisés), mais viser l'ensemble de la population. Un bon moyen est le sport à l'école et en dehors, surtout les activités physiques en extérieur (marcher, être mobile), l'éducation nutritionnelle à l'école et à la maison. Pour l'instant, il y a peu de prise sur les facteurs environnementaux.
Le traitement doit se fixer des objectifs réalistes, en évitant les régimes trop restrictifs et en visant d'abord l'absence de prise de poids, ensuite l'amaigrissement progressif (de 10 à 15%). La stigmatisation a des effets nocifs, y compris sur l'avenir socio-économique de l'enfant.

Les recommandations de l'expertise collective de l'INSERM en 1997 restent d'actualité et peuvent être reprises par D.E.I.-France:
" suivre l'évolution de la courbe de corpulence (indice de masse corporelle - IMC -selon l'âge de l'enfant), un bon outil de dépistage de l'obésité ;
" prévenir le développement d'une obésité chez l'enfant par la lutte contre la sédentarité ;
" contrôle des messages publicitaires sur les produits à forte charge calorique ;
" adapter au mieux la supplémentation des laits " premier âge " en acides gras essentiels afin qu'ils se rapprochent de la composition du lait maternel ;
" développer des recherches sur les facteurs influençant le comportement alimentaire et les facteurs intervenant pendant la période fœtale et la petite enfance (nutrition, mode de vie).

142 Droits de l'enfant et accès aux services de santé

142.1 Services de soins préventif

142.11 Les circulaires du 12 janvier 2001 sur les orientations générales de la politique de santé en faveur des élèves, les missions des médecins et les missions des infirmier(ère)s de l'Éducation nationale sont ici particulièrement importantes prendre en compte

Un bulletin officiel spécial du M.E.N. du 25 janvier 2001 publie trois circulaires du 12 janvier 2001 émanant de la direction des établissements scolaires (DESCO) :

- la première définit les orientations générales pour la politique de santé en faveur des élèves (Livre I, titres I et II du code de l'éducation.

- les deux autres concernent respectivement les médecins et infirmières de l'Education nationale ainsi que l'organisation des partenariats nécessaires à la réalisation de leur mission.

La circulaire générale du 12 janvier 2001 rappelle les objectifs visés :

" porter une attention particulière aux élèves en difficulté
" suivre les élèves des zones rurales et des zones d'éducation prioritaire
" suivre les élèves scolarisés dans les établissements d'enseignement professionnel favoriser l'intégration et la scolarisation des élèves atteints de maladies chroniques
" contribuer en lien avec la direction générale de la santé à une observation et de veille épidémiologique.

Parmi les actions spécifiques énoncées par la circulaire du 12 janvier 2001 :

- le suivi des élèves signalés par les membres de l'équipe éducative, les infirmières, les assistantes sociales, les parents et les élèves eux-mêmes. Il l'oriente éventuellement vers des services spécialisés. Il faut le lien avec la famille. Mieux il doit veiller à ce que le relais soit réellement pris par les organismes extérieurs. En prévision, il lui est demandé de veiller à la constitution d'un réseau local avec les institutions spécialisées, les différentes administrations d'Etat et locales,
- la mise en place de dispositifs adaptés en cas d'événement graves survenant dans la communauté éducative. On parle souvent de cellule de soutien psychologique à la suite d'un suicide, d'une agression, de la découverte de violences sexuelles, etc. Le médecin assure un soutien psychologique et une assistance immédiate aux victimes - enfant ou professeurs - d'événements traumatisants survenus chez un élève ou un groupe d'élèves. Il participe aux cellules d'écoute et de crise installée sous l'autorité du chef d'établissement.
- l'intervention en urgence auprès d'enfants ou d'adolescents en danger, victime de maltraitance ou de violences sexuelles , en articulation avec les psychologues et travailleurs sociaux. Il fait une évaluation de la situation, délivre éventuellement un certificat médical décrivant les lésions organiques ou les troubles psychologiques observés. Il rend compte des troubles constatés aux services départementaux compétents et/ou à l'autorité judiciaire en fonction des protocoles locaux.
- l'intégration scolaire des enfants et des adolescents atteints de handicap. Il contribue au projet individuel d'intégration en lien avec l'ensemble de l'équipe éducative et des partenaires extérieurs. Il participe notamment aux travaux du groupe départemental Handiscol.
- le suivi des élèves des établissements d'enseignement technique et professionnel l'amène à délivrer des certificats d'aptitude. Avec le médecin de prévention, il impulse la prévention des risques professionnels : prévention des accidents du travail, amélioration des conditions de travail et surveillance sanitaire de l'environnement de l'élève.

