Le diagnostic d'un territoire et le montage d'un projet de développement local

Un projet de développement rural s'inscrit fortement sur un territoire déterminé, où il vise à mettre en valeur les atouts de ce territoire, qu'il s'agisse d'atouts physiques, économiques, culturels, etc. Il est donc indispensable de bien connaître ce contexte pour pouvoir l'utiliser comme levier de développement. De même, il faudra bien connaître les problèmes qui se posent sur le territoire pour pouvoir s'y attaquer avec efficacité. Enfin, il faudra mettre en place un dispositif et des procédures visant à enclencher une dynamique de développement.

Poser un diagnostic, tracer des plans, motiver une équipe, fixer une stratégie... Ces expressions, courantes dans le monde de l'entreprise, peuvent également être utilisées pour décrire l'élaboration d'un projet de développement rural : là aussi, il faut identifier des problèmes et des opportunités, inventorier des atouts et des handicaps, se donner des objectifs, établir des priorités, définir des modalités d'action ou encore construire un dispositif opérationnel d'intervention.

Ces tâches primordiales sont parfois réalisées un peu rapidement car la tentation est forte de se lancer le plus vite possible dans des réalisations concrètes.

Bien entendu, un diagnostic conduit avec rigueur ne suffira pas à garantir le succès final de l'opération, mais il est en tout cas probable qu'un début bâclé prépare de graves déceptions.

• Construire une vision collective du territoire. Impliquer la population
• Première approche du territoire concerné
• Ce qu'il faut savoir pour être efficace et mobiliser
• Bâtir une stratégie
• Comment démarrer les six premiers mois ?

Construire une vision collective du territoire. Impliquer la population

Une démarche de développement local ne mobilise pas que des ressources financières, publiques et privées : elle mobilise avant tout une population.
La phase de diagnostic et de montage du projet constitue sans doute le moment le plus propice pour initier la mobilisation les acteurs locaux. Sa finalité n'est pas simplement de produire un document stratégique mais, plus largement, de poser les premiers jalons de la démarche de développement..
Pour donner son plein effet, il est utile que la phase de diagnostic et de montage du projet se déroule sur plusieurs mois : l'information préalable peut ainsi circuler largement, la population vérifie que ses avis sont véritablement pris en compte, des débats contradictoires permettent d'enrichir les réflexions...
II arrive cependant que la durée de cette phase ne puisse excéder deux ou trois mois. Dans tous les cas, cette phase initiale doit être organisée au mieux en fonction des moyens disponibles (en temps, en compétences, en ressources financières...) : il ne serait pas judicieux d'en faire l'économie.
Le contenu de ce dossier demande à être adapté en fonction du contexte local. Des allers et retours seront fréquemment nécessaires, des éléments de stratégie devront être esquissés avant même qu'un réel travail de diagnostic soit entrepris, la question de la médiatisation du projet ne cessera d'être à l'ordre du jour d'un bout à l'autre du processus...

Première approche du territoire concerné

Pour que l'ensemble de la population se sente concernée, mais aussi pour identifier des opportunités nouvelles, la première urgence n'est pas d'approfondir certaines questions mais plutôt de chercher à acquérir une vision d'ensemble du territoire concerné.

Au delà du noyau initial

Au tout début, l'idée de se lancer dans une démarche de développement local ne concerne généralement qu'un petit groupe de personnes. De plus, ce groupe est souvent assez homogène. Le premier objectif à atteindre sera à la fois d'élargir et de diversifier la problématique initiale et la composition du noyau de départ. Ce double objectif peut être poursuivi par le biais d'une première approche, d'un diagnostic rapide visant à mieux appréhender le territoire dans sa globalité.
La collecte des informations utilisées pour cette première approche ne nécessite pas un gros travail d'investigation. Elle peut par exemple s'appuyer sur la documentation disponible, sur des discussions avec des leaders d'opinion et des personnes clés des différents secteurs socio?économiques, sur les analyses que les organismes professionnels ou les associations ont produites au sujet du territoire, mais aussi sur l'avis de quelques " personnes ordinaires "...

