GROUPE URGENCE-REHABILITATION-DEVELOPPEMENT


SYNTHESE D'ETAPE

François GRUNEWALD
CICR

Depuis 1993, un groupe d'acteurs de la solidarité internationale¹ réunissant des spécialistes des situations d'urgence et des opérateurs de développement tente, par un travail d'échange, de réflexion et de mise en commun de leurs savoir-faire, de trouver de meilleures synergies entre les pratiques et une réelle complémentarité des approches. Au fur et à mesure des rencontres, les sujets abordés ont été vastes : méthodologies de diagnostic et d'évaluation, stratégies opérationnelles, questions d'éthique, etc. Ce travail, qui comprend par ailleurs le suivi d'une action en vraie grandeur au Zaïre, a été rythmé par diverses manifestations. La plus importante, le Colloque de l'Arche en Novembre 1994, avait permis l'élaboration d'une première synthèse² . Le Groupe URD met actuellement la dernière main sur un livre collectif, qui présentera un état des lieux assez complet de ces questions et interactions. Voici quelques unes des idées forces qui se dégagent pour l'instant de ce travail. Nous les compléterons en conclusion par la liste des points encore à approfondir.

L'analyse des crises a fait considérablement évoluer l'approche des acteurs de la solidarité internationale. La crise n'est pas un " arrêt sur image " temporaire dans le long fleuve tranquille du développement. Elle commence bien avant et se termine bien après que caméras TV et kits d'urgence n'aient labelisé l'événement. La crise fait aussi souvent partie des processus d'évolution et révèle des lignes de fractures préexistantes mais non prises en compte : l'après-crise, par nature, ne sera alors pas superposable à l'avant-crise. Ce qui différenciera "crise-évolution " et " crise-catastrophe humanitaire " sera en général le résultat de l'incapacité de gérer les conflits d'idées ou d'intérêts par des moyens non-violents. Les droits de l'homme, mais aussi le droit humanitaire international (DIH), dernière chance de protection des victimes et des populations civiles lors des conflits, sont de moins en moins respectés. Mais le " pas de temps " dans lequel s'inscrivent les crises a aussi évolué. Il se caractérise par leur chronicité fréquente, leur latence (multiplication des conflits gelés) et par la réversibilité de la plupart des situations où la paix semblait en voie de consolidation. Ceci remet en cause les pratiques de l'urgence (action ponctuelle) et du développement (qui oublie souvent les risques de crise). Dans ces situations, où alternent périodes de calmes et temps d'explosion, et dans celles qui accompagnent l'installation durable de crises de basse intensité, l'effort doit porter sur le renforcement des capacités des populations à vivre dans la crise et si possible, à l'éviter ou résoudre la suivante. Mais les zones en crise ne sont pas nécessairement uniformément affectées : coexistent zones en guerre et régions en paix, lignes de front actives et poches de stabilité. Une crise localisée peut aussi avoir rapidement des effets à des niveaux régionaux. L'amélioration de l'analyse géographique des conflits pour définir des stratégies d'intervention variables en fonction d'échelles spatiales multiples a permis des avancés méthodologiques et opérationnelles conséquentes.

Le concept de réhabilitation a été remis en question. L'existence d'une phase intermédiaire entre l'urgence et le développement ne s'observe dans les faits que dans un nombre limité de cas. Dans la plupart des autres, l'analyse des crises présentée ci-dessus en explique les raisons, il faudra utiliser des outils du développement au coeur de la crise et prendre en compte les facteurs de crise au sein des opérations de développement. Si le concept de réhabilitation a pu paraître séduisant un temps, et a en celà faconner les pratiques administratives des bailleurs, il est peu " porteur " de réflexions méthodologiques innovantes et peu " opérationnel " dans les faits.

L'impératif d'inscrire la réflexion et l'action dans le temps et la continuité a été un point de rencontre entre " urgenciers " et " développeurs ". Dans les actions, il faut d'emblée penser les moyen et long termes. Au lieu de réfléchir en terme de " projet ponctuel ", rentrant dans des lignes budgétaires étroites et souvent mises en place par " substitution ", on devrait penser " processus de soutien " aux stratégies de survie des personnes et au renforcement des acteurs. Se substituer à ces capacités locales permet certes dans un premier temps d'intervenir rapidement, mais les laissera souvent affaiblies par la suite. Un appui structurant aux émanations de la société civile et/ou de l'état leur permettra de gérer la crise présente, d'en sortir et, peut-être, d'éviter la prochaine..

