LES POLITIQUES PUBLIQUES


Pierre Castella

En 1995, comme lors de toute échéance électorale importante depuis de nombreuses années, on attendait une réforme substantielle de la politique française de coopération : la France allait rompre ses relations clientélistes anciennes avec certains états africains, elle allait faire preuve d ' une nouvelle générosité avec les pays pauvres, elle allait réformer ses structures politiques et administratives chargées de mettre en oeuvre sa coopération publique.

Mais c ' est un scénario déjà connu qui s ' est reproduit en 1995 : des mesures importantes ont été décidées, mais les réformes majeures envisagées, pourtant annoncées, ont été abandonnées du fait des résistances rencontrées. Et on en est revenu très vite aux tropismes anciens.

La politique française de coopération est-elle non réformable ? Cette question pèse probablement lourd dans le déclin continu, constaté depuis une décennie, de l ' intérêt de la société civile française pour les questions de développement. Les organisations de solidarité internationale (OSI) ont certainement leur responsabilité dans ce déclin. Mais il est clair que la politique publique française de coopération ne peut se développer ou simplement survivre que si elle rencontre le soutien de ceux qui, dans la société civile, militent pour la cause du développement.

C ' est dans cette perspective que les Assises souhaitent apporter leur contribution au débat, en émettant un certain nombre de recommandations visant à transformer les politiques publiques. Le diagnostic préalable passera successivement en revue les questions liées au rôle international de la France, puis les problèmes propres à l ' organisation interne de la politique française de coopération.

I.     Rôle international de la France

A.   Aspects positifs
La politique française de coopération reste marquée par plusieurs faits positifs qui font partie de la tradition de générosité de la France vis-à-vis des pays du Sud.

1. Le montant de l ' APD :
Tout d abord, l ' aide publique française au développement reste élevée. D ' un montant de 8,4 milliards de dollars en 1995 (dernière année connue), elle n ' est dépassée en valeur absolue que par celle du Japon (14,5 mds $); en pourcentage par rapport au PIB, elle est la première parmi l ' ensemble des pays du G7, avec un taux (APD/PIB) de 0,55 % en 1995, contre 0,27 % pour la moyenne des pays de l ' OCDE. La France est en outre un des seuls pays dont l ' APD a continué à augmenter au cours des dernières années, alors que la plupart des pays donneurs d ' aide diminuaient la leur, souvent de façon spectaculaire comme les Etats-Unis.

2. La France, porte-parole des pays du Sud
Sur un plan plus politique, la France continue de jouer un rôle de porte-parole des pays du Sud dans les enceintes internationales. Elle plaide pour que le FMI crée des liquidités nouvelles et pour que celles-ci soient partagées équitablement entre pays du Sud et d ' Europe de l' Est. Elle continue à être très active en faveur de l ' allégement de la dette des pays pauvres, notamment sur la question, centrale aujourd hui, de la dette multilatérale. C ' est principalement à l ' initiative de la France que les questions de développement sont systématiquement à l ' ordre du jour des Sommets du G7, comme cela a été le cas au Sommet de Lyon en juin 1996. Enfin, au niveau européen, notre pays continue à militer de façon très active pour que soient maintenus les acquis de la Convention de Lomé et la pérennité du FED.

3. La dévaluation du F CFA
La France continue ainsi à bénéficier d' une très bonne image internationale comme avocate de la cause du développement. Cette image a pu être menacée lors de la dévaluation du F CFA en 1993. Si les institutions de Bretton Woods ont salué cette décision, qu ' ils appelaient de leurs voeux depuis de nombreuses années, les gouvernements et, surtout, les populations de certains des pays africains concernés y ont vu un lâchage de la France. Heureuse coïncidence ou conséquence prévue de la dévaluation ? La situation économique de nombreux états de la zone franc s ' est sensiblement améliorée depuis 1993. Et la France peut se féliciter de la bonne santé des pays avec lesquels elle entretient des liens privilégiés de coopération.


B.   Aspects négatifs
Mais la politique française à l' égard des pays du Sud reste marquée par plusieurs traits négatifs, qui entachent notre image internationale.