Une dynamique de réflexion et de discussion

Cette première approche devra être conduite de manière à créer une dynamique locale de, réflexion et de discussion. A ce stade, il ne s'agit pas encore de poser un diagnostic mais d'explorer les axes possibles d'une mobilisation. Ainsi, les premiers échanges pourront porter sur : les ressources locales qui semblent être mal ou insuffisamment valorisées ; les catégories sociales et les secteurs géographiques pour lesquels un effort de développement semble plus particulièrement s'imposer ; les problèmes auxquels une démarche de développement veut s'attaquer en priorité ; les objectifs de développement que pourrait se donner le territoire dans son ensemble ; les forces de changement qu'il serait intéressant d'approcher dans le cadre de la construction du partenariat.

Cette liste n'est évidemment pas limitative. Un thème important mérite d'ailleurs d'y être ajouté : celui de l'organisation et des limites du pouvoir local et, plus précisément, des processus de décision qui seront mis en ceuvre lorsque le déroulement de la démarche obligera à fixer des priorités et à faire des choix. Si un tel examen préalable n'est pas réalisé et que les décisions finales ne relèvent en fait que de telle assemblée locale, voire de telle instance extérieure au territoire, ceux qui participent au lancement de la démarche risquent de se sentir dépossédés du fruit de leurs réflexions et de se décourager.

Dans tous les cas, la question des processus de décision est fondamentale et doit être traitée tout au long de la démarche. C'est notamment à travers une grande transparence de ces processus que le groupe de développement construira sa crédibilité.

Ce qu'il faut savoir pour être efficace et mobiliser

Le diagnostic d'un territoire cherche à établir ce qu'il faut savoir sur ce territoire.

Des données indispensables

Chaque type de territoire amène à s'intéresser à des domaines spécifiques d'information. Des domaines plus généraux seront en revanche traités dans tous les diagnostics. Citons notamment : les contraintes et les atouts géologiques et géographiques ; les spécificités historiques et culturelles ; les données et les tendances démographiques ; la structure, l'organisation et les évolutions en cours de (économie locale ; l'évolution du marché du travail ; les projets innovants qui s'ont d'ores et déjà envisagés ou portés par certains acteurs locaux ; l'analyse du cadre institutionnel de la région concernée, notamment sous l'angle des compétences territoriales ; l'analyse du niveau d'équipement en infrastructures et services ; des détails sur la composition des ménages, sur les niveaux de revenus, sur les habitudes de consommation, etc.

Tous ces domaines n'apparaîtront pas forcément en tant que tels dans le diagnostic qui sera finalement élaboré : seuls devront être présentés les informations les plus importantes et les éléments saillants permettant d'orienter la démarche de développement.

Nous ne sommes pas les premiers

L'inventaire des points à analyser doit être complété par un inventaire des études et des enquêtes qui ont d'ores et déjà été produites au sujet du territoire concerné. Dans un même ordre d'idée, une bonne exploitation de la presse locale, de quelques publications spécialisées et des centres de documentation de la région permet souvent d'obtenir une riche moisson de données et d'analyses.

Une connaissance dynamique les énergies et les freins

Sur la base des éléments d'information qui ont été rassemblés, il s'agit maintenant de mener une analyse mettant en lumière les principales dynamiques à l'oeuvre sur le territoire. Ce diagnostic doit notamment faire apparaître clairement : les faiblesses et les atouts du territoire ; les tendances de fond en ce qui concerne la démographie, l'économie, le logement, la vie sociale et culturelle... ; les principaux problèmes ressentis par l'ensemble du territoire (manque d'infrastructures, inadaptation de l'appareil de formation, faiblesse des services aux particuliers ou aux entreprises...) ; les catégories de population les plus touchées par des problèmes sociaux ou économiques ; les zones du territoire souffrant de problèmes particuliers et celles présentant un dynamisme remarquable ;les différentes opportunités, notamment économiques ;les initiatives et les projets porteurs d'innovation ;les " verrous " qu'il s'agit de faire sauter et, en conséquence, les principaux programmes qu'il serait nécessaire de conduire en matière d'infrastructures, dans le domaine social, économique, culturel ; les ressources que nécessiteraient de mobiliser ces différents programmes ; les ressources qui peuvent être mobilisées sur le territoire et à l'extérieur au profit de ce territoire.