¢ L'infirmier(ère) responsable départemental(e)

Il (elle) est placé(e) auprès du médecin de santé scolaire pour le seconder dans l'organisation du travail des infirmiers (ières) de secteur et contrôler la formation et le perfectionnement.

La encore une circulaire du 12 janvier 2001 précise ses missions générales et spécifiques qui bien sûr doivent s'articuler avec celles du médecin.

Ces trois textes annulent et abrogent la circulaire du 24 juin 1991 relative aux missions et fonctions du service de promotion de la santé en faveur des élèves, tout en complétant et précisant utilement le champ à la lumière des nouvelles préoccupations de santé publique identifiées ou visibilisées au cours de la dernière décennie (hygiène, sécurité et ergonomie des locaux, maladies transmissibles, difficultés et souffrances psychologiques et psychosociales, enfants en dangers ou maltraités, intégration des enfants vivant avec un handicap ou une maladie longue ou chronique, etc.).

Les missions et le cadre juridique d'exercice des professionnels se voient rattachés de façon beaucoup plus explicite aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur en matière de santé publique, de protection de l'enfance et de déontologies propres aux professions de santé. En revanche, même si leurs collaborations "en réseau" avec les partenaires extérieurs de l'institution scolaire est recommandée, "dans une logique de complémentarité et non de concurrence", elle l'est surtout pour favoriser "des échanges d'informations" bien plus que pour participer à l'élaboration, à la mise en œuvre et au suivi de stratégies territoriales de santé publique avec ces partenaires.

De fait, malgré une série de déclarations liminaires intéressantes et encourageantes, les orientations et les missions définies par ces trois circulaires apparaissent en pratique plus orientées vers la promotion de la santé scolaire des élèves que vers la promotion de la santé globale des enfants et des jeunes. Et elles semblent surtout soucieuses, quant on en examine les composantes dans le détail, de contribuer aux missions de l'Éducation nationale qu'aux orientations d'une politique de santé publique, pour autant qu'il en existe en France.

C'est ainsi, par exemple, qu'il est indiqué que "le chef d'établissement, responsable de l'application de la politique de santé dans son établissement ainsi que de sa mise en œuvre, définit les besoins des élèves et de l'équipe éducative en concertation avec l'infirmier(ère) de l'établissement et le médecin de l'Éducation nationale" et qu'il "favorise la prise en compte de la politique de santé déclinée à partir des orientations nationales par l'échelon académique et départemental, en intégrant les besoins spécifiques de l'établissement". Autant dire qu'il n'y a guère de place, dans cette logique descendante et verticale, ni pour une approche territoriale et partenariale ni pour une approche participative de l'analyse des besoins et des attentes des enfants et de leurs parents et de la définition des réponses apportées.

Cette dimension technocratique et autocentrée s'exprime à divers niveaux d'intervention envisagés. C'est ainsi, par exemple, que si les objectifs et les activités classiques de dépistage précoce et/ou régulier se voient confirmés, voire spécifiquement renforcés dans certains contextes ou pour certains enfants, aucune indication forte et précise n'est donnée quant aux méthodes et aux moyens permettant de veiller localement au suivi des avis donnés aux familles à ces occasions, et de le faire en se rapprochant d'elles et avec elles. Autrement dit, alors que chacun sait que ce point déterminant est le talon d'Achille des politiques de dépistage et de prévention sanitaires individuelles menées en milieu scolaire et que des moyens considérables sont consacrés à la réalisation des bilans de santé obligatoires qui y concourent - au point qu'il n'en reste parfois plus de disponibles pour mener et coordonner des actions de prévention collective et d'éducation pour la santé pertinentes (cf. § 1422) - les circulaires restent muettes sur la nécessité de développer des stratégies, notamment partenariales et participatives, pour garantir l'efficacité et permettre l'évaluation de ces politiques.