Le difficile accès aux victimes conditionne l'existence même et l'efficacité des actions d'urgence: En situation de conflit ou de catastrophe majeure, l'assistance humanitaire et notamment l'aide matérielle, permet de sauver des vies. Ce " droit des victimes à l'assistance" est largement souligné par le DIH, notamment les Conventions de Genève de 1949 (ratifiées par 188 états) et leurs Protocoles additionnels de 1977. Ceci a impliqué jusqu'à présent une prédominance du rôle des intervenants expatriés, pour des raisons d'efficacité, de rapidité, de contrôle de l'assistance et d'impartialité, mais aussi pour des impératifs de témoignage et de présence auprès des médias. L'évolution des conflits, notamment la multiplication des situations de grande instabilité et l'augmentation du nombre des acteurs de la violence (milices ethniques ou religieuses, mercenaires, forces spéciales, etc.) rend le travail de ces expatriés difficile et dangereux, voir même tout simplement impossible. Les organisations humanitaires sont amenées, pour atteindre les victimes, à travailler de plus en plus à travers des acteurs locaux, qui sont eux-mêmes alors fortement exposés. La "délégation " ne risque-t'elle pas de devenir, à terme, une "stratégie de déresponsabilisation " ?

La démission du développement face aux crises interpelle les acteurs de la solidarité internationale. L'équation " développement = paix " a été fortement relativisée. La crise peut parfois aussi être un catalyseur de changement et donc, à terme, un facteur de redéfinition du développement. A contrario, le développement peut lui-même être générateur de crise, induisant des conflits pour la prise du pouvoir et le contrôle de l'accès aux ressources. Rares sont les projets de développement qui prennent ceci en compte et encore plus rares sont les actions de développement qui comportent un volet de détection et de préparation aux crises. La faible sensibilité au fait " crise " des opérateurs de développement les prépare mal à y faire face lorsque celle-ci arrive. Ils quittent souvent les lieux, alors que leurs réseaux et leur connaissance du terrain seraient pourtant si utiles pour les " urgenciers " qui, eux, arrivent. Ce serait en effet là, autour du soutien de ces relais locaux du développement, qu'une articulation opérationnelle pourrait être mise en place entre opérateurs de développement et intervenants des situations d'urgence.

Contre la standardisation et l'ultra-spécialisation. Dans ces situations, les modes d'intervention ne doivent pas être standardisés mais au contraire coller étroitement à la réalité mouvante des besoins et du terrain. Pour y parvenir, il s'agira de mettre en oeuvre la combinaison la plus adaptée d'actions tant " d'urgence " (dons, soins gratuits, etc.) que de " développement " (crédit, appui à l'organisation, formation, etc.). Il faut de plus y associer des activités liées à la prévention (diffusion du DIH, éducation à la citoyenneté, etc.) et à l'intermédiation (négociation, pratique de l'impartialité et de la neutralité). L'association des savoir-faire entre " urgenciers " et " développeurs " commence lors du diagnostic pour l'élaboration de programmes de qualité correspondant à la situation concrète et aux capacités locales mobilisables. Elle s'oppose au concept de programmes-standard plus prédéterminés par la " culture d'intervention " des opérateurs expatriés que par les besoins réels.

Des compétences confirmées et diversifiées deviennent de plus en plus nécessaires pour analyser les situations de crise (aussi bien dans leurs phases de gestation, d'explosion, que dans leurs phases d'accalmie, et même de rémission) et pour définir et mettre en oeuvre les stratégies d'intervention. Plus encore que dans les contextes de développement, et parce qu'il y a danger, les interventions en situation de crise demandent une gestion particulière des ressources humaines. Il faut notamment que soient mobilisées des personnes d'expérience, tant humaine que professionnelle. Le volontariat et la rotation très rapide du personnel sur le terrain, empêchent à la fois la création d'une mémoire des programmes, l'adoption de stratégies plus fines (qui auraient notamment une approche différenciée sur plusieurs " pas de temps "). Mal équipées pour conduire les analyses fines permettant de définir des stratégies réellement adaptées, ces équipes choisiront alors souvent des solutions standard compatibles avec les stratégies institutionnelles d'organisation.

Le " renforcement des acteurs locaux" est une condition nécessaire pour permettre à ceux-ci d'aller vers plus d'autonomie. Opter pour cette stratégie est un choix fort, car porteur d'un certaine vision de la solidarité et des relations entre les hommes. Il n'est pas toujours facile à mettre en place, notamment au coeur des conflits. Les acteurs de la société civile sont souvent obligés de se cacher. L'état est souvent autant un acteur de la crise qu'un acteur de la gestion de ses répercussions humanitaires. Il est important d'identifier les différents acteurs en présence, et notamment d'analyser leurs positionnement réciproques. Quel rôle pour la société civile, quel rôle pour l'état, quel rôle pour l'intervenant extérieur , etc. Dans les situations de crise plus que dans les situations de développement, les ONGs sont amenées à négocier avec les pouvoirs (officiels ou non) en place et à gérer la relation avec l'appareil d'état, voir même à s'y substituer complètement. La contractualisation est un passage obligé pour des partenariats responsables et efficaces. Il sera alors impératif que l'opérateur de la solidarité internationale explicite, par soucis de transparence, ses objectifs, son positionnement vis-à-vis des différents acteurs présents et ses limites propres.