Le diagnostic inventorie en outre ce qu'il faudrait faire et ce qu'il est envisageable de faire, mais il ne tranche pas les éléments qu'il apporte serviront ensuite à arrêter une stratégie.

L'objectif du diagnostic n'est pas de produire une montagne de documents, mais il ne faut pas non plus se contenter de quelques données éparses et plus ou moins fiables.

Même dans le cas où ce diagnostic est réalisé sur une période très courte, il est souhaitable que des communications provisoires (par voie de presse, au cours de réunions thématiques ou de réunions-débats plus larges...) soient périodiquement organisées et soient accompagnées d'appels à contribution. Ceci ne peut qu'enrichir l'analyse, mais permet également d'utiliser l'élaboration du diagnostic comme une occasion d'impliquer la population dans la démarche. En particulier, cette manière de faire invite à construire une vision collective du territoire.

Acteurs locaux et experts extérieurs

Dans de nombreux cas, des acteurs locaux peuvent tout à fait se charger de réaliser un travail d'enquête complémentaire, au sein du territoire concerné ou par le biais de voyages d'étude réalisés dans d'autres régions ou dans d'autres pays. Une telle participation active renforce bien évidemment la mobilisation du territoire et améliore souvent la compréhension locale des questions abordées.

Tout comme dans la phase de diagnostic rapide, cela ne signifie pas que le recours à des intervenants extérieurs doive être exclu. Ils sont par exemple susceptibles de réaliser rapidement des analyses de qualité et d'élargir avec pertinence le champ d'investigation qui leur était initialement proposé. De même, ils peuvent faire bénéficier le territoire de leurs réseaux de relations. Enfin, certains éléments du diagnostic nécessitent une expertise indiscutable. Il ne devrait en effet pas être question de mobiliser des moyens collectifs et d'engager des personnes dans des projets plus ou moins lourds en ne s'appuyant que sur une rapide étude de faisabilité technico-économique : une telle option ne doit pouvoir être prise que si l'existence d'un marché suffisamment rémunérateur est soigneusement vérifiée.

En résumé, le rapport avec les " experts extérieurs ~> demande à être réfléchi très tôt. Il faut arriver à profiter de leurs compétences tout en évitant que leurs interventions tendent à déposséder les acteurs locaux de la conduite des opérations ou que leurs intérêts propres mènent à des résultats ne correspondant pas aux attentes du groupe. Un certain équilibre semble pouvoir être atteint quand l'animation globale du projet reste exclusivement du ressort du groupe d'initiative et quand l'appel à des appuis extérieurs permet de se doter de capacités d'expertise indispensables à la bonne fin de la démarche de développement. Enfin, on ne saurait trop recommander le recours à des cahiers des charges détaillés précisant les tâches et les produits de l'opération d'acquisition d'expertise : la phase de pré?diagnostic devrait permettre aux groupes de maîtriser ce type d'outils.

Bâtir une stratégie

La construction d'une stratégie ne se limite pas au choix des priorités d'action : elle doit également hiérarchiser les cibles visées, déterminer les voies qui seront emprunter, identifier les alliances prioritaires, esquisser une programmation dans le temps...

Le territoire qu'on voudrait ....

La population d'un territoire donné doit certes tenir compte des contraintes qui lui sont imposées, mais elle doit aussi pouvoir décrire le territoire tel qu'elle voudrait qu'il soit, par exemple dans dix ans. Pour être utile, ce travail de prospective doit être compléter par la mise au point d'une stratégie : il s'agit alors de se mettre d'accord sur ce qu'il faut faire pour arriver à la situation espérée.

Cette stratégie doit fixer au projet de développement : ses objectifs prioritaires ; ses cibles prioritaires (en termes de catégories sociales, de secteurs économiques, de zones géographiques...) ; les grandes lignes d'un mode de répartition, entre ces objectifs et ces cibles, des ressources disponibles ou envisagées (ressources financières, capacité d'animation, moyens techniques...).

