COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE




APCG,


Valoriser l'apport spécifique des Conseils généraux en coopération,
développer la concertation avec les autres acteurs

Mise en réseau des départements dans le domaine de la coopération
décentralisée



VALORISER L'APPORT SPÉCIFIQUE
DES CONSEILS GÉNÉRAUX EN COOPÉRATION,
DÉVELOPPER LA CONCERTATION
AVEC LES AUTRES ACTEURS

La coopération décentralisée
a connu son véritable lancement dans le milieu des années 1980,
et les Conseils généraux ont rapidement investi ce domaine,
défriché quelques années plus tôt
par les premiers jumelages-coopération.
Après de nombreuses années
pendant lesquelles la coopération décentralisée s'est développée
dans un relatif vide juridique,
la loi du 8 février 1992 a opportunément défini
le cadre légal de l'action extérieure des collectivités territoriales.
Nous mesurons toutefois, 5 ans après,
que ce texte ne répond encore qu'imparfaitement au besoin
de clarification législatif ressenti dans ce secteur.
Nous souhaitons
que la Commission Nationale de la Coopération Décentralisée,
qui a été installée l'année dernière
par le Ministre des Affaires Etrangères, constitue un espace
de concertation régulier, en particulier sur ce cadre légal,
entre l'Etat et les représentants des collectivités territoriales.
Les représentants des départements
que nous avons désignés au sein de cette commission,
veilleront à provoquer une réflexion sur les moyens de promouvoir
cette coopération,
en particulier au sein du groupe de travail
de la commission chargé de cette question.
Pour accompagner le développement de leurs opérations,
les conseils généraux souhaitent pouvoir bénéficier
de l'affectation de jeunes volontaires sur certains de leurs projets
dans le cadre du nouveau statut du service national.




CONSTAT




Pour une clarification du cadre légal

Après de nombreuses années pendant lesquelles la coopération décentralisée s'est développée dans
un relatif vide juridique, la loi du 8 février 1992 a opportunément clarifié le cadre légal de l'action
extérieure des Collectivités territoriales.

Cette loi du 8 février 1992 précise dans son titre IV : "les collectivités territoriales et leurs groupements
peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements,
dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France".

Une circulaire du ministère de l'Intérieur (N° NOR/INT/B/94/00157/C) du 26 mai 1994 a établi une
première interprétation de ces articles à destination des services de l'Etat. Ce document qui n'a connu
à notre connaissance aucune véritable actualisation, soulève encore aujourd'hui quelques inquiétudes
dans le sens où il révèle de potentiels décalages entre la réalité de la coopération décentralisée, la
rédaction du législateur et la position des pouvoirs publics sur ce nouveau mode de coopération.

La référence faite aux compétences des collectivités renvoie notamment au principe de spécialité qui
régit la répartition de ces compétences entre les collectivités locales françaises. Or les partenaires de
ces collectivités en coopération ont rarement des mandats identiques. Il est donc fréquent qu'un
Conseil général enregistre des appels à collaboration de ses interlocuteurs dans des secteurs ne
relevant pas des compétences spécifiques du département.

Il est clair que pour y répondre, il va chercher à associer une collectivité française qui dispose des
compétences adéquates, pour autant, il serait dommageable qu'une interprétation étroite de la loi
empêche le Conseil général d'aborder de tels sujets jugés prioritaires par son partenaire et de les faire
figurer dans son programme d'action.

La notion d'intérêt local, à laquelle renvoie la circulaire du ministère de l'Intérieur, peut prêter également
à controverse. Sur quels critères peut-on évaluer cette notion ? La conviction des élus qui engagent leur
collectivité dans des relations internationales est évidemment qu'il en va de l'intérêt de leur population
d'être ainsi en lien avec l'Etranger. Cette position demande toutefois a être confortée par un discours
politique clair et une politique nationale forte sur le sujet.

En ce sens et sans nier l'importance d'articuler l'action des collectivités françaises avec celle d'autres
acteurs de la coopération, comme le secteur associatif ou les socioprofessionnels notamment, il nous
paraît important de continuer à réserver un traitement différencié de la coopération décentralisée, qui
reconnaisse ainsi sa spécificité appuyée sur son caractère de coopération publique, et sur les
responsabilités et la légitimité particulières qui en découlent.