Ces trois circulaires sont par ailleurs publiées dans un contexte qui connait une certaine stagnation de l'effectif des médecins (1200 titulaires et 700 vacataires, soit un équivalent temps-plein pour 7300 élèves) mais qui bénéficie depuis 1997 d'un incontestable effort pour ce qui concerne celui des infirmier(ère)s (5700 en 2001, contre 4700 en 1997 et 4400 en 1990). C'est sans doute l'une des raisons pour lesquelles les médecins - décrits comme "référents en matière de santé" et dotés d'un "rôle spécifique de conseiller technique en prévention individuelle et collective" - ont exprimé par l'intermédiaire de certains de leurs syndicats leurs craintes que leurs missions particulières en matière de santé soient trop diluées parmi celles des autres personnels de l'Éducation nationale, et que la publication d'une circulaire séparée pour les infirmier(ère)s conduise à un "démantèlement du service de promotion de la santé en faveur des élèves" et à un empêchement de travailler en équipe avec ces infirmier(ère)s.

Ces dernier(ère)s voient de fait leur rôle antérieur dans les domaines de la prévention et du suivi au quotidien élargi à la contraception d'urgence et, surtout, au statut de "référent de santé de proximité" que les jeunes leur reconnaissent déjà effectivement dans les établissements secondaires.

Sous réserve que la coordination et la coopération entre ces deux catégories de professionnels de santé se développent désormais sans ambiguïté ni rivalité néfastes pour les jeunes, et qu'elles restent ouvertes en tant que de besoin à l'indispensable synergie avec les assistantes sociales scolaires, D.E.I.-France se satisfait de la reconnaissance accrue du rôle clé des infirmier(ère)s comme référents de santé de proximité dans les établissements secondaires, et souhaiter qu'une réflexion soit engagée pour en envisager l'extension aux écoles maternelles et primaires (comme cela est le cas dans les 15 villes, dont Paris, qui ont conservé un service de santé scolaire municipal).

D.E.I.-France avait également insisté, dans ses précédents rapports, sur l'importance que soient garanties aux enfants et aux jeunes, en toutes circonstances, des conditions morales et matérielles appropriées à la réalisation d'examens ou de soins médicaux ou paramédicaux et ceci du fait de leur sensibilité particulière à ce qu'il soit tenu compte à ces occasions de leurs besoins de pudeur et de discrétion, notamment en milieu scolaire. Il faut donc saluer le fait que les nouvelles circulaires enjoignent les chefs d'établissement de mettre à la disposition des médecins et des infirmier(ère)s "des locaux de nature à respecter la confidentialité des entretiens et la protection du secret professionnel"; encore faut-il remarquer que cette injonction s'adresse également aux communes, aux départements et aux régions dès la phase de conception architecturale de nouveaux bâtiments scolaires.

Toutes ces dispositions vont dans le bon sens, mais un chiffre continue de parler : à la rentrée 2001-2002 les établissements ne comptaient toujours que 6 000 infirmières scolaires. Elles protestent pour avoir été oubliées par le ministère dans les accords de revalorisation salariale négociés avec les infirmières hospitalières. Les syndicats y voient une raison de la désaffection des infirmières pour ses fonctions. Le ministère reconnaît que nombre de postes sont vacants, mais ne peut pas chiffrer ces vacances. On doit se souvenir que voici trois ans le Parlement des enfants estimait indispensable de doter tous les établissements scolaires d'au moins une infirmière, sous-entendu à plein temps. Ce combat a été relayé par Bernard Birsinger député. Nous l'avons fait notre car il est essentiel pour la santé des enfants certes, pour prévenir la cristallisation de situations difficiles - spécialement pour prévenir l'associalisation, mais tout simplement pour offrir à ces enfants les personnes de dialogue qu'ils recherchent.

¢ Une réforme structurelle s'impose

Pour répondre plus fondamentalement aux insatisfactions relevées aujourd'hui sur ce plan essentiel de la protection de l'enfance certains (Commission Mauroy) prônent le transfert de la médecine scolaire au département afin de constituer un pole médico-social primaire ; d'autre (rapport Roméo) militent pour l'extension de la compétence de la PMI à l'entrée des enfants dans le secondaire. Les professionnels sont divisés sur la solution technique. La proposition Roméo a le mérite de s'appuyer sur un dispositif performant qui pourrait permettre en se mobilisant jusqu'à la fin du primaire, à la santé scolaire de se concentrer avec ses moyens sur les adolescents du secondaire quand aujourd'hui elle ne peut implanter réellement que quelques têtes de pont dans le primaire

D.E.I.-France appelle d'urgence à un débat politique sur le meilleur moyen technique d'assurer un service social et un service médical performant dans le primaire

142.12 Dépistage et rééducation des troubles du langage

Les résultats des premières années du cursus scolaire sont déterminants pour la suite de la scolarité, qui elle même influence le degré d'insertion sociale, le revenu économique par l'accès à l'emploi, la santé et l'espérance de vie. Or l'acquisition du langage est l'un des principaux éléments qui conditionnent l'intégration et la réussite scolaire.