L'élaboration de cette stratégie s'appuie bien évidemment sur les données et les analyses fournies par le travail de diagnostic. Mais il s'agit bien d'une élaboration et non pas d'un simple choix entre diverses options suggérées : la stratégie fixe des priorités mais elle doit également chercher à susciter des synergies, des passerelles entre différents secteurs socio-économiques ou géographiques, des effets d'entraînement... En clair, elle ne peut en aucun cas se réduire à un catalogue d'actions ponctuelles mais doit au contraire proposer une dynamique globale et intégrée pour le développement de l'ensemble du territoire.

Par ailleurs, l'identification des priorités doit être accompagnée d'indications précises portant par exemple sur : les catégories d'acteurs locaux sur lesquelles la démarche pourrait plus particulièrement s'appuyer ; l'instance ou les instances qui pourraient être chargées de mettre en oeuvre chacune des priorités ; les modalités de travail, de consultation, de prise de décision, etc., de ces différentes instances ; les alliances et les appuis qui seront recherchés, à l'intérieur ou à l'extérieur du territoire ; le calendrier envisagé pour l'exécution de chacune des priorités.

Du groupe d'initiative à la validation des acteurs locaux et au soutien des personnes extérieures

Cette stratégie établit des arbitrages entre différentes priorités envisageables. Son élaboration doit donc être conduite par un groupe d'initiative dont la légitimité soit la plus forte possible. En particulier, plus la composition de ce groupe sera diversifiée, moins cette légitimité pourra être contestée. En outre, une très grande transparence dans le choix des priorités stratégiques doit, tout au long du processus, garantir que l'objectif ultime du groupe de pilotage est bien de contribuer au développement de l'ensemble du territoire. Une information régulière sur l'avancée des travaux et le recueil d'avis autorisés peuvent utilement contribuer à cette transparence.

En tout état de cause, la stratégie doit être largement validée par les acteurs locaux avant de pouvoir être considérée comme adoptée. Les modalités d'une telle validation peuvent être fort variées. Elles peuvent, par exemple, revêtir la forme d'un contrat solennel ou d'une charte de principes cosignés par des élus, des représentants socio-professionnels, des responsables associatifs...

Autant que possible, le principe d'un soutien, voire des engagements très précis doivent être tout aussi explicitement obtenus de la part des principaux partenaires extérieurs au territoire. Une telle approbation, dont la forme est nécessairement différente de celle des acteurs locaux, permet notamment de s'assurer que le développement du territoire concerné peut s'inscrire dans une dynamique plus large.

Programmer

Pour conduire une démarche de développement, il ne suffit pas de lui fixer des objectifs et des priorités : il est tout aussi important de préparer sa mise en oeuvre.

Programmer sur le long terme

Cette mise en oeuvre se traduira par un travail d'information et d'animation, mais aussi par l'ouverture de lignes de crédit, par le lancement de chantiers de construction, par le conventionnement d'organismes sociaux ou d'organismes de formation, par des appels à projets individuels...

La programmation des actions concrètes devra donc traduire le plus exactement possible les options stratégiques retenues. Quelques bémols peuvent cependant être apportés à ce principe général : certaines actions jugées très prioritaires devront pourtant attendre que toutes les conditions nécessaires à leur mise en route aient été remplies (construction d'infrastructures, formation de personnels compétents...) ; des actions peu prioritaires peuvent néanmoins être programmées assez tôt parce qu'elles concernent beaucoup de monde, ce qui permettra d'entretenir une dynamique favorable à l'ensemble de la démarche ; d'autres actions seront en revanche repoussées dans le temps parce que, plus délicates à conduire, elles peuvent ne pas déboucher sur un succès complet, ce qui risquerait de porter préjudice à la démarche.

En résumé, tout ne se fera pas en même temps. En conséquence, pour programmer la première année de travail, il faut commencer par établir un programme... pour cinq ans

Un programme pour la première année

Une fois que ce cadre général a été établi, une programmation plus précise doit être élaborée pour la première année.

Elle devra par exemple mélanger : des actions jugées très prioritaires et dont les effets seront rapides ; des actions destinées à durer dans le temps, qui fourniront ainsi un des fils conducteurs de la démarche de développement ; des actions concernant un grand nombre de personnes ; quelques actions pouvant facilement être mises en valeur sur un plan médiatique ; des actions plus difficiles à conduire, mais qui n'auraient en aucun cas vues le jour si la démarche n'avait pas été entreprise ; etc.