1. Les relations avec les gouvernements africains En premier lieu, nos partenaires étrangers constatent, comme les citoyens français, que la France n ' a pas renoncé à fonder une partie de sa politique de coopération sur des relations clientélistes avec des gouvernements non démocratiques. Ils en veulent pour preuve la poursuite des hésitations françaises dans le conflit de la région des Grands Lacs, ou l' attitude française, que beaucoup ont considérée comme partiale, dans des élections ou des événements politiques récents au Tchad, au Togo, en République centrafricaine... Plus généralement, ils constatent que la politique africaine de la France continue à alterner entre une pratique de réseaux mêlant affaires publiques et privées, fondée sur des relations inter- personnelles et échappant, en France et en Afrique, au contrôle démocratique, et une politique plus transparente, affichant clairement ses objectifs et ses méthodes et mise en oeuvre par les institutions normalement en charge de la coopération en France et dans le pays partenaire.

2. La séparation entre champ et hors champ Autre faiblesse française récurrente : la séparation entre champ et hors champ, considérée par beaucoup comme archaïque, n ' a toujours pas été supprimée. Pourtant, tous les rapports officiels consacrés à la politique française de coopération jusqu aux plus récents (rapport Picq, mai 1994, rapport Fuchs, juillet 1995) ont recommandé d ' abolir cette séparation. C ' est dans cet esprit que le Premier ministre avait lancé en 1995 la réforme que beaucoup attendaient. Les décisions prises en 1996 conduisent au maintien des structures anciennes, mais créent des instances de concertation, en particulier le Comité Interministériel de l ' Aide au Développement (CIAD). Autre décision qui rompt davantage avec le passé : le champ géographique sur lequel le Ministre de la Coopération exerce sa compétence est étendu à l ' ensemble des pays ACP et à l ' Afrique du Sud. Mais cet élargissement ne concerne que le Ministre et pas le Ministère. Et l ' on sait que la résistance persistante du Ministère des Affaires étrangères à la décision gouvernementale n ' a toujours pas permis à ce jour de mettre en application l' élargissement du champ.

3. Retour sur le montant de l ' APD Il faut en troisième lieu apporter un bémol aux constats positifs faits au début de cette note sur le montant de l ' APD française. Celle-ci en effet est en baisse : de 47 milliards de F en 1994, elle passe à 42,1 mds en 1995, 41,6 en 1996 et elle devrait s élever à 41,1 mds en 1997. En % du PNB, elle passe de 0,64 % en 1994 à 0,55 % en 1995, 0,53 % en 1996 et 0,50 % en 1997.
La baisse de l' APD française correspond partiellement à des évolutions souhaitables. L' une d' elles concerne la diminution des effectifs d assistance technique et donc, le dépérissement de la coopération de substitution. Une autre évolution concerne la baisse des crédits d ajustement structurel. Certains avaient souhaité depuis longtemps une telle évolution, considérant que ces crédits ne servaient qu ' à combler des déficits, qu ' ils étaient donc peu efficaces en termes de développement et qu' ils pouvaient être plus facilement détournés que les crédits finançant des projets, plus strictement affectés et contrôlés. On faisait de plus remarquer que la décision d' attribuer des crédits d' ajustement et le choix des secteurs d ' affectation est de la responsabilité principale de la Banque mondiale, la France s ' inscrivant dans le cadre ainsi défini pour allouer ses propres crédits d ' ajustement. Les partisans de la baisse de ce type de financement dans l ' APD française faisaient remarquer que la France n ' avait aucune autonomie dans l ' attribution de ces crédits et argumentaient qu ' il valait mieux en laisser la responsabilité pleine et entière - financière et politique - à la Banque mondiale, en affectant les crédits ainsi libérés à des opérations susceptibles d ' entraîner une reprise de la croissance, c ' est-à-dire à des projets et programmes de développement. Mais les crédits correspondants baissent également dans l ' APD 1997. C ' est donc à une régression nette que l ' on assiste. Celle-ci trouve une autre explication partielle dans la baisse des crédits correspondant aux annulations de dette, dont les effets principaux sur l ' APD se sont fait sentir jusqu en 1994. Mais ceci veut dire que la régression de l ' APD risque d ' être durable et que la France aurait alors peu de chance d ' atteindre l ' objectif, qu ' elle affiche toujours, de consacrer 0,70 % de son PIB à l' aide au développement en l ' an 2000. Une baisse de l ' APD française serait moins illégitime si elle correspondait à une croissance de l ' APD européenne. Et il est vrai que la contribution française au FED croît depuis 1995 d environ 100 millions d écus annuels . La France a en effet décidé lors du renouvellement de la Convention de Lomé, d ' augmenter sa contribution aux crédits européens de coopération, afin de compenser la baisse des contributions d ' autres pays membres (principalement Allemagne et Royaume-Uni), ce qui a permis de maintenir le montant global du FED d ' une convention (1990-1995) à l ' autre (1995-2000) et situe désormais la France comme premier contributeur du FED. Cette baisse globale de l ' APD française et ces mouvements erratiques dans sa composition donnent ainsi une image trouble et ambiguë de notre pays. En fait, nous plaidons pour un accroissement de l ' APD mondiale, mais nous estimons que la contribution française est trop lourde et souhaitons diminuer notre part au nom d ' un partage équitable du fardeau. En cas de crise cependant, comme lors de la renégociation de la Convention de Lomé en 1995, nous sommes prêts à faire des gestes significatifs pour maintenir une image ou assurer formellement la pérennité d un symbole comme la Convention de Lomé.