Jusqu'à une époque récente, les troubles du langage oral et écrit (dysphasie et dyslexie) étaient assez globalement ignorés ou déniés, aussi bien par l'école que par la médecine. Un rapport du Haut Comité de la santé publique de 1999 sur ce sujet, puis deux autres rapports remis aux Ministres de l'Education nationale et de la Santé par J.C Ringard et F. Veber aboutissent en 2001 au " Plan d'action pour les enfants atteints d'un trouble spécifique du langage " commun à ces deux ministères.

Ce plan veut associer pour la première fois, une approche médicale et une action pédagogique à l'école. Il se décline en six priorités :

- Améliorer la prévention dès la maternelle. Les nouveaux programmes de l'école primaire doivent, pour tous les enfants, développer l'acquisition de la langue.
- Mieux identifier les enfants. Ces troubles sont repérables dès 3 ans et demi - 4 ans pour le langage oral, et dès 7 ans pour l'écrit.
- Améliorer la prise en charge. Une fois le diagnostic établi par ce réseau de professionnels de toutes disciplines, les enfants seront adressés dans des centres de référence, pour y trouver, selon la gravité des troubles, la solution la mieux adaptée.
- Favoriser l'intégration dans l'école. Pour la majorité des jeunes touchés, la solution choisie est l'intégration dans des classes ordinaires, avec des pédagogies diversifiées. Pour les cas les plus sévères (moins de 1 % des enfants), des classes spécialisées seront créées, dans des établissements ordinaires ou spécialisés.
- Aménager les conditions de passage des examens pour les candidats dyslexiques qui en font la demande.
- Faire reconnaître par la Sécurité Sociale les troubles sévères du langage comme affection de longue durée et organiser leur prise en charge.

142.13 La contraception des mineures

En France, 60% des premiers rapports sexuels des mineures auraient lieu sans contraception.

La loi de décembre 2000 relative à la contraception facilite l'accès des mineures au traitement contraceptif et exonère certains contraceptifs " d'urgence " de l'obligation de prescription médicale, à condition qu'ils ne comportent pas de risque pour la santé. La vente des contraceptifs hormonaux était déjà réservée aux pharmaciens. Le contraceptif " d'urgence " ou "la pilule de lendemain " (NORLEVO, en vente libre en pharmacie), d'une efficacité de 95% s'il est pris dans les 24 h et de 58% entre 48 et 72 heures, peut être prescrit aux mineures désirant garder le secret, sans autorisation parentale. La dispense peut avoir lieu soit en pharmacie, soit en milieu scolaire sous la responsabilité des infirmières scolaires, soit dans les centres de planification et d'éducation familiale.

La vente en pharmacie des dispositifs intra-utérins (DIU) est maintenue. Ils sont rarement prescrits aux jeunes filles. Une grossesse non désirée peut être évitée par le placement d'un DIU dans les premiers 7 jours après un rapport sexuel supposé fécondant.

En France, dans les centres de planification et d'éducation familiale, les jeunes peuvent bénéficier gratuitement de consultations, d'examens de laboratoire, de contraceptifs (préservatifs ou pilules) et de médicaments, sans autorisation des parents.

Le décret établissant la gratuité de la pilule du lendemain, délivrée par les pharmaciens ou les infirmières aux mineures qui en font la demande a été publié au JO du 10 janvier 2002.

Une étape est (heureusement) franchie.

142.2 Les actions d'éducation pour la santé menées en direction des enfants et des jeunes

D.E.I.-France constate avec satisfaction que les analyses et les propositions de ses précédents rapports anticipaient largement le contenu et les conclusions d'une expertise réalisée dans le cadre de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) et publiée en juin 2001 sous le titre "Éducation pour la santé des jeunes. Démarches et méthodes".

Les huit médecins et chercheurs auteurs de cette étude, relevant que la France consacre environ 1,52 euro (10 fr) par habitant à l'éducation pour la santé contre 1 677 euros (11 000frs) aux soins curatifs, estiment que les euros jeunes sont les premiers à pâtir de cette insuffisance. Ils déplorent que les actions d'éducation pour la santé destinées aux enfants et aux jeunes soient souvent ponctuelles et rarement coordonnées. Par ailleurs, peu ciblées, elles ne tiennent pas toujours compte de l'âge, du sexe, du statut psychologique et social, et s'appuient insuffisamment sur les résultats de la recherche.