En bref, la programmation de la première année devra être fixée de manière à ce que la démarche d'ensemble soit perçue comme étant ambitieuse, innovante, mobilisatrice, efficace, inscrite dans le long terme... Enfin, autant que possible, elle devra assurer un certain équilibre entre les zones géographiques et entre les publics jugés prioritaires.

Cette équipe de pilotage et de mise en oeuvre de la démarche sera rapidement amenée à s'interroger sur le cadre législatif dans lequel elle compte agir. A travers cette question se trouve en fait posée la double question de la légitimité et de la conduite de la démarche : l'équipe de pilotage est?elle représentative du territoire concerné et a?t?elle vocation à proposer des arbitrages entres des intérêts locaux divergents ?

La construction de l'équipe, son inscription dans le paysage institutionnel local, son acceptation comme interlocuteur valable par les partenaires extérieurs au territoire et son rodage en tant qu'outil d'animation et' de décision représentent autant de tâches préliminaires qui ne devront pas être négligées pour que la démarche de développement ait une chance d'être un succès.

Comment démarrer les six premiers mois ?

Une fois que les objectifs ont été fixés et que les actions ont été programmées... le plus gros reste encore à faire ! II faut en particulier trouver comment s'y prendre pour démarrer.

Pas de panique !

Ceux qui ont été à l'origine d'une démarche de développement local tiennent fréquemment à avertir les " novices " : au début, c'est le chaos ! Il faut à la fois se trouver un local, prendre contact avec des représentants de l'administration, réfléchir au moyen d'assurer les premières payes du chargé de mission, organiser des ? réunions d'information, répondre aux demandes de rencontre formulées par des responsables locaux, organiser un minimum de secrétariat...

Il faut se donner des priorités, donc reporter à plus tard certaines tâches, en s'assurant autour de soi que les priorités retenues sont les bonnes.

Par ailleurs, la tentation peut être forte de se doter rapidement de plusieurs chargés de mission. Mais attention, une montée en puissance trop rapide débouche fréquemment sur une situation encore plus difficile à gérer. Mieux vaut intégrer progressivement de nouvelles personnes.

Un bon réflexe dans ce genre de situation est de chercher à en discuter avec d'autres structures ayant connu des difficultés semblables. Cela est notamment possible dans le cadre de réseaux.

Ne pas abandonner " le terrain "

De l'organisation de ces six premiers va dépendre une grande partie de l'image que vont avoir de la démarche la population locale ainsi que les partenaires locaux et extérieurs. Une des priorités devra donc être de soigner les relations de l'équipe de pilotage avec ces différents interlocuteurs. En particulier, toutes les personnes précédemment associées à la définition de la démarche doivent être recontactées. Enfin, une stratégie de communication sera nécessaire pour expliquer d'une part que les choses se mettent en place et, d'autre part, qu'elles s'inscrivent dans la durée.

Le risque est que les acteurs locaux ne se sentent plus impliqués dans le déroulement des opérations. Pour éviter cette dérive, l'équipe de pilotage doit continuer à solliciter des avis, des idées, des projets...

Rendre des comptes et rendre compte

Enfin, une autre priorité de ces six mois est de se doter de règles de fonctionnement les plus limpides possibles. Les sommes et les enjeux politiques que représente un projet de développement local imposent que chaque décision puisse effectivement être justifiée. Aussitôt que possible, des principes et des mécanismes de décision doivent être définis et rendus publics, notamment pour tout ce qui relève : de l'embauche de salariés (critères d'embauche, composition de la commission d'embauche, recours possibles, programmation des embauches...) ; du traitement des demandes de financement (règles de conformité des dossiers, modalités d'examen de leur contenu, instance de décision, publicité des décisions...) ; des achats réalisés par la structure d'animation (définition d'un plafond pour les dépenses effectuées sans accord préalable d'une instance de contrôle, modalité de ce contrôle...).

De manière générale, il est préférable que tous les processus de décision aient des comptes à rendre publiquement ou devant une instance de contrôle.