Un espace de dialogue aménagé

La loi du 8 février prévoyait la création d'une Commission Nationale de la Coopération Décentralisée, le
2 juillet 1996 par le Ministre des Affaires étrangères, par délégation du Premier Ministre. Comme nous
l'avions souhaité, l'APCG a eu la charge de désigner les représentants des départements au sein de
cette nouvelle instance. Nous entendons maintenant alimenter les travaux de cette commission à partir
des préoccupations des Conseils généraux, en prenant une part active dans le suivi de la Présidence
du Groupe de travail consacré aux « outils et méthodes de la coopération décentralisée ».

Il est utile de continuer à soutenir par ailleurs des mécanismes de concertation paritaires au sein
desquels services de l'Etat et collectivités territoriales se retrouvent avec d'autres opérateurs des
milieux associatifs et socioprofessionnels. Le développement local qui constitue naturellement le
champ de coopération des Conseils généraux ne peut s'envisager sans une association étroite de
l'ensemble des acteurs économiques et sociaux mobilisés sur un même territoire. Le succès de ces
programmes dépend donc étroitement de la capacité à coordonner les interventions développées avec
ces différents types d'interlocuteurs. Ce dialogue doit se nouer sur place, il doit être également une
préoccupation permanente de tous les opérateurs français qui interviennent dans une même région.

Nous sommes également convaincus que l'efficacité de la coopération passe par une meilleure
synergie entre les responsables des projets et que les ambassades constituent de ce point de vue un
lieu de centralisation de l'information, qu'il convient donc de leur adresser régulièrement.

Les outils pour la mise en oeuvre de la coopération

> La loi de 1992 définit le champ de la coopération décentralisée, mais il revient aux Conseils généraux
de choisir les modalités selon lesquelles ils vont organiser le suivi des opérations de coopération
qu'ils décident de soutenir.

Les problèmes liés au statut des personnels mobilisés dans les départements ou sur le terrain dans
le suivi des projets, comme les outils à disposition des collectivités pour la collecte et la gestion des
budgets d'intervention dans ce secteur aux besoins particuliers, retiennent tout particulièrement notre
attention.

Nombre de Conseils généraux a pris l'option d'agir par l'intermédiaire d'une association, préexistante
dans le département ou créée pour l'occasion.

Ce mode d'organisation qui présente l'avantage de pouvoir associer explicitement d'autres acteurs à la
gestion des projets et offre une plus grande souplesse d'engagement des crédits, pose parallèlement
soit un problème de légalité, si les élus sont massivement présents dans l'association, soit, dans le
cas contraire, un problème de contrôle de l'opération par la collectivité.

Ce problème de contrôle et de responsabilité se pose également dans les relations établies entre
Conseils généraux et Associations de Solidarité Internationale. Une vigilance particulière dans la
répartition des responsabilités doit permettre de situer clairement qui détient la maîtrise d'ouvrage du
projet. La spécificité de la coopération décentralisée évoquée plus haut suppose qu'on sache établir
une frontière délimitant les projets sur lesquels les collectivités assument effectivement, en lien avec le
partenaire local, la responsabilité des orientations et des choix de gestion.

Clarification des procédures de cofinancement

Sur le plan européen, des départements ont tenté de s'inscrire dans des programmes
communautaires et quelques uns ont effectivement obtenu des appuis financiers importants.

Toutefois

la complexité des procédures et l'étroitesse des délais fixés pour la réponse aux appels d'offre, d'une
part,

le type d'action privilégiant souvent l'audit et le conseil, d'autre part,

mettent les collectivités territoriales en compétition avec des bureaux d'études professionnels ou les
contraignent au moins à un partenariat avec de telles structures.

Outre qu'une partie importante des crédits disponibles sert à payer l'expertise française, ce type de
montage fait toujours courir le risque de marginaliser le rôle des collectivités. Il privilégie par ailleurs
des travaux d'audit ou d'analyse qui sont rarement suivis de programmes opérationnels faute de
financements capables de prendre le relais.

Nous réclamons donc une révision des procédures en cours afin qu'une partie des crédits européens
soit affectée strictement au soutien d'opérations sous le contrôle de collectivités territoriales
européennes, et prévoyant notamment les modalités de financement des phases opérationnelles de
ces programmes.

Sur le plan national, l'APCG ressent encore le besoin d'améliorer les procédures de cofinancement par
les pouvoirs publics telles qu'elles ont été installées. La déconcentration des crédits aux préfectures de
région répond à une logique intéressante de rapprocher le lieu d'engagement des crédits des
opérateurs de projets