Ils préconisent la mise en place d'un programme-cadre national d'éducation pour la santé pour éviter l'éparpillement des actions menées en milieu scolaire et pour assurer la continuité des démarches éducatives tout au long de la scolarité.

S'ils soulignent qu'à l'évidence la participation des parents à ces actions et à ces mesures est capitale, ils insistent aussi sur le fait que "les méthodes doivent être diversifiées et solliciter la participation active et interactive des élèves pour les impliquer dans les apprentissages" des gestes, des attitudes et des comportements favorables à la santé. Ils rappellent enfin l'importance de tester les méthodes et les outils pédagogiques en ces domaines avant de les diffuser, ainsi que de renforcer et d'appuyer les compétences des médecins et des infirmier(ère)s de l'Éducation nationale.

Les circulaires du 12 janvier 2001 sur les orientations générales de la politique de santé en faveur des élèves, les missions des médecins et les missions des infirmier(ère)s de l'Éducation nationale (cf. § 1421) anticipaient une partie de ces recommandations en inscrivant dans le cadre de ces orientations et de ces missions la volonté de "développer une dynamique d'éducation à la santé". Celle-ci "débute dès la maternelle et s'inscrit dans une perspective d'éducation globale et d'apprentissage de la citoyenneté ; elle promeut une vision positive de la santé qui se traduit par une valorisation des capacités des élèves et leur participation active de la vie de l'établissement." Elle précise en outre que "l'éducation à la santé doit être l'affaire de tous au sein de la communauté éducative, en associant les familles et des partenaires extérieurs compétents et dûment agréés" et que "les actions d'éducation à la santé visent à rendre l'élève responsable, autonome et acteur de prévention".

Pour D.E.I.-France il conviendra
- de vérifier, au-delà des déclarations de principe, dans quelle mesure et de quelles façons la participation des parents d'une part et celle - "active et interactive" - des enfants et des jeunes sont effectivement sollicitées depuis la rentrée scolaire de septembre 2001 pour contribuer à "développer une dynamique d'éducation à la santé" dans chaque établissement scolaire ;
- d'évaluer aussi le rôle que prendront désormais, à cet effet, les Comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté des travaux desquels les élèves et les parents sont encore trop souvent tenus à l'écart, au delà de la participation formelle qui leur y est concédée, par une série de méthodes dissuasives (horaires, ordres du jour, intimidations, absence de suivi des décisions, etc.) contradictoires avec des objectifs de promotion de la citoyenneté ;
- de s'intéresser enfin aux suites qui seront données à la proposition de l'INSERM de mettre mise en place d'un programme-cadre national d'éducation pour la santé en milieu scolaire.

142.3 Les services de soins curatifs

142.31 La montée en charge de la Couverture maladie universelle (CMU)

L'instauration de la C.M.U. permet à la France de se conformer plus étroitement et plus concrètement à la Convention internationale des droits de l'enfant, t notamment à son article 24 qui, au nom du "droit de l'enfant de jouir du meilleur état de santé possible et de bénéficier de services médicaux et de rééducation", demande aux États parties de "s'efforcer de garantir qu'aucun enfant ne soit privé du droit d'avoir accès à ces services". (…)

La loi de 1999 instaurant la CMU tente de résoudre des difficultés structurelles de l'aide médicale départementale (conflits des financements croisés, retards à l'ouverture des droits, interprétation locales du droit).

La CMU de base se substitue à l'assurance personnelle. Toute personne résidente en France est assurée sociale. À défaut d'être couverte au titre de son activité, elle l'est au titre de la résidence. C'est donc une prestation de sécurité sociale, dont le caractère universel facilite la mise en œuvre (inversion de la charge de la preuve).

La loi a créé un droit à la protection complémentaire en matière de santé, qui se substitue et homogénéise les dispositions de l'aide médicale de 1992. La gestion de ce droit est déléguée par l'État aux caisses d'assurance maladie.

La protection complémentaire en matière de santé est une prestation sociale de l'État, attribuée sous critère de ressources. Elle prend en charge en tiers payant les dépenses opposables, le forfait hospitalier et des dépassements tarifaires de prothèses et appareillages, soumis à un barème et dans certaines limites. Elle est attribuée au foyer pour un an. Les professionnels de santé ont obligation de respecter les tarifs et d'accepter le tiers payant.

