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L'action des associations rurales en matière de services de proximité

Les services de proximité répondent aux besoins des populations. Ils représentent en outre une des rares sources de création nette d'emplois. Certains d'entre eux sont assurés dans un cadre associatif. Dans d'autres cas, des associations favorisent leur émergence.
Le fait de s'intéresser aux services est assez naturel pour le secteur associatif. En effet, toute association ne constitue-t-elle pas en elle-même un service dès lors qu'elle vise à développer des activités répondant à certains besoins, à certaines attentes, à certains souhaits ? De plus, ces activités ne concernent pas forcément que les membres de l'association mais peuvent par exemple déboucher sur des manifestations culturelles, sur des prestations à caractère social ou sur des actions pédagogiques ouvertes à des publics extérieurs. Ces activités sont, selon les cas, organisées seulement par des bénévoles ou avec l'aide de salariés.

Une production très collective

Le présent dossier s'appuie sur les résultats d'un programme de travail initié et animé par le Comité d'étude et de liaison des associations à vocation agricole et rurale (CELAVAR - voir coordonnées plus bas). En 1996 et 1997, des représentants de sept associations de ses réseaux adhérant se sont plusieurs fois retrouvés afin de réfléchir ensemble à la contribution des associations au développement des services en milieu rural. Leurs échanges se sont notamment appuyés sur l'étude collective des initiatives locales dont ils assurent l'animation. Ainsi, sept journées de travail ont été successivement organisées dans l'Allier, en Mayenne, à Ganges (Hérault), dans les Vosges, à Doué-la-Fontaine (Maine-et-Loire), en Ségala Limargue (Lot) et à Jussey (Haute-Saône). Trois observateurs mandatés par le CELAVAR accompagnaient en outre ces enquêtes de terrain.
A chaque fois, une présentation introductive était réalisée par certains acteurs locaux (responsables associatifs, élus, représentants de l'administration...), puis des entretiens ou des visites permettaient de recueillir les avis d'autres partenaires ou d'usagers et, enfin, l'initiative était passée au crible d'une grille d'analyse élaborée collectivement au début de la démarche (voir encadré).
Ces visites ont fait chacune l'objet d'un compte rendu écrit. Elles ont ensuite débouché sur des réflexions d'ordre méthodologique qui ont notamment été élaborées au cours de trois journées ouvertes à des partenaires extérieurs du CELAVAR.

Acteurs associatifs locaux impliqués dans l'ensemble de la démarche (des dizaines de personnes ont par ailleurs été interviewées) : Jean Auteroche et Valérie Mayeux (IFAD Ganges, réseau Peuple et Culture), Claudine Contet et Stéphane Gaultier (AFoDIP, réseau AFIP), ), Roger Galas (Centre social de Doué-la-Fontaine, FCSF), Bernard Labonne et Brigitte Tomas (FDFR Allier, FNFR), Jean-Yves Landas (Association Ségala-Limargue, Fédération des centres sociaux et socio-culturels de France - FCSF), Sylvie Mathieu (Culture et Promotion), René Prum (IFAD MR, réseau AFIP).

Participants aux travaux de synthèse : Richard Sabaté (ministère de l'Agriculture - DGEFP), Sophie Vuccino (ministère de l'Agriculture - DERF), Brigitte Fargevieille (Datar), Jean Vernhet (Union nationale des associations d'aide à domicile en milieu rural), Frédéric Rochet (Centre national d'information et de documentation des femmes et des familles).

Suivi au titre du CELAVAR : Alain Chanard (AFIP), Jean Le Monnier (Peuple et Culture), Pascal Vin.

Le dossier " Services de proximité - Guide méthodologique à l'usage des associations " peut être obtenu auprès du CELAVAR (13-15, rue des Petites-Ecuries 75010 Paris - tél. 01.48.24.09.41 - fax 01.42.46.02.92) ou des réseaux qui y adhèrent.

Les associations, facteur de vitalité des territoires ruraux

L'intérêt du cadre associatif est qu'il permet de faire réfléchir et travailler ensemble des personnes dont les caractéristiques sociales, les compétences professionnelles, les âges et les opinions sont fréquemment des plus variés. Il en résulte que les associations sont par nature très ouvertes à leur environnement. Elles constituent ainsi un des lieux privilégiés d'expression des demandes non satisfaites ou mal satisfaites et de surgissement d'idées originales concernant l'organisation des services existants ou le lancement d'activités nouvelles.
Cette fonction est particulièrement précieuse dans deux types de territoires ruraux. Ceux qui souffrent d'un déclin démographique souffrent également d'un recul de l'offre de services, tant publics que privés. Mais, quand un refus de la fatalité parvient à s'esquisser, les associations figurent alors souvent en première ligne pour impulser et organiser une mobilisation locale, pour lancer un débat collectif, puis pour aider à transformer une situation de résistance en initiatives constructives.
D'autres territoires ruraux enregistrent au contraire l'arrivée de populations plus ou moins diversifiées : familles dont au moins un des adultes continue à travailler en ville, retraités, chômeurs persuadés que la vie est plus douce dans les villages... Dans ces territoires, les besoins en services deviennent en conséquence de plus en plus nombreux et de plus en plus variés. Le problème est que ces besoins nouveaux tardent parfois à être identifiés et pris en compte. Ceux qui sont suffisamment mobiles se tournent alors vers la ville pour scolariser et distraire leurs enfants, pour occuper leurs propres loisirs, pour effectuer tous leurs achats... Moins autonomes, d'autres ont fréquemment du mal à faire entendre, voire simplement à formuler leur insatisfaction. Là encore, les associations peuvent contribuer au repérage des besoins, à l'émergence de nouveaux services, à l'invention collective de solutions originales. Il existe également un troisième type de territoires ruraux : ceux où l'offre de services parvient, grosso modo, à s'ajuster à l'évolution des besoins. Ceux qui s'y intéressent ne manquent généralement pas de souligner une caractéristique qui leur est commune : la vie associative y est intense.