4. La France et les institutions de Bretton-Woods Mais ni le développement, ni l ' aide au développement ne se nourrissent de symboles. Et la voix de la France devient de moins en moins audible, même dans les pays du champ traditionnel de la coopération. Car ce sont de plus en plus les institutions de Bretton-Woods (FMI et Banque mondiale) qui déterminent les orientations de la coopération internationale en Afrique. La France n ' ose plus y faire entendre ses propres orientations, sauf sur des thèmes ponctuels comme la privatisation des filières coton. Les responsables français sont pourtant conscients de ce que les programmes de libéralisation conduits de façon trop brutale ou trop rapide par la Banque mondiale ou le FMI, les préoccupations trop exclusivement financières ou macro-économiques de ces deux institutions, l ' ignorance dans laquelle ils tiennent les mouvements sociaux ou politiques nationaux conduisent souvent à des échecs ou à des résultats contre-productifs par rapport à ceux qui étaient recherchés. Rien n ' empêcherait les responsables français d' exprimer ces réserves, notamment dans les pays, nombreux en Afrique, dans lesquels l ' APD française ou l ' APD européenne globale (France + UE + autres Etats-membres) se situent à un niveau identique ou supérieur à celui des institutions de Bretton-Woods. Mais la France semble avoir renoncé à reprendre toute initiative propre en matière de coopération en Afrique, estimant sans doute qu elle peut, à l' instar du Royaume-Uni, continuer à exercer son magistère politique indépendamment de son aide en matière de développement - c' est-à-dire en la réduisant fortement. L' Union Européenne, quant à elle, n' a pris jusqu' ici que des initiatives très timides par rapport aux institutions de la Bretton-Woods. Mais sa marge de manoeuvre est celle qui lui laissent les Etats-membres.

5. Coopération et compétition internationale La France a en fait l ' esprit ailleurs. Forte de ses performances économiques et de son nouveau rôle de grand exportateur mondial, elle ne regarde plus que distraitement sa propre action de coopération et estime que le seul enjeu qui vaille est de défendre les positions économiques acquises par nos exportateurs sur des marchés internationaux. Le discours de la guerre économique a ainsi supplanté tous les autres. Nous croyons encore à l' idée de coopération, nous nous présentons encore comme la patrie des droits de l ' homme, mais quand ces principes se heurtent aux réalités de la guerre économique, les premiers doivent s ' effacer devant les secondes. Ce n ' est pas de la malhonnêteté, cela ne relève pas du double langage, c ' est une question de hiérarchie des valeurs. Ainsi, voit-on la France défendre les positions commerciales les plus protectionnistes vis-à-vis des pays du Sud, au sein de l OMC ou de l ' Union européenne. Ainsi la France n ' éprouve-t-elle aucun complexe à être passée dans le pool de tête des pays vendant des armes au tiers monde.

