Untitled

Pour une réforme des instruments et des moyens de la coopération publique

Pour une distinction entre politique étrangère et politique de coopération
Les organisations de solidarité internationale ont parfois “des difficultés pour se saisir collectivement des questions de politique étrangère et de politique de coopération mises en Śuvre par la puissance publique. Cela tient pour partie à la confusion persistante entre l’une et l’autre. La politique étrangère, en effet, relève d’exigences et combine des questions extrêmement diversifiées relatives à la sécurité, au commerce extérieur, à la francophonie, à des considérations géopolitiques. La politique d’aide au développement est définie dans ce contexte et suit par ailleurs une rationalité propre. Il est ainsi difficile de faire la part entre ces différentes préoccupations pour les décisions concernant la politique de coopération”.
Toujours selon les organisations de solidarité internationale, “le niveau de richesse relative du Gabon vaut-il qu’on consente pour ce pays un niveau d’aide supérieur à ce que reçoivent d’autres pays africains a priori moins bien lotis ? Est-ce seulement la fonction de base militaire avancée qui justifie que l’on assure Djibouti de l’un des plus forts taux d’aide par habitant, et ce bien que le rôle stratégique de cette base soit contesté ? Les régimes de tels chefs d’État ont-ils été soutenus selon des critères de développement de leur pays et de leur peuple ou pour des motifs diplomatiques ou de sécurité ?”.
L’élaboration, la mise en Śuvre et l’évaluation de la politique de coopération et de la politique étrangère appellent la définition d’orientations stratégiques claires et transparentes. Celles-ci nécessitent un débat public. Tant que les lieux de la décision publique pour la politique étrangère et pour la politique de coopération continueront à rester entrelacés, les acteurs non publics continueront à penser que les priorités de l’aide restent partiellement opaques et que les autres objectifs politiques ou les arrières pensées sont plus fortes que la réelle volonté d’aider les pays les plus pauvres.
Cette clarification permettrait aussi de traiter la question de l’aide liée ou de l’aide alimentaire. Les organisations non gouvernementales, dans leurs résolutions pour les Assises, soulignent que celles-ci sont indûment dénommées “aide”, puisqu’il ne s’agit en réalité que d’un appui public au commerce extérieur, et qu’elles présentent des effets pervers susceptibles de détourner l’aide dans son ensemble de son objet principal. Pour les participants aux Assises régionales de Languedoc-Roussillon, les programmes d’aide alimentaire doivent être soumis à des codes de conduite. Ceux-ci seraient fondés sur le principe de cohérence entre les politiques commerciales et les politiques d’aide, y compris entre elles.
Personne ne conteste le poids du passé et des relations privilégiées avec certaines régions, particulièrement en Afrique, même si ce passé paraît de plus en plus lointain à un nombre croissant d’hommes et de femmes dans les pays du Sud et en France. Dès lors, la priorité accordée notamment aux pays africains francophones est assez généralement acceptée23, et ce d’autant que les flux principaux de l’aide non gouvernementale et décentralisée sont orientés vers ces mêmes zones. Mais ce type de priorité et les critères qui peuvent être établis en tenant compte à la fois de l’histoire et des situations des pays gagneraient en crédibilité si leurs liens avec les enjeux de développement des pays les plus pauvres étaient clairement définis.
Les organisations de solidarité internationale militent pour opérer une distinction très nette entre la politique étrangère et la politique de coopération. En réalité, il y a d’abord une politique étrangère, et c’est à celle-ci que s’adresse une bonne part des critiques des relais de l’opinion publique spécialisés dans les questions internationales (notamment sur le soutien à certains régimes autoritaires ou profiteurs ou encore les restrictions drastiques à l’entrée sur le territoire français). Cette politique vaut débat dans sa cohérence, face à la représentation nationale.
Il y a d’autre part une politique de coopération, qui est nécessairement subordonnée à cette politique étrangère, mais qui appelle aussi à un débat sur ses enjeux et ses critères propres. C’est pour cette politique de coopération, énoncée en tant que telle que le souhait était fait plus haut d’une transparence accrue et d’un réel débat parlementaire.
Dès lors que la politique de coopération est clairement définie comme un volet spécifique et cohérent au sein de la politique étrangère, la question se pose de la mise en Śuvre de la politique de coopération. On entre dans un deuxième débat, qui est à la fois politique et technique et conduit à s’interroger sur la place dans l’organigramme gouvernemental de l’autorité chargée de définir la politique de coopération et sur la nature des entités responsables de la mise en Śuvre de cette politique (administration, agences, etc.).