Contribuer, et non pas se substituer...

Le document élaboré par le CELAVAR traite de l'action des associations en faveur du développement des services en milieu rural. Il ne faudrait cependant pas en conclure que les militants associatifs pensent avoir plus de légitimité que les élus, les représentants de l'Etat ou des entrepreneurs privés pour intervenir en ce domaine : les conseils présentés dans ce document ne visent qu'à aider les associations rurales à agir plus efficacement dans un domaine que beaucoup d'entre elles connaissent encore mal.
Ainsi, par exemple, le fait d'inciter les associations à penser leur action dans le cadre d'une réflexion globale sur le devenir du territoire local ne doit pas être perçu comme une remise en cause de la vocation des élus à développer ce type d'analyse.
De manière générale, les " légitimités " respectives des élus, des fonctionnaires, des agents économiques et des militants associatifs ne devraient pas être exclusives les unes des autres.

Associations et services

Après cette très grossière typologie des territoires ruraux, il convient maintenant de distinguer deux grands types de positionnement associatifs pour ce qui concerne l'émergence d'un nouveau service. Dans certains cas, l'association souhaite se charger de l'organisation de ce dernier. Dans d'autres, elle choisit au contraire de ne pas le faire, estimant que cette tâche incombe à l'Etat, à une collectivité locale, à une autre association ou à un entrepreneur privé.
Le premier positionnement est celui d'une multitude d'associations locales qui gèrent une grande variété de services. Ainsi, après avoir joué un rôle souvent pionnier, le mouvement associatif reste puissamment présent dans les secteurs du socio-sanitaire, de la culture, de l'environnement, des loisirs ou encore du périscolaire.
En revanche, certaines interventions associatives ne visent qu'à créer des conditions plus favorables pour qu'un service soit maintenu ou créé.
Ces deux positionnements correspondent à des logiques différentes, toutes deux parfaitement respectables. De plus, une association peut être amenée à passer de l'une à l'autre. Par exemple, alors qu'elle ne le souhaitait pas au départ, elle se retrouve dans l'obligation d'assumer durablement l'organisation du nouveau service. Ou bien, au contraire, certaines contraintes (ou le choix d'une autre priorité) la conduise à confier à d'autres la responsabilité d'un service qu'elle avait mis en route.
Il apparaît ainsi qu'une association locale qui souhaite contribuer au développement d'un service est susceptible d'agir à des niveaux extrêmement divers. Dans certains cas, elle sera la plus efficace en concentrant ses efforts sur l'enrichissement du débat local ou sur l'accompagnement technique d'un projet lié à un thème qu'elle connaît bien. Dans d'autres cas, elle pourra utiliser ses compétences pour organiser un travail d'enquête, pour animer une réflexion collective, pour aider au montage de dossiers administratifs... Dans d'autres cas encore, il lui faudra initier la démarche et faire vivre durablement une nouvelle activité.

Analyser une initiative associative dans le domaine des services

Le groupe de travail mis en place par le CELAVAR s'est appuyé sur la grille suivante pour analyser les sept démarches qu'il a plus particulièrement étudiées.

1. Quel est le cœur du projet ou de la démarche ?

  • En faisant référence aux objectifs généraux de l'association...
  • En faisant référence aux besoins (exprimés ou non) de son public habituel...
  • En faisant référence à la situation du territoire...

2. Où en est le territoire par rapport au service visé par le porteur de projet ?

  • Ce service est-il assuré ?
  • Si oui, comment et par qui ? En mobilisant quels moyens et quelles compétences ? A quels coûts ?
  • Quelles relations le porteur de projet entretient-il avec ceux qui interviennent déjà dans le domaine considéré ?

3. Le porteur de projet a-t-il réalisé une étude de marché ?

  • Si oui, comment les données collectées sont-elles prises en compte ?

4. Quelle place la population occupe-t-elle dans le développement du projet ? (circulation de l'information, consultation sur l'opportunité du projet ou les modalités de la démarche, appel au bénévolat, incitation à utiliser le service mis en place...)

5. Comment le niveau territorial de l'initiative a-t-il été déterminé ?

  • Evolue-t-il ? Si oui, en fonction de quoi ?
  • Quel rayon d'action ? Quel public visé ?
  • Ce territoire correspond-il à un découpage existant ? Comment se situe-t-il par rapport aux territoires des collectivités et de l'Etat ? Et par rapport aux territoires d'autres types d'acteurs (MSA, EGF-GDF, La Poste...) ?

6. Qui, au sein de l'association, porte le développement du projet ?

  • Des structures ou des personnes extérieures ont-elles incité l'association à prendre ce type d'initiative ?
  • Si oui, quel rôle jouent-elles maintenant ?

7. Le projet bénéficie-t-il (ou souffre-t-il) d'influences extérieures ?

8. Quels moyens (techniques, humains, financiers, méthodologiques...) le projet met-il en œuvre ?

9. Quels partenariats le projet met-il en œuvre ?

  • Description des différents types de partenaires (élus, administrations, autres associations, acteurs économiques...). Quels sont les intérêts (officiels et, éventuellement, officieux) de chacun de ces partenaires ?
  • Quel rôle joue chacun de ces partenaires dans la démarche ? A quelle(s) étape(s) du projet intervient-il ? Quel est son niveau d'investissement ?
  • Comment ces partenaires sont-ils associés à la gestion du projet (discussions bilatérales, décisions collectives en présence de l'ensemble des partenaires...) ?