Décloisonner les financements de l'aide devient urgent. Le classement de telle ou telle activité dans des lignes de crédit séparées, chez la plupart des bailleurs de fonds, est peu compatible à la mise en place dans un même lieu, d'actions diversifiées. Il rend difficile la prise en compte des registres variés d'intervention, l'évolution progressive des situations et les besoins spécifiques induits par les crises qui durent. La spécialisation des lignes de crédit entraîne de facto celle de nos activités et de nos institutions. Si des progrès ont déjà été réalisés chez certains donateurs, et si on voit progressivement apparaître des lignes plus " souples ", comme la ligne " réhabilitation " de l'Union Européenne, beaucoup reste encore à faire.

Lutter contre l'instrumentalisation de l'aide et de ses acteurs doit être une préoccupation permanente. Les ONGs du Nord, du Sud et de l'Est doivent revendiquer une place plus grande dans l'élaboration des politiques d'assistance (coopération, aide d'urgence, etc.). Ceci est spécialement important dans les contextes de crise, où grand est le risque d'être instrumentalisé et réduit au statut de bras opérateur de ces politiques. Elles perdraient alors leur position initiale d'intervenants impartiaux et non-impliqués dans le conflit, position qui justement leur permet de travailler et d'assister toutes les victimes. En interpellant les décideurs et les grands acteurs bi- et multilatéraux, et en revendiquant un rôle au cours de la phase de définition des stratégies, les ONGs assument la responsabilité de représentants d'une société civile dont elles sont issues.

Renforcer la coordination entre les intervenants des situations de crise doit être un objectif de tous. Il faut éviter la duplication des efforts et réduire les incohérences d'approche. Cette coordination doit se faire dans le respect du mandat de chacun, mais en mettant au centre de sa problématique la recherche d'une réponse adéquate aux besoins des victimes. Elle doit associer de façon permanente les acteurs et les donateurs. L'échange d'informations et de réflexions qui l'accompagnent sont vitaux afin d'analyser " l'avant, le pendant et l'après " crise. Aujourd'hui, dans la pratique, c'est encore souvent " chacun pour soi ", avec les enjeux de pouvoir, d'influence, de positionnement vis-à-vis des donateurs et de visibilité médiatique. La fonction d'observation et de réflexion commune devrait être davantage encouragée par les institutions et les services publics concernés en évitant les cloisonnements. Elle devrait mobiliser en particulier les spécialistes : sociologues, anthropologues, politologues, économistes, etc.. L'expérience du Groupe URD montre qu'une réflexion par pays ou par " situation " (zone d'instabilité) est nécessaire, en complément de la réflexion générale et efficace sur le plan opérationnel.

Prévenir et prévoir sont deux des clés de la relation entre l'urgence et le développement. Elles deviennent indispensables à l'heure où les ressources de l'aide se font rare. La relation entre l'urgence et le développement commence en effet avant la crise. Il existe encore peu de moyens pour des actions de prévention, d'intermédiation préventive, de préparation aux désastres et de mise en place de systèmes d'alerte. A la fois dernier thème à la mode et secteur très mal financé, la prévention est en tout cas encore assez peu mise en pratique. Il s'agit là d'une piste de recherche qu'il faudra approfondir. La prévention, la prévision et la préparation aux crises impliquent naturellement des stratégies de renforcement a priori (c'est-à-dire avant que la crise n'éclate) des capacités locales. Ce n'est en effet pas à au coeur de la catastrophe ou de l'affrontement armé qu'il sera facile d'identifier et de former les acteurs locaux.

Nos institutions doivent changer. La nécessaire prise de conscience de l'importance du renforcement des capacités locales va remettre en cause profondément nos modes d'intervention. Les stratégies qui s'en suivront auront des conséquences importantes sur nos fonctionnement institutionnels et sur la nature de nos institutions. Ceci affectera simultanément le nombre des emplois dans les métiers de l'aide et les profils recherchés. La prédominance donnée à la logistique, outils certes essentiel de toute intervention et de toute politique de préparation aux désastres, va diminuer. Les énergies vont s'investir dans d'autres secteurs, notamment des activités de renforcement des acteurs, l'éducation au développement, la réflexion sur les mécanismes de nouvelles solidarités, etc..

Les points à débattre et à approfondir sont encore nombreux. Le Groupe URD s'y prépare déjà. Pour n'en citer que quelques uns: l'accès aux victimes, la place et le rôle du/des droits humanitaires, le rôle des instances internationales inter-étatiques (ONU, Union Européenne, etc.), la relations entre humanitaires et militaires, le positionnement vis-à-vis des pouvoirs politiques " ici et là-bas " ainsi qu'aux acteurs de la violence, l'éthique et la déontologie, les exigences de professionnalisme, les stratégies de promotion de cultures de paix, le rôle des sociétés civiles, etc...

Pour obtenir des informations complémentaires, vous pouvez prendre contact avec le :

CICR - François GRUNEWALD
19, avenue de la Paix - 1202 Genève
Tél. 00 41 22 734 60 01