Lors de la dernière conférence des ambassadeurs23, le secrétaire d’État à la coopération, Charles Josselin, s’est exprimé sur ce sujet dans ces termes : “L’appartenance du secrétariat d’État à l’ensemble « Affaires étrangères » marque naturellement la volonté de considérer la politique de coopération au développement comme étant une composante importante et partie intégrante de la politique extérieure française.
Cette nouvelle organisation découle également de ce que le secrétariat d’État à la Coopération n’est plus le « ministère de l’Afrique ». Concrètement, cela veut dire que, si les pays africains continuent d’être ses premiers partenaires, ils ne sont pas les seuls. Cela signifie également que le ministre des Affaires étrangères, en quelque sorte ne « sous-traite » plus l’Afrique. Il fait le choix de s’impliquer personnellement.
Que l’on m’entende bien, l’Afrique demeure et demeurera pour longtemps, ne serait-ce qu’en raison du poids de l’Histoire, notre partenaire principal. Mais il convient de prendre en compte toute l’Afrique et pas seulement celle à laquelle nous sommes liés par l’Histoire coloniale”.
Pour une modification de la politique bilatérale et multilatérale
L’aide, même désintéressée, peut aller contre la démocratie et l’émancipation des pays bénéficiaires.
Les organisations de solidarité internationale ont exprimé l’avis que l’aide par projet génère des perversités maintes fois démontrées : l’instauration de conditionnalités souvent irréalistes, la création de bulles artificielles loin des logiques territoriales, sociales, culturelles et économiques existantes, l’imposition d’une logique de l’offre sans écoute réelle des logiques existantes, la promotion de “courtiers” du développement devenus experts en matière de captation de l’aide, sont autant d’obstacles à la mise en place de processus de développement portés par des sociétés en mouvement.
L’aide à l’ajustement soulève d’autres critiques sur la nature des conditionnalités imposées aux pays partenaires, sur les risques des États de perte de maîtrise dans la mise en Śuvre de leurs fonctions, sur les conséquences humaines (pertes d’emplois) et sociales (pertes de ressources).
Il est par ailleurs temps d’observer, ajoutent les organisations de solidarité internationale, que les pays du Sud sont en marche et en particulier que l’Afrique a radicalement changé. Si l’on ne le perçoit pas suffisamment, les événements successifs d’Afrique centrale sont là pour témoigner qu’une région entière est en train de redéfinir de nouvelles règles et de nouvelles alliances, de façon très indépendante des pays du Nord.
Dès lors, les ressorts de la coopération doivent emprunter des voies nouvelles. La priorité n’est plus à empiler des projets ni à financer l’ajustement. Elle est à remettre chaque pays concerné au centre de gravité des débats, à lui garantir l’autonomie politique, à lui permettre de mettre en Śuvre ses priorités de développement en l’aidant éventuellement à expliciter ces priorités et à en assurer la cohérence, et en lui donnant les moyens financiers de mise en Śuvre des priorités ainsi définies.
Il faudrait donc renforcer la tendance d’une coopération publique à l’élaboration de programmes en appui à des politiques de développement explicites définies par les États partenaires.
On conçoit bien, dans ce cadre général, l’intérêt majeur d’une répartition des rôles entre coopérations publique, non gouvernementale et décentralisée dans l’objectif simultané de consolider les États et d’aider à structurer une société civile concourant à l’enracinement de la démocratie.
Dans son allocution aux ambassadeurs, le secrétaire d’État à la Coopération s’est exprimé ainsi :
“Je suis donc convaincu qu’il nous faut aujourd’hui reconsidérer la question de l’État [...] et apporter notre contribution à la reconstitution de capacités nationales de gestion et de prévision pour discerner les enjeux et les besoins de la société, identifier les ressources, définir les modes de résolution des problèmes et des conflits et clarifier les cheminements du développement qui doivent impérativement coller au terrain. Ce premier axe inclut les appuis qu’il convient d’accorder aux expériences d’intégration régionale et à l’harmonisation des règles juridiques et administratives.
En second lieu, l’enracinement de la citoyenneté dans les institutions démocratiques. En phase de transition, la conscience politique et sociale ne peut venir que de l’utilisation opportune de toutes les situations pour responsabiliser les populations.
Il ne faut certes pas confondre agitation politique et intériorisation du changement. Mais la démocratie suppose à la fois des institutions politiques et juridiques, nécessaires mais insuffisantes, et des pratiques décentralisées mettant en mouvement des associations de quartier, des comités de jeunes ou de femmes, des groupements professionnels, des collectivités territoriales.
Il y a là un immense champ d’action en faveur de la démocratie locale et du développement participatif, où les opérateurs décentralisés et non gouvernementaux révèlent de grandes capacités et obtiennent des résultats [...] ”.