10. Quelles sont les perspectives économiques du service ?

  • Quels modes de rémunération pour les prestations ?
  • Quelle part d'autofinancement ?
  • Eventuellement, quel mode de contractualisation (avec des collectivités locales, avec des organismes sociaux, avec des entreprises...) ?
  • Quelles subventions sont sollicitées ?

11. Des relations avec des réseaux (régionaux, nationaux...) agissant dans le même domaine de service ont-elles été mises en place ?

12. Dans le cas où elle en est directement porteuse, l'association a-t-elle vocation à conserver l'animation du service ? En fonction de quels critères, avec quels moyens envisage-t-elle de " passer la main " ?

13. Comment ce projet s'articule-t-il aux autres domaines d'activité de l'association (formation, animation...) ? S'agit-il d'une évolution ou d'une reformulation de démarches plus anciennes ?

14. Comment les bénévoles et les administrateurs sont-ils impliqués dans le fonctionnement du service ?

15. Le fait d'être porté par une association distingue-t-il ce service de ceux qui, dans le même domaine, sont proposés par des entreprises privées à but lucratif ?

Les sept initiatives étudiées

* En faisant fonctionner des activités telles qu'une bibliothèque ou un ciné-club, la Fédération départementale des Foyers ruraux de l'Allier a permis aux populations des zones éloignées des villes de se retrouver dans certains locaux de petits villages. Elle s'est ensuite appuyée sur ces " lieux de vie " pour créer cinq Points Accueil service (PAS) qui diffusent des informations à caractère administratif ou relatives à l'emploi, à l'action sociale, à la formation... Ces PAS favorisent par ailleurs une meilleure adéquation entre l'offre et la demande de services de proximité. Ils offrent également des services annexes (photocopies, télécommunications).
* En Mayenne, l'AFoDIP (centre correspondant de l'AFIP pour les Pays-de-Loire) appuie la constitution d'un réseau de familles d'accueil. Cette activité bénéficie à des personnes trop dépendantes pour vivre seules et qui ne souhaitent pas vivre en permanence dans un établissement spécialisé. Le fonctionnement en réseau des familles d'accueil doit améliorer à la fois les conditions d'exercice de cette activité et la qualité des prestations.
* A partir d'un stage d'insertion qu'il animait au profit d'une douzaine de chômeurs et de Rmistes, l'Espace IFAD Ganges (Hérault - réseau Peuple et Culture) a mis en place un Infos-Bus qui constitue pour des petites communes isolées un centre de ressources itinérants. Les informations délivrées concernent les administrations, les entreprises publiques, les organismes sociaux... Une aide peut être apportée pour la constitution d'un dossier ou en cas de litige. Des services de base (offres d'emploi, vente de timbres, réservations...) sont également proposés.
* Le CEAS des Vosges (réseau Culture et Promotion) a appuyé l'émergence de nouvelles filières professionnelles dans les domaines de l'aide à domicile et des services de proximité. Il a dans ce but créée l'association SEFAM-GEMAD (Service emplois familiaux) afin de faciliter l'emploi de personnes qualifiées par des particuliers ne souhaitant pas assumer eux-mêmes un rôle d'employeur direct.
* Le Centre social de Doué-la-Fontaine (Maine-et-Loire) propose une location ou une location-vente de vélomoteurs à des personnes en difficulté d'insertion. Alors que la disposition d'un véhicule conditionne bien souvent l'accès à un emploi et à une vie sociale épanouissante, cette initiative soutenue par une grande variété de partenaires constitue un maillon important d'une stratégie plus globale de lutte contre l'exclusion.
* Dans le Lot, l'Association Ségala Limargue (affiliée à la Fédération nationale des centres sociaux et socioculturels de France) contribue à la création d'emplois " à temps et à coût partagé ". Chacune de ces réalisations permet à plusieurs employeurs, qui peuvent avoir des statuts divers (communes, particuliers, coopératives), de se partager les services d'un même salarié. Ces créations d'emplois participent à la lutte contre le déclin démographique qui menace cette zone.
* En Haute-Saône, l'IFAD MR (centre correspondant de l'AFIP pour la Bourgogne et la Franche-Comté) a appuyé un projet de création par des femmes de structures de garde et d'animation de la petite enfance appropriées à un milieu rural peu dense. Ce projet s'est malheureusement heurté à diverses réticences locales.

L'enjeu des services de proximité en milieu rural

Au moins trois raisons militent en faveur du développement des services de proximité en milieu rural.

* Il n'est plus guère possible de distinguer les attentes et aspirations des ruraux de celles des urbains. Ainsi, les territoires ruraux ne se situent pas à l'écart d'une tendance générale à la tertiarisation des activités et à " l'achat de temps " (par exemple, les plats préparés sont de plus en plus souvent préférés aux légumes à éplucher). De plus, qu'ils soient " de souche " ou " néo-ruraux ", ceux qui vivent à la campagne n'ont aucune raison d'être moins exigeants que d'autres sur la qualité de l'enseignement, des activités périscolaires, des prestations médico-sociales, des manifestations culturelles, des transports, des télécommunications...

* Par ailleurs, les nouveaux résidents qu'accueillent nombre de territoires ruraux sont souvent très demandeurs de services de proximité. En effet, ces nouveaux arrivants comptent des proportions importantes de retraités et de jeunes parents continuant à travailler en ville. Cependant, les foyers à la fois aisés et demandeurs de prestations ne sont pas seuls à migrer vers la campagne : moins bien lotis financièrement et ayant plus particulièrement besoin de certains types de services (dans les domaines de l'emploi, de la formation des adultes, de l'aide sociale, de l'aide à la mobilité...), des chômeurs, des RMistes ou des mères isolées se trouvent plus ou moins " exclus de la ville " ou bien estiment avoir plus de chances de s'en sortir en milieu rural.