6. Questions relatives aux droits de l ' homme De même, nos positions en matière de droits de l ' homme deviennent-elles très discrètes quand des intérêts économiques sont en jeu : le cas de la Chine en est une illustration récente : mais on peut aussi penser à l ' Indonésie, à la Tunisie, au Zaïre, à l ' Algérie, au Togo... Il faut d' ailleurs ajouter que notre image de patrie des droits de l ' homme s' est beaucoup ternie depuis qu' ont été mises en place des restrictions croissantes au droit d' asile sur notre sol. Ce ne sont plus ici des valeurs économiques qui ont supplanté les valeurs morales ou politiques attachées aux droits de l ' homme, c' est la peur sécuritaire et le repli sur l' identité nationale qui inspirent le refus de l' étranger. Ce refus devient extravagant quand l ' on restreint les facilités de circulations et les droits au séjour dans l ' hexagone des ressortissants des pays d' Afrique noire francophone, qui constituent une part minime des migrations étrangères en France. Et l ' on ne comprend plus quant on constate que ces restrictions s' appliquent aussi aux étudiants africains, qui sont d' ailleurs fort bien accueillis aux Etats-Unis , en Allemagne ou en Hollande.

II.     Problèmes internes à la France

L ' image internationale de la coopération française se dégrade dans les pays du Sud. L ' image qu' en ont les citoyens français n ' est guère favorable, du fait de la persistance de maux récurrents auxquels les pouvoirs publics ne remédient qu' avec une extrême lenteur ou de fortes résistances. Les principaux problèmes viennent du manque de transparence de l ' APD, des limites de la confiance que les OSI et les pouvoirs publics s ' accordent mutuellement et du cloisonnement des institutions françaises de coopération.

1.Transparence de l ' APD
C ' est le Ministère des Finances qui est chargé institutionnellement de la présentation de l 'APD française. Jusqu à très récemment, cette présentation n ' était destinée qu ' au Comité d Aide au Développement de l ' OCDE et il s ' agissait d ' abord de vanter la qualité et les performances de l ' aide française. Le Parlement devait se contenter, notamment lors du débat budgétaire, d' une présentation par chacun des ministres intéressés de ses propres crédits d' aide. Les différents groupes parlementaires demandaient avec insistance depuis de nombreuses années de pouvoir disposer d ' un document récapitulant de façon claire, transparente et détaillée les différentes composantes de l ' APD. Ce voeu pourrait être exaucé en 1997, le Premier Ministre ayant confié au CIAD (Comité Interministériel de l ' Aide au Développement) la mission d' élaborer un tel rapport à l' attention du Parlement.

2. Rapports entre les pouvoirs publics et la société civile C ' est aussi une revendication ancienne de la société civile française intéressée par les questions de développement (OSI, collectivités territoriales, syndicats, entreprises...) que de disposer d ' un tel document et, plus généralement, d ' être associée à la définition des grandes orientations de l ' aide publique française, notamment lors de la préparation des budgets annuels soumis au Parlement. Ces revendications ont trouvé des réponses très partielles : le Ministre de la Coopération informe annuellement les OSI, avant le débat budgétaire, du contenu du budget qu' il présentera au Parlement; un CPOP (Comité Paritaire d' Orientation de Programmation) a été créé en 1995 pour définir les priorités des actions cofinancées par les OSI et les pouvoirs publics, mettre en place des programmes prioritaires réunissant plusieurs OSI et établir des conventions d objectifs entre l ' Etat et les associations qui le souhaitent. Mais globalement la relation de confiance qui devrait s ' instaurer entre les pouvoirs publics et la société civile tarde à se mettre en place. Les OSI continuent de dénoncer une aide qui, selon eux, est détournée et gaspillée, qui mélange affairisme et coopération, qui sert trop souvent à conforter des régimes discrédités, qui est gérée de façon obscure et cloisonnée. Certaines de ces critiques sont justifiées, d ' autres le sont moins. Mais ce qui frappe, c ' est le caractère plus rituel que réellement hostile de ces critiques. En fait, les OSI souffrent principalement d' être considérées par les pouvoirs publics comme des partenaires mineurs. Elles constatent que dans tous les grands pays bailleurs d ' aide, l ' Etat délègue au moins 10 % de son aide publique bilatérale aux ONG, alors que ce pourcentage reste inférieur à 1 % en France (0,8 % en 1995, 0,9 % en 1997), en dépit d' efforts significatifs des pouvoirs publics depuis quelques années. Ceux-ci reconnaissent pourtant que les procédures de l ' aide publique sont mal adaptées pour atteindre directement les populations théoriquement bénéficiaires de l ' aide, alors que les modalités d ' intervention des ONG sont, de l ' aveu des pouvoirs publics, bien adaptées à un tel objectif. Mais les pesanteurs institutionnelles sont grandes au sein de ministères qui sont souvent tendance à se considérer comme les seuls détenteurs de la compétence nécessaire pour intervenir sur les questions de développement; elles sont grandes également de la part d associations jalouses de leur indépendance, donc peu enclines à la négociation et au compromis, qui estiment qu ' elles seules engagent des actions réellement utiles pour le développement.
Les autres partenaires de la société civile française intéressés à la coopération : collectivités territoriales, syndicats, entreprises... partagent globalement les positions des OSI, même s ils sont moins virulents. Mais, il sont aussi moins demandeurs vis-à-vis des pouvoirs publics. C ' est d ailleurs là que réside l ' ambiguïté de la situation des ONG. Celles-ci s ' estiment chargées de la mission de défendre les intérêts des peuples pauvres face à une coopération publique ayant, selon elles, des préoccupations autres ou contraires. Mais leur légitimité et, pour certaines, leur survie dépendent des crédits que la coopération publique veut bien leur déléguer. Il serait certainement très souhaitable que ces deux fonctions soient moins mêlées.