Cette modification de l’action bilatérale doit s’accompagner d’un changement parallèle dans la politique multilatérale. Outre les contributions à la Commission européenne, l’essentiel de la politique multilatérale actuelle se passe dans ce que l’on appelle les institutions de Bretton Woods (Fonds monétaire international, Banque mondiale). Ces institutions sont chargées de mettre en Śuvre “l’ajustement structurel”, c’est-à-dire la mise aux normes internationales des politiques publiques des États du Sud. Sur ce terrain la France présente une grande faiblesse : elle contribue substantiellement au financement de l’ajustement, indirectement via ses versements aux institutions de Bretton Woods, et directement par ses crédits bilatéraux à l’ajustement, mais dans les deux cas en s’abritant derrière les institutions de Bretton Woods et sans réellement affirmer de doctrine particulière.
Dans ces conditions, selon les organisations de solidarité internationale, la France doit-elle continuer à consacrer des crédits bilatéraux à l’ajustement structurel qui nécessite des financements hors de notre portée ?
D’autre part, selon une contribution collective diffusée par Aitec, une réforme radicale est nécessaire concernant l’intervention des institutions internationales, les institutions elles-mêmes, mais surtout du système international :

réforme de l’intervention des institutions internationales : par la participation des populations concernées au contrôle de l’intervention des institutions, au Nord et au Sud ; par un règlement prioritaire et global de la dette dans le cadre d’une conférence mondiale des Nations unies ; par la définition d’un nouveau mode de développement durable qui ne fasse plus du rétablissement des capacités de paiement de la dette l’unique objectif des réformes économiques.
une réforme des institutions elles-mêmes : par la transparence et le contrôle démocratique avec une distribution équitable des droits de vote et des pouvoirs, une évaluation indépendante et contradictoire séparée de l’expertise et des dispositions législatives qui garantissent un contrôle parlementaire et citoyen ; par la mise en place d’un système de financement du développement durable qui garantisse la mobilisation de ressources longues et stables ; par la régionalisation des structures du Fmi et de la Banque mondiale en donnant aux institutions régionales un rôle déterminant dans la définition des stratégies de développement et des politiques monétaires.
une réforme du système international : par une conception renouvelée des politiques économiques et sociales, fondée sur le développement durable, et faisant de la lutte contre les inégalités et la protection de l’environnement la clé de voûte du travail des institutions internationales ; par le contrôle de l’économie spéculative, en s’appuyant sur la surveillance des opérations financières, le renforcement des organismes de contrôle et la taxation des opérations spéculatives ; par le choix du multilatéralisme face aux tentations hégémoniques, en réorganisant le financement du développement et le système monétaire international dans le cadre des conférences des Nations unies.
Par ailleurs, les organisations de solidarité internationale s’interrogent sur le désengagement financier de la France vis à vis des agences spécialisées des Nations unies. La France n’a pas la possibilité, seule, de changer le cours des choses dans le règlement des problèmes internationaux. Mais son influence pourrait être déterminante si elle clarifiait son corps de doctrine face au risque de la “pensée unique” et si, tout en renouvelant sa propre politique de coopération, elle acceptait de jouer un rôle d’entraînement dans le jeu euro-international.
Un autre débat touche à la politique de l’Union européenne de coopération au développement.
Pour les pouvoirs publics français, la Convention de Lomé constitue un axe majeur de la coopération communautaire au développement et désormais un élément de l’identité extérieure de la Communauté. En devenant la première contributrice au 8e Fed, à hauteur de 24,3 % (alors qu’elle contribue à hauteur de 17 % au budget communautaire), la France a marqué son attachement à ce partenariat entre la Communauté européenne et 71 pays dont le point commun réside largement dans une position marginale au regard des grands enjeux commerciaux, politiques et stratégiques. L’Afrique subsaharienne, bénéficiaire de plus de 85 % des subventions du Fed, en constitue la principale illustration.
La Convention de Lomé arrive à échéance en février 2000. La réflexion a été lancée en novembre 1996 par un “Livre vert” de la Commission qui fait l’inventaire des évolutions possibles. Après un document d’orientation politique à l’automne, la Commission devrait saisir au début 1998 le Conseil d’un projet de mandat pour entamer la négociation du futur instrument Ce-Acp en novembre 1998. Le Gouvernement français contribue largement à la réflexion. Un premier document a été rendu public en mars 1997. Il a alimenté la discussion du gouvernement avec les Osi françaises. Un nouveau document doit être rendu public à l’automne sur cette base.
Les principaux axes de la réflexion sont pour le ministère des Affaires étrangères les suivants :
1) En raison de la légitimité qui s’attache au maintien d’un partenariat spécifique entre l’Union européenne et 71 pays Acp qui se trouvent aux marges des grands enjeux stratégiques et commerciaux mondiaux, préserver les acquis fondamentaux du partenariat Ue/Acp :

un cadre géographique maintenu dans ses limites actuelles, sauf à ce que les pays Acp fassent la proposition de nouvelles adhésions, avec une approche régionale renforcée.