* Enfin, outre cette fonction d'accueil permanent, le milieu rural ne cesse de voir croître sa fonction d'accueil temporaire. Cette réalité est bien connue dans sa dimension touristique, mais elle est également importante dans un registre socio-sanitaire.

Quelques éléments de réflexion

1. La question de la concurrence

Une association locale peut souhaiter agir dans le domaine des services parce que ce qui existe ne satisfait pas la population, parce que certains besoins ne sont pas pris en compte ou parce qu'elle estime avoir une idée intéressante à développer. Dans tous les cas de figure, il lui faut rapidement se demander si son éventuelle initiative ne risque pas d'être perçue comme créant une nouvelle situation de concurrence.
Un tel examen a toutes les chances de déboucher sur le constat que l'initiative envisagée risque effectivement d'être plus ou moins mal perçue par certains. Mais les conclusions à tirer d'un tel constat ne coulent pas forcément de source.

  • En Haute-Saône, le groupe de femmes qui voulait prendre une initiative dans le domaine de la garde des enfants s'est longtemps vu opposer que cela concurrencerait les assistantes maternelles en place. Au bout de deux ans, une réunion a été organisée sur ce thème avec ces dernières. Alors que certains annonçaient que personne ne viendrait, douze sur quinze y ont participé. Elles ont déclaré ne pas pouvoir répondre à toutes les demandes. Elles ont par ailleurs demandé une structure collective afin de pouvoir travailler ensemble en certains domaines (concertation, formation, activités collectives)...

  • A Doué-la-Fontaine, les cyclomoteurs que propose le centre social sont loués ou achetés par des personnes qui n'ont de toute façon pas les moyens d'en acquérir auprès des garagistes locaux. C'est en outre l'un de ces derniers qui, à des tarifs privilégiés, approvisionne le centre social en véhicules neufs ou en excellentes occasions et qui assure, en en faisant toujours une priorité, les travaux d'entretien et de réparation

2. Gérer la proximité par la proximité

Dans ce travail d'évaluation, les associations ne doivent pas se montrer complaisantes avec elles-mêmes, mais elles ne doivent pas non plus sous-estimer l'intérêt de certaines de leurs caractéristiques.
Nombre d'associations bénéficient d'une connaissance fine du territoire. La fréquente diversité de leurs adhérents, de leurs activités ou de leurs partenaires leur permet de bien appréhender le contexte local et d'identifier des manques et des opportunités.
Ainsi, elles peuvent notamment contribuer à l'identification des besoins non satisfaits de telle ou telle catégorie de la population (personnes âgées, personnes handicapées, personnes en difficulté d'insertion, parents de jeunes enfants...). Ces besoins doivent toutefois faire l'objet d'une analyse critique. La manière dont ils sont formulés rend-elle vraiment compte de ce qu'ils sont vraiment ? Faut-il les prendre au pied de la lettre ?
Par ailleurs, les associations locales jouent souvent un important rôle d'accompagnement lorsqu'un nouveau service se met en place. Il peut s'agir d'aider le prestataire à se positionner correctement vis-à-vis de la demande et des attentes locales, mais il peut s'agir aussi d'" éduquer " la clientèle potentielle pour qu'elle n'exige pas de trouver au village la même chose qu'à Paris ou pour qu'elle s'implique et qu'elle enrichisse l'offre de service.

  • Chaque Point accueil service que la FDFR de l'Allier met en place est animé par une équipe de bénévoles. Les prestations assurées sont en conséquence modulées en fonction du contexte local. Il n'est par exemple pas question de proposer un service qui pourrait concurrencer un prestataire déjà existant. Mais, à Echassières, le PAS vend des revues et des magazines car le dépôt de presse ne souhaite pas le faire. Mieux : c'est le PAS qui vend les quotidiens pendant les jours de congé du dépositaire afin d'éviter que les clients ne soient incités à se fournir dans une autre commune. Par ailleurs, l'équipe qui anime un PAS explique à la population que ce dernier ne peut pas être ouvert tous les jours car celle qui en assure la permanence doit également effectuer des tâches à l'extérieur (information, contacts, prospection...). Les " usagers " sont en conséquence invités à accepter de bonne grâce ces nécessaires contraintes. La FDFR souligne que si elle ne disposait pas d'un grand nombre de relais d'opinion bien ancrés localement, elle ne serait pas en mesure de " chambouler les choses " comme elle le fait avec ses Points accueil service.
3. Viabilité et pérennité

La réflexion sur un service n'est évidemment pas la même selon qu'il est marchand ou non marchand et qu'il relève du secteur public ou du secteur privé. Ces distinctions conditionnent l'accès à certains types de financements, l'application de telle ou telle règle, l'intégration ou non dans tel statut...
Toutefois, un point restera commun : quelle que soit l'entité que l'on souhaite maintenir ou créer, il faut assurer sa pérennité. S'il s'agit d'un service non marchand, celle-ci dépend d'une décision de type politique : dans un contexte où l'Etat et les collectivités locales cherchent de plus en plus à faire des économies, le service sera maintenu si son utilité est considérée comme suffisante. Il faut donc en particulier qu'il soit bien utilisé par la population concernée. Dans le cas d'un service marchand, la pérennité d'un service dépend très directement de sa rentabilité économique, ou plus exactement financière. La fréquentation ne constitue alors qu'un des critères qui entrent en ligne de compte.
Ceci posé, il devient de plus en plus difficile de séparer rigoureusement ces catégories. Ainsi, bien des activités industrielles ou agricoles, réputées privées, bénéficient ponctuellement ou très régulièrement de subventions publiques plus ou moins importantes. A l'inverse, l'utilisateur de certains services censés être non marchands a parfois l'impression de devoir un peu trop souvent mettre la main à la poche.
En évitant donc d'être trop naïf, la recherche de la viabilité (économique et/ou politique) d'un service donné peut conduire à combiner deux sources : la contribution des usagers-clients (sous forme monétaire, par le biais du bénévolat ou de la mise à disposition d'un local, d'un équipement...) et celle des pouvoirs publics (dans le cadre d'une convention ou d'un contrat spécifiant clairement les obligations de chacune des parties).