Mais l ' essentiel est de clore définitivement l ' ère du soupçon entre pouvoirs publics et société civile. La priorité que les Français accordaient au début des années 1980 à la cause du développement s érode régulièrement depuis plus de 10 ans et vient maintenant très loin derrière les priorités proprement nationales (lutte contre le chômage, l exclusion, la pauvreté...) Il est dangereux que les citoyens français militants du développement soient en désaccord avec les orientations et les pratiques des responsables de l aide publique. La persistance d ' une telle situation conduirait inéluctablement à un repli cartiériste sur l ' hexagone et à l amenuisement de l ' aide française au développement, publique et privée.

3. La dispersion institutionnelle Dernière critique récurrente des OSI : la coopération française est animée par de multiples centres de décision : ministères de la Coopération, des Affaires étrangères, des Finances, de la Défense, de l ' Action humanitaire et de la Francophonie, Cabinet du Premier ministre, cellules africaines de l Elysée, cellules africaines du ministère de l Intérieur et de la mairie de Paris, sans compter les réseaux animés par d ' anciens responsables politiques. Cette situation sui generis explique, selon les OSI, l ' absence d ' une véritable politique française de coopération argumentée et cohérente, comme l ' impossibilité d ' avoir une vision claire et transparente de l ' APD française; elle autorise en outre toutes les manipulations et tous les coups politiques, à l ' initiative de l ' un quelconque des centres précédents. La réforme de 1996 a répondu à cette situation en créant diverses superstructures chargées de coordonner l action des différents intervenants : le CIAD au niveau interministériel, des comités locaux de coordination (CLAD) sous l ' autorité de l ' ambassadeur dans les pays ACP, un comité de pilotage de la coopération réunissant les responsables politiques et administratifs des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération. Cet effort de coordination est certes opportun, mais n est qu un palliatif par rapport à la réforme attendue, qui aurait créé une institution fonctionnelle ayant la responsabilité pleine et entière de la politique française de coopération, sous l ' autorité gouvernementale du Premier ministre. Une telle réforme ne nous projetterait pas dans l ' inconnu : elle consisterait seulement à mettre fin à l ' exception institutionnelle française pour aligner nos structures sur celles de la quasi-totalité des autres pays bailleurs d ' aide.