La loi a ensuite déterminé deux modalités d'exercice de ce droit :

- en gestion directe par les régimes obligatoires (ils sont remboursés de leurs dépenses) ;
- par souscription d'un contrat normalisé auprès d'organismes complémentaires volontaires.

Une taxe et un dispositif géré par le fonds CMU neutralisent les effets de distorsion et de concurrence entre organismes complémentaires. Les publics visés sont notamment les personnes qui avaient auparavant une couverture complémentaire.

L'aide médicale de l'État, qui prend en charge les dépenses de soins ambulatoires et hospitaliers, dans la limite des tarifs de responsabilité, des personnes étrangères résidentes qui ne remplissent pas les conditions de régularité ou de durée de séjour leur permettant d'être assurées sociales.

Quelques données chiffrées pour mémoire :

¢ Janvier 2000 : 3,2 millions de bénéficiaires (affiliés et "ayant-droits") de la couverture de base et complémentaire
¢ Juin 2000 : 4,4 millions
¢ Décembre 2000 : 5 millions
¢ 30 Juin 2001 : 1.2 million de personnes bénéficient de la CMU de bas et 5,3 millions de la complémentaire
¢ Septembre 2001 : 4,6 millions (effets de réajustements structurels), dont 0,6 auprès d'organismes complémentaires.

Le public est jeune (10 ans de moins que la moyenne des assurés sociaux, et la moitié à moins de 20 ans).

Nous reprendrons à notre compte les commentaires d'Olivier Quérouil, chargé de mission au Fonds de financement de la CMU :

"Les consommations de soins sont à première vue peu différentes, à âge et sexe égaux, de celle des autres assurés sociaux. Il convient de faire un sort à une opinion qui voudrait qu'il y ait rattrapage de soins de personnes qui n'avaient aucun accès aux soins : c'est évidemment faux, car d'une part la maladie ne se " stocke " pas en attendant des jours meilleurs, et les usagers avaient déjà recours au système de soins avec l'aide médicale. Les progrès consistent en une meilleure fluidité du système qui favorise un recours plus précoce aux soins, et une meilleure intervention sur les soins mal couverts. "

S'agissant du rôle des partenaires locaux, et notamment des collectivités locales :

- Les collectivités locales sont déchargées de la gestion de la prestation, mais elles conservent leurs compétences en matière de service social et d'aide aux personnes pour accéder à leurs droits. Deux publics à suivre : les gens perdus dans leurs démarches administratives, les personnes qui ne savent pas qu'elles pourraient y avoir droit (petits revenus sans pratiques assistancielles, jeunes).

- L'accompagnement santé et la prévention : Tout d'abord, il faut éviter un malentendu. Les bénéficiaires de la CMU, c'est en gros le dernier décile de la population. Ce ne sont donc pas des exclus qu'il faut évangéliser, mais Monsieur et Madame tout le monde, et leurs enfants. Ils ont une histoire singulière, des besoins, des désirs et des méconnaissances. Le meilleur service à leur rendre, c'est d'avoir des services de soins qui les écoutent, qui prennent le temps, qui fassent leur travail correctement.

- Mais ces publics sont particulièrement dépendants de l'offre publique de soins, et de sa qualité, non seulement pour les pathologies graves mais aussi pour la santé au quotidien : Les inégalités sont plus importantes dans le champ de la prévention que du soin proprement dit (exemple : santé mentale, prise en charge des buveurs à risque, etc.).

La CMU est donc incontestablement un progrès en matière d'accès aux soins, sans avoir la prétention de tout résoudre.".

En 2001, la CPAM a affecté 400 millions de francs afin de permettre de prise en charge des situations mal couvertes.