  • Dans le Ségala-Limargue, la démarche d'" emploi à coût et temps partagés " a permis de créer huit emplois. Le secteur de la coopération agricole a pour cela servi de point d'appui : les salariés embauchés y travaillent à mi-temps et ils consacrent leur autre mi-temps à des agriculteurs. Ceux-ci ont, il est vrai, déjà une certaine habitude des groupements d'employeurs, mais d'autres postes vont bientôt être créés avec un artisan du bois et avec des communes. Ce croisement du secteur privé, du secteur coopératif et de la fonction publique territoriale pose bien entendu de difficiles problèmes statutaires. Leur résolution représente un enjeu majeur, à la fois pour l'amélioration de la qualité de la vie locale et pour la création d'emplois.

4. Une approche globale

A la différence d'une entreprise à caractère lucratif, les associations ne privilégient pas au départ une réflexion de type économique : pour elles, la question des services de proximité est d'abord posée en termes d'amélioration de la qualité de vie.

  • A Doué-la-Fontaine, la location et la location-vente de cyclomoteurs ont été mises en place afin de répondre aux difficultés de déplacement que rencontraient certains habitants du canton lorsqu'ils devaient se rendre à une permanence administrative, à un travail ou à un stage. Mais, ayant constaté que ces véhicules servaient aussi à aller ramasser du bois mort ou à aller faire des courses dans un supermarché, les initiateurs de cette action ont rapidement été amenés à s'interroger. Pourquoi limiteraient-ils l'usage des cyclomoteurs aux seuls déplacements ayant une dimension d'insertion professionnelle ? N'est-il pas aussi important de favoriser l'insertion sociale des personnes concernées ? En conséquence, au nom de quoi faudrait-il condamner la fréquentation d'une ville proche ou des sorties en boîte de nuit ? Ces réflexions sur l'importance que revêt actuellement la question de la mobilité ont enrichit la pratique des travailleurs sociaux intervenant sur le secteur de Doué-la-Fontaine.

Les initiatives qui peuvent découler d'une telle approche visent d'abord un développement des activités locales, puis, éventuellement, une ou des créations d'emplois. Le tout peut en conséquence renforcer l'attractivité du territoire concerné.
On le voit, dans ce processus, la viabilité économique est une condition nécessaire, mais elle est loin d'être suffisante.
Par ailleurs, le déroulement de ce type de démarche conduit souvent les associations à solliciter, puis à faire travailler ensemble des acteurs très divers (Etat, entrepreneurs privés, collectivités locales, autres associations, groupes de citoyens...). Plus particulièrement, les associations peuvent aider à articuler une démarche collective et une ou des prises d'initiatives individuelles.
Enfin, les associations agissent rarement à une simple échelle communale : la plupart d'entre elles travaillent depuis longtemps à une échelle intercommunale.

5. Un fonctionnement favorable à l'innovation

Les associations ne diffusent pas des modèles mais travaillent " sur mesures ".
Elles sont notamment amenées à travailler avec des porteurs de projet que les structures d'appui " classiques " ont du mal à accompagner, en particulier des personnes n'ayant pas une " culture du travail indépendant " et des femmes.
Or il faut souligner que ces dernières jouent un rôle prépondérant en matière d'identification des besoins non satisfaits et de construction de réponses adaptées.
Par ailleurs, les associations sont souvent capables d'inventer des formes innovantes (par exemple en procédant à des " assemblages " d'activités, de structures, etc., pour permettre de créer de nouveaux emplois).

6. Des contributions qui peuvent être variées

La diversité de ses activités permet au secteur associatif de disposer d'une large palette de compétences qui peuvent éventuellement servir à la mise en œuvre de nouveaux services. En particulier, le mouvement associatif est souvent à même d'enrichir non seulement l'approche technique d'une telle mise en œuvre, mais également la nécessaire préparation des aspects relationnels du service envisagé ainsi que le travail sur le savoir-être des futurs prestataires.

7. Le statut des nouveaux emplois

La création d'un nouveau service pose le problème du statut de ceux qui l'occuperont. La mise en place des emplois-jeunes vient de passablement modifier les données du problème mais, si la palette des réponses envisageables s'est ouverte, les questions n'en demeurent pas moins identiques.

  • Quelles compétences les prestataires sont-ils censés mettre en œuvre ? Est-il possible d'élaborer des référentiels de postes en évitant de standardiser des tâches qui relèvent nécessairement d'une relation interpersonnelle ?
  • Sachant que les financements ont tendance à ne privilégier que l'innovation, comment pérenniser les services et les emplois ? (en introduisant une échéance à cinq ans, les emplois-jeunes innovent heureusement)
  • Comment organiser les nouvelles filières de services ?
  • Comment composer avec le fréquent manque de souplesse des conventions et des dispositifs, sans pour autant léser les prestataires embauchés ?