à l’horizon de la prochaine convention (2000-2010), un avantage commercial pour l’accès au marché communautaire et la protection de certaines productions (protocoles produits).
des moyens pour l’aide publique au développement constituant un signal de l’attention que les Européens prêtent aux Acp. 2) Approfondir le partenariat pour répondre aux attentes nouvelles des Acp, en enrichissant le dialogue politique, en associant mieux les acteurs de la société civile (Organisations de solidarité internationale de la Communauté et des Acp) et le secteur privé à la définition de véritables stratégies nationales de développement intégrant de nouveaux contenus (environnement, politiques sociales), et en érigeant l’intégration régionale en véritable priorité de la coopération Ue/Acp. 3) Améliorer l’efficacité du partenariat par un certain degré de différenciation des concessions commerciales et de l’aide au développement en faveur des Pma, une bonne gestion de l’aide privilégiant les concours budgétaires sectoriels et une meilleure coordination entre Européens.
Sur ces questions, la réflexion engagée par les organisations de solidarité internationale peut être résumée ainsi : la mondialisation des échanges, “l’encadrement” des politiques publiques, la montée en puissance des problèmes globaux (environnement, exclusions sociales, propriété intellectuelle) renforcent l’impact extérieur, en particulier sur le monde en développement, des choix politiques, économiques et commerciaux de l’Union européenne.
De fait, les politiques de développement qui se sont le plus affirmées ces dernières années prennent appui sur des enjeux nouveaux : la politique méditerranéenne s’inspire des problèmes de migration et de sécurité ; les politiques avec l’Amérique Latine et l’Asie s’inscrivent directement dans une perspective de zones de libre-échange ; les accords d’association avec les pays d’Europe centrale et orientale (Peco) préparent les stratégies d’intégration au sein de l’Union européenne.
Si l’aide de l’Union aux pays Acp n’a pas sensiblement diminué ces dernières années en valeur absolue, en revanche, son importance dans les concours extérieurs de l’Union sont devenus minoritaires.
Par conséquent, les Osi considèrent que le débat sur l’aide doit faire partie intégrante de la discussion sur la politique extérieure de l’Union (Pesc, politique commerciale, etc.). Elles ont montré à plusieurs reprises au cours des dernières années les conséquences de politiques commerciales incohérentes au regard de la stratégie affirmée d’aide au développement. C’est le cas du “dumping” à l’exportation exercé par l’Union européenne sur les marchés africains de certains produits agricoles sensibles. Le problème des mines antipersonnel, et plus généralement du commerce des armes est de nature assez voisin.
Des efforts importants doivent être accomplis pour permettre une lecture globale de l’action extérieure de l’Union et pour placer les stratégies de développement au cŚur de cette politique extérieure. Cela devrait passer par une plus grande mise en cohérence et un vrai décloisonnement des politiques conduites par l’Union européenne en direction d’espaces géographiques différents (mises en Śuvre par des directions générales différentes aujourd’hui). Mais surtout, il convient d’infléchir sensiblement la nature du dialogue entretenu avec les pays en développement. Le dialogue sur les politiques conduit avec ces derniers ne doit plus se limiter à discuter de l’aide mais de l’ensemble des politiques de l’Union qui ont un impact sur leur stratégies de développement. Il ne doit pas se limiter à un dialogue des puissances publiques mais trouver les instruments adéquats d’une implication des acteurs non gouvernementaux.
La contribution des Osi françaises au débat sur l’avenir de la Convention de Lomé insiste sur cette question qui sera déterminante sur la revitalisation de cet outil de coopération.
La politique de l’Union européenne demeure une politique “additionnelle” des politiques bilatérales des États membres. À l’heure où plusieurs de ces derniers s’interrogent sur la redéfinition de leur politique, la France devrait contribuer à une initiative visant à débattre largement d’une intégration des politiques d’aide au plan communautaire inscrite dans une vision stratégique de la politique extérieure. Sans préjuger de la faisabilité et de l’efficacité d’une telle évolution, une initiative dans ce domaine aiderait à concevoir les instruments d’une coordination efficace, voire d’une gestion des complémentarité des aides mises au service d’un projet politique défini par l’ensemble des pays de l’Union. Le Traité de Maastricht a fourni la base légale d’une politique de coopération et de développement commune, comme partie intégrante de la Pesc. Pour l’instant seules des tentatives de coordination sur quelques pays sont intervenues. Elles ne sont ni très probantes, ni à la hauteur des ambitions du Traité.