Malgré tout, des difficultés persistent. Elles ont été relevées le 4 avril 2001 par une quarantaine d'associations de lutte contre la pauvreté et l'exclusion réunies dans le Comité " Alerte " :

- Les effets de seuils restent forts pour ceux qui sont juste au-dessus du plafond ;
- les frais d'accompagnement des enfants ne sont plus assumés dans le dispositif CMU quand ils l'étaient dans le cadre de la carte santé existant auparavant ;
- les enfants relevant de l'aide sociale à 'enfance n'ont pas été intégrés dans le champ d'application de la loi de 1999. Il convient donc que les départements passent des conventions avec les CPAM pour établir pour eux des circuits plus rationnels d'admission à la CMU de base et la CMU complémentaire

142.32 Droits des usagers : garantir en cas de nécessité la confidentialité des soins par les mineurs

Le projet de loi relatif au droit des malades toujours discuté au Parlement inscrit les droits des malades dans le Code de la santé publique sous l'intitulé " démocratie sanitaire ". Il prévoit notamment de reconnaître, par dérogation à l'autorité parentale, le droit des mineurs qui ne veulent pas révéler leur état de santé à leurs parents d'accéder néanmoins aux soins dont ils ont besoin.

Dans la situation actuelle, les médecins se trouvent en effet face à un dilemme déontologique. En certaines circonstances, soit de rupture familiale, soit de crainte d'exclusion ou de violence, des mineurs peuvent refuser des traitements pour ne pas révéler à leurs parents leur état de santé. Ainsi, par exemple, en cas de séropositivité au VIH ou de toxicomanie, l'impossibilité de commencer le traitement sans le consentement des parents oblige le médecin soit à trahir la confiance de son jeune patient, soit à risquer de voir celui-ci se soustraire aux soins avec des conséquences graves pour sa santé. Des dérogations existent toutefois en matière de contraception et d'IVG (cf. § 1421 et infra).

En son titre I, article 6 ("Garantir en cas de nécessité la confidentialité des soins pour les mineurs"), le projet de loi apporte des solutions à ces cas de détresse quel que soit l'âge des enfants. Le médecin pourra apporter une réponse à ces situations rares mais qui peuvent entraîner des difficultés grave pour ces adolescents parfois âgés de moins de 16 ans. L'objectif visé est de permettre à ces adolescents en situation difficile d'avoir accès aux soins, et non d'ouvrir une brèche dans le principe de l'autorité parentale. Il s'agit d'aider les professionnels dans des situations qui, selon leur expérience, se gèrent dans le temps. Cette disposition s'inscrit dans le cadre de principes généraux exprimés notamment par la CIDE, et qui visent à sauvegarder, de façon adaptée à leur situation, leur droit de participer aux décisions les concernant.

14233 Les interruptions volontaires de grossesse (IVG) chez les mineures

¢ L'interruption volontaire de grossesse

En 1999, sur 160 000 IVG déclarées en France, 10 000 concernent les 18-20 ans et 6 000 les moins de 18 ans.

La majorité de grossesses chez les adolescentes sont non désirées. La moitié des grossesses chez les adolescentes âgées de 16 ou 17 ans se concluent par une IVG. Cette proportion dépasse 60% chez les adolescentes âgées de 14 ou 15 ans.

La loi du 4 juillet 2001 relative à l'IVG comporte de réelles améliorations notamment :

- le rallongement de deux semaines de délai portant à 12 semaines de grossesse la possibilité d'avorter ;
- la possibilité de non autorisation parentale pour les mineures ;
- la suppression de l'obligation de l'entretien pré-IVG pour les personnes majeures.

L'accès des mineures à l'IVG est amélioré par cette possibilité de dérogation au principe de l'autorisation parentale, à deux conditions :

- la mineure souhaitant garder le secret devra se faire accompagner dans ses démarches par une personne majeure de son choix ;
- une deuxième consultation est proposée systématiquement, afin de vérifier qu'elle aura entrepris une contraception adaptée à sa situation.

L'avantage d'une demande d'IVG faite précocement (avant un mois) est celui d'avoir la possibilité de choisir la méthode médicamenteuse à la place d'une méthode chirurgicale.

Passons sur la loi : c'est bien d'abord la raréfaction des centres médicaux susceptibles d'intervenir à la demande des jeunes femmes qui doit aujourd'hui nous inquiéter.

Pour D.E.I.-France, il revient aux pouvoirs publics de veiller à ce que des lieux médicalisés de proximité existe sur l'ensemble du territoire national pour permettre aux jeunes femmes désirant interrompre leur grossesse de trouver des interlocuteurs disponibles et compétents

¢ L'éducation à la sexualité et à la contraception

Une circulaire du 28 septembre 2001 (Circ. DGS/DHOS 28 sept. 2001, BO Aff Soc. N°2001/43, 10 nov. 2001) rappelle que les séances obligatoires d'éducation à la sexualité seront organisées dans les établissements scolaires (écoles, col