Il est à noter que, pour aborder ces différentes questions, le secteur associatif bénéficie d'un atout (qu'il peut mettre à disposition d'autres acteurs locaux, notamment les élus) : son fonctionnement en réseaux (locaux, régionaux, nationaux...). Il dispose par ce biais d'intéressantes possibilités en matière de circulation et d'analyse des informations, d'élaboration de solutions adaptées, de mise en forme juridique ou administrative, de réflexion critique...

L'inquiétude des maires

En 1996, Mairie-conseils (CDC) a exploité les réponses de 1 050 maires de petites communes qui avaient répondu à un questionnaire portant sur le thème des services. 56% d'entre eux jugeaient que, dans leur commune, ces services étaient " juste suffisants ", 26% les estimaient " plutôt insuffisants " et 3% " tout à fait insuffisants ". De manière générale, il ressortait qu'une commune est d'autant moins satisfaite des services en milieu rural qu'elle possède peu d'habitants.

Les services que les maires redoutent le plus de voir disparaître localement sont, par ordre décroissant, la poste (21% des maires ayant répondu), un commerce (11%), une gare ferroviaire (11%), une école primaire (9%), un hôpital (7%) et un bar (3%).

Par ailleurs, les services qui, d'ores et déjà, font le plus défaut aux habitants de la commune sont un commerce (28%), des moyens de transports collectifs (19%), des dispositifs de soins aux personnes âgées (10%), une crèche ou une garderie (7%), des équipements sportifs (5%), une pharmacie (5%) et un foyer pour les jeunes (4%).

DIX REMARQUES METHODOLOGIQUES

Les dix remarques suivantes sont formulées à propos de la création de services de proximité, mais nombre d'entre elles pourraient bien évidemment inspirer des démarches d'accompagnement bénéficiant à d'autres types de projets.
Ces remarques peuvent par ailleurs concerner tout autant des associations qui mettent elles-mêmes en œuvre une activité de services en direction de la population que des associations dont l'action relève plutôt d'un travail d'animation locale sur le thème des services, de l'analyse des besoins, du conseil ou encore de l'évaluation.

1. La nécessité d'un diagnostic préalable

La réalisation d'un diagnostic local vise plusieurs objectifs :

  • identifier aussi précisément que possible les besoins non satisfaits et les attentes nouvelles des populations ;
  • identifier et évaluer l'offre existante (sur le territoire concerné, mais aussi à sa périphérie) dans le domaine du ou des services au sujet desquels il est envisagé d'agir ;
  • évaluer la faisabilité d'une initiative et, le cas échéant, rassembler les éléments nécessaires à l'élaboration d'un projet opérationnel ;
  • commencer à faire savoir (aux élus, à des partenaires potentiels, à la population...) que l'on compte prendre une initiative ;
  • de manière générale, préparer un bon ancrage du projet dans l'environnement local.
    • Dans l'Allier, la mise en place par la FDFR de Points accueil services (PAS) découle d'une importante enquête participative réalisée avec un groupe de femmes sur les besoins existant en matière de services.
    • Dans le Ségala-Limargue, une trentaine de " décideurs " et cent vingt acteurs locaux (dont 43 élus) ont été interrogés, notamment sur la position du secteur (dans le département, la région, la nation et l'Union européenne) et sur leurs ambitions pour le territoire, sur les problèmes qu'ils identifiaient, sur les leviers qui leur semblaient pouvoir être utilisés...
    • En Haute-Saône, un groupe de femmes a réalisé une enquête approfondie sur les besoins et sur ce qui pourrait être imaginé en matière de prise en charge des enfants sur le secteur de Jussey. Le questionnaire qui a été établi portait sur différents points : la garde et l'animation, mais aussi les repas de midi, les activités périscolaires... Ce questionnaire a été diffusé aux familles par le biais des enseignants, ce qui a permis de les impliquer dans la démarche, mais présentait l'inconvénient de ne pas permettre de toucher les parents dont aucun enfant n'était scolarisé. Des sondages complémentaires ont en conséquence été réalisés. Les soixante réponses collectées ont ensuite été cartographiées, puis analysées commune par commune. Les principaux besoins identifiés concernaient la garde des enfants de 0 à 3 ans, la garde et l'animation des enfants de 3 à 6 ans et l'animation des adolescents.
    • L'action conduite par le CEAS des Vosges découle d'une analyse de la filière des services à domicile. Cette analyse s'est notamment basée sur le devenir professionnel de personnes ayant suivi une formation en ce domaine. Cela a fait apparaître la nécessité de beaucoup mieux structurer l'emploi en ce domaine.
    • L'action animée par l'AFoDIP en Mayenne s'est appuyée sur une enquête participative réalisée par des femmes exerçant ou souhaitant exercer une activité d'accueil à caractère social ou thérapeutique. Cette enquête visait surtout à mieux identifier les besoins et les souhaits des structures susceptibles d'effectuer des placements. Par ailleurs, cette action locale a bénéficié d'une enquête similaire réalisée par l'AFIP à un niveau national. Les perspectives de développement de ce type d'accueil ont ainsi pu être évaluées à une plus large échelle.