Il existe une autre raison non institutionnelle, pour laquelle une telle réforme paraît nécessaire et urgente. Il s ' agit de la préservation des préoccupations de développement dans la politique française de coopération. En effet, l ' APD française est, légitimement, animée par des objectifs divers : l ' APD que met en oeuvre le ministère des Affaires étrangères répond plus à des préoccupations culturelles ou économiques qu à des objectifs de développement. Les crédits mis en oeuvre par le Trésor correspondent principalement à des préoccupations financières ou macro-économiques. Le seul ministère dont l ' objectif institutionnel premier est le développement est celui de la Coopération. La Caisse Française de Développement (CFD) partage cette vocation institutionnelle, qu elle assure avec les nuances propres à son statut d ' institution bancaire. Or le rôle du ministère de la Coopération dans la gestion de l ' aide publique française ne cesse de se réduire : en 1995, il ne gérait plus que 12 % de l ' APD. Et il a dû céder, en 1996, à la CFD ses compétences en matière de financement du secteur productif et des infrastructures pour se restreindre, dans ces secteurs, aux actions d appui institutionnel. Ainsi la compétence du ministère se limite-t-elle aujourd hui aux secteurs de l ' enseignement, de la recherche, de la santé et de l appui institutionnel. Le ministère des Finances est ainsi devenu, par l intermédiaire du Trésor et de sa tutelle sur la CFD, le principal ministère français en matière de coopération, celui de la Coopération n ' étant plus qu un département en charge d ' affaires sociales et institutionnelles dans les pays les plus pauvres. Il ne s agit pas ici de regretter la disparition lente d un ministère, mais l écrasement progressif et implicite, sous couvert institutionnel, d ' un objectif politique, celui du développement, sous le poids croissant d ' objectifs différents et éventuellement antagoniques.

III.     Recommandations

Les recommandations ci-après concernent la politique française de coopération. Certaines d ' entre elles toutefois ne peuvent être mises en oeuvre par la France seule, soit parce qu il s agit d une compétence européenne, soit parce que le poids politique de la France au niveau international n ' est pas suffisant pour garantir la bonne fin de la recommandation visée. On a alors parlé de politique française et européenne.

1. Reprise de la croissance de l ' APD française et réaffirmation de l ' objectif d un taux APD/PIB de 0,70 % en l an 2000.

2. Réunification sous une même autorité politique des compétences géographiques de coopération sur les pays du champ et les pays hors champ.

3. Recherche d une véritable complémentarité entre la politique française de coopération, celle de l ' Union européenne et celles des autres états-membres. Définition dans les pays ACP de politiques de coopération qui ne soient pas nécessairement alignées sur celles de la Banque mondiale.

4. Affichage au niveau français et européen d une politique plus stricte en matière de respect des droits de l ' homme. Définitions de politiques européennes concertées vis-à-vis des guerres civiles dans les pays ACP et les pays associés.

5. Définitions de politiques commerciales françaises et européennes ouvertes à l ' égard des pays du Sud, notamment lors de la renégociation de la Convention de Lomé et du prochain cycle de négociations de l ' OMC, dans les domaines concernant les exportations des pays du Sud, mais aussi, au sein de l ' OMC, sur les questions relatives aux droits de propriété intellectuelle, à la clause sociale des accords, aux liens entre commerce et environnement.

6. Les pays du Sud ne doivent plus être la cible privilégiée des exportations françaises d ' armement.

7. La France doit revenir à ses traditions en matière de droit d ' asile et afficher des procédures souples et claires concernant le droit au séjour dans notre pays des ressortissants des Etats liés à la France par des accords de coopération, notamment en ce qui concerne les étudiants.

8. La contractualisation des rapports entre pouvoirs publics et OSI doit entrer dans une phase plus dynamique et viser un accroissement substantiel des crédits publics de coopération délégués aux OSI. L ' objectif est d ' accroître les financements atteignant directement les populations concernées. Un autre objectif est de bâtir au niveau local des programmes qui traduisent concrètement l objectif de lutte contre la pauvreté.

9. Les crédits publics de coopération doivent faire l objet d une présentation transparente au Parlement.

10. La France doit se tenir plus strictement aux principes qu elle affiche comme guides de sa politique de coopération : dans les Etats partenaires, organisation démocratique des pouvoirs et de la société civile, gestion rigoureuse des crédits publics, respect des règles de l ' Etat de droit; la France de son côté doit observer une stricte neutralité vis-à-vis des différents partenaires politiques et sociaux des pays avec qui elle coopère.

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URPA CIRAD - Pierre CASTELLA
45bis, avenue de la Belle Gabrielle - 94736 Nogent sur Marne cedex
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