2. Partir de l'existant

Certaines " créations " ne représentent en fait que de simples substitutions : l'émergence d'un nouveau prestataire se traduit alors par le déclin, voire la faillite, d'une entreprise précédemment installée. Ce phénomène peut certes trouver une justification, surtout lorsque l'offre nouvelle s'avère significativement mieux adaptée à la demande locale. Mais tel n'est pas toujours le cas. En particulier, quand elles sont réalisées grâce à un statut qui procure d'appréciables avantages fiscaux, grâce à certaines aides spécifiques ou avec l'appui d'un appareil professionnel important, certaines " diversifications " agricoles sont fortement critiquées pour les graves menaces qu'elles font peser sur des petites entreprises ou des artisans ruraux.
Par ailleurs, en matière de services, les procédures incitatives et les dispositifs d'aide mis en place par l'Union européenne, l'Etat ou les Régions privilégient souvent les créations et l'innovation. Or de nombreux territoires ont avant tout besoin de conserver certains services menacés, que ceux-ci soient publics ou privés. Il est toutefois possible de résoudre cette contradiction en cherchant à être plus inventif que défensif. Cette attitude doit notamment conduire à dépasser la traditionnelle opposition d'une proximité qui serait synonyme de médiocrité et d'une centralité qui serait gage d'excellence. Ce dépassement suppose de clairement définir ce que l'on se propose de faire, dans un souci de qualité, à une échelle locale et ce qui relèvera d'un autre territoire ou d'une autre échelle territoriale.
De manière générale, les populations sont de plus en plus informées de l'offre de services existant dans d'autres zones rurales et, bien sûr, en ville. De fait, chaque territoire est désormais amené à se poser la question de son attractivité. Cela ne signifie nullement qu'il doive s'épuiser à vouloir singer la ville : il lui faut au contraire affirmer ses atouts spécifiques, mais tout en trouvant les moyens de répondre (classiquement ou par des moyens plus ou moins originaux) aux besoins et aux attentes des populations (résidentes ou provisoires) et des entreprises (notamment petites) qu'il compte retenir ou attirer. Parmi les pistes qui s'offrent à lui : la mise en place de structures multi-services, la mise en réseaux de prestataires offrant des services plus ou moins complémentaires, l'itinérance, les téléservices...

  • Dans le Ségala-Limargue, trois communes emploient ensemble et depuis une dizaine d'années un " ouvrier qualifié multifonctions " (convention collective : agent territorial d'entretien). Ces trois toutes petites communes ont constitué un SIVU afin de pouvoir faire entretenir leurs chemins et leur petit patrimoine. Les besoins sont multiples (développement de chemins de randonnée thématiques, restauration des murets, entretien d'une église classée, préparation de la fête communale, changement des ampoules, pose de prises de courant...) mais ils n'étaient pas suffisants pour que chaque commune puisse procéder toute seule à une embauche à plein temps. Par ailleurs, un temps partiel n'aurait pas permis de trouver quelqu'un de qualifié et susceptible de rester longtemps. La solution retenue ne coûte à chaque commune que 70 000 F par an, plus la mise à disposition d'une voiture de service et d'un tracteur. Elle a permis d'améliorer considérablement la qualité de la vie, le charme et l'attractivité des trois villages. Ceci s'est traduit par une augmentation des recettes fiscales du fait de l'arrivée de nouveaux résidents secondaires et d'un artisan séduit par un des villages. Ce sont les maires qui ont été les promoteurs de cette initiative, contre un certain scepticisme de la population. La personne embauchée travaillait ailleurs, mais a été ravie de trouver de l'emploi sur place. Ses compétences professionnelles contribuent beaucoup au succès de l'opération.

3. Construire un partenariat

La recherche de partenaires ne se justifie pas seulement par la nécessité de trouver des appuis, des alliés, des contributeurs : elle doit aussi viser à enrichir la réflexion sur le type de services à développer ou à mettre en place. Plus large est la palette des regards rassemblés, plus le projet a de chances d'être bien conçu et bien positionné.
Par ailleurs, il ne faut jamais oublier qu'en matière de services, le partenaire privilégié, c'est l'habitant.

  • Equipé dans le cadre d'une action d'insertion, l'Infos-Bus de l'Espace IFAD-Ganges correspond également à une démarche de type développement local et sa pérennisation a conduit à le raisonner désormais comme un projet économique. Chaque étape de la démarche s'est ainsi traduite par des partenariats très divers, dont certains n'ont été que ponctuels (par exemple la fourniture gracieuse de certains matériaux par des entreprises locales), mais dont d'autres se sont avérés durables (contactés au début pour évaluer les besoins de leurs populations, les élus des villages contribuent maintenant au bon déroulement des tournées de l'Infos-Bus.

4. Mettre en place un comité de pilotage

La construction du partenariat ne se confond pas avec la mise en place d'un comité de pilotage. Il est en effet demandé à ceux qui participent à ce dernier de réfléchir globalement au projet (et non pas seulement à partir de tel ou tel point de vue). Il n'est donc pas gênant (il peut même être souhaitable) qu'une partie des membres d'un comité de pilotage ne soient pas impliqués dans la mise en œuvre concrète du projet. Il faut surtout que les habitants y soient significativement représentés.
Le comité de pilotage doit aussitôt que possible préciser ses objectifs, mais aussi ses règles de fonctionnement. Il doit par exemple définir la périodicité de ses réunions, ses modalités de travail, le financement de ses activités... Il n'est pas nécessairement souhaitable que son animation soit assurée par les principaux promoteurs du projet. Chaque réunion doit donner lieu à l'établissement d'un compte rendu écrit et public.
De manière générale, le Comité de pilotage ne doit pas être conçu comme une obligation plus ou moins inutile, mais comme un lieu privilégié de dialogue entre les différentes parties prenantes de la démarche. Il doit en particulier assurer la transparence de la démarche. Il doit enfin être un lieu d'engagement à long terme, en faveur de la pérennisation du service envisagé.

5. Inscrire le projet dans la durée

Plusieurs types d'acteurs ont en général tendance à faire pression pour que le projet soit très rapidement mis en œuvre. En particulier, les élus et les éventuels financeurs souhaitent que des résultats tangibles puissent être présentés aussitôt que possible. Pour d'autres raisons, les porteurs directs du projet de service souhaitent être vite à pied d'œuvre. Ainsi, les logiques de temps des uns et des autres peuvent être fort différentes.
De manière générale, toute précipitation doit être évitée. Outre que la conception et la préparation du projet nécessitent du temps, il est souhaitable de développer un travail d'information pour que, dès son lancement concret, le nouveau service soit soutenu par le maximum de personnes.
L'inscription du projet dans le long terme doit en particulier aider à gérer d'éventuelles périodes de " latence ". En effet, dans ce type de démarche, des moments de découragement (ou le délais d'attente d'une réponse) viennent parfois freiner, voire suspendre, la dynamique collective. Si des étapes n'ont pas été préalablement définies, chaque interruption risque d'être mal appréhendée. Pourtant, ces " blancs " sont souvent très utiles à la maturation des choses.

6. Se confronter à d'autres expériences

Là encore, les réseaux associatifs, d'élus ou encore de soutien au développement des services de proximité peuvent être solliciter pour enrichir la réflexion locale. L'apport d'autres expériences peut passer par la lecture de documents écrits, la consultation de sites Internet ou le visionnement de documents audio-visuels. Il est bien entendu préférable de faire venir des témoins ou, encore mieux, d'organiser des visites sur les lieux mêmes des expériences jugées les plus intéressantes (soit par leur caractère innovateur, soit par la similitude des contextes). Il est à noter que ces accueils ou ces visites ne permettent pas seulement de rencontrer des personnes extérieures : ces expériences collectives sont généralement propices à l'établissement de nouveaux liens entre acteurs d'un même territoire.

7. S'assurer de la viabilité de la démarche

L'objectif ne doit pas être de donner un coup d'épée dans l'eau mais plutôt de contribuer au renforcement des atouts du territoire concerné. Le problème n'est donc pas seulement de trouver des subventions ou des appuis pour un seul exercice budgétaire : il faut envisager comment le service pourrait être financé au cours des années suivantes.
Vis-à-vis des publics (ou des clients) potentiels comme vis-à-vis des personnes embauchées pour assurer le nouveau service, les calculs limités au court terme ne sont pas acceptables. De plus, un éventuel échec risque de rendre ensuite très difficile toute nouvelle initiative.
L'équilibre financier du projet passe par des ventes de prestations (à des particuliers, à des entreprises, à des collectivités locales), mais il peut aussi être conforté par des subventions (publiques ou privées) si le service rendu répond à un intérêt général.
Par ailleurs, le projet peut bénéficier d'un apport d'une autre nature : le bénévolat. Celui-ci peut par exemple assurer, plus ou moins formellement, des fonction d'encadrement, d'assistance technique (pour des questions juridiques, la comptabilité-gestion, le suivi informatique...), de prospection commerciale...

  • Apparues il y a un demi-siècle, le réseau des associations d'Aide à domicile en milieu rural (ADMR) fait travailler ensemble 100 000 bénévoles et 38 000 salariés. Ainsi que le notait le document préparatoire au colloque "Les services au coeur du développement rural" organisé à Nîmes en novembre 1996, " L'ancrage local des premiers permet un bon repérage des besoins et un pilotage "fin" de l'offre de services. La professionnalisation des seconds garantit la qualité des prestations. Au final, la "gestion de la proximité par la proximité" permet de conjuguer bénévolat et création d'emplois. "

8. Soigner la lisibilité du projet

Plusieurs facteurs peuvent contribuer à rendre le projet difficilement compréhensible pour l'extérieur, voire chez certains de ses promoteurs : son caractère innovant, la multiplicité des partenaires et la complexité de leurs relations, le croisement de plusieurs services ou de plusieurs activités...
Une explication claire de ce qui est visé doit en conséquence être fournie à l'ensemble de ceux qui peuvent être intéressés ou concernés par le projet : les partenaires ou les financeurs potentiels, les élus, les éventuels concurrents, les organismes fiscaux ou sociaux, la presse locale et, de manière générale, la population susceptible de recourir au service projeté.

9. Programmer des phases d'évaluation

L'évaluation ne constitue pas le point final d'une démarche mais représente une condition nécessaire à la conduite d'un projet. Il importe donc de faire régulièrement le point sur l'état d'avancement des actions envisagées, sur la validité des hypothèses de départ, sur l'impact de ce qui a été entrepris, sur le degré de mobilisation des promoteurs du projet...
Plutôt que d'organiser une séance d'évaluation après qu'une crise ait éclatée, mieux vaut fixer préalablement des périodes et des modalités d'évaluation : au pire, ce dispositif servira à constater que tout va pour le mieux...

10. Rester ouvert à d'autres pistes

Une évaluation sérieuse et régulière peut en particulier permettre de mieux cerner les aspirations des populations concernées. Ces aspirations peuvent par exemple évoluer du fait de l'émergence d'une nouvelle offre : puisque cela a pu naître, il devient possible d'envisager que d'autres attentes trouvent une réponse. Dans d'autres cas, les premiers tâtonnements amènent à ajuster ou à compléter la demande. Le respect du projet de départ conduit alors à l'adapter.
La constitution d'un observatoire local peut ainsi permettre d'exercer une fonction de veille sur les évolutions socio-économiques à l'échelle locale.

  • Mais en Mayenne, le développement de l'accueil familial répond à des besoins et à des attentes qui ne concernent pas spécifiquement le territoire où est organisée cette activité. Le travail d'identification et d'analyse de ces besoins et de ces attentes n'est donc pas conduit seulement auprès de structures socio-sanitaires locales, mais surtout en direction de structures plus éloignées susceptibles d'être intéressées par un accueil familial de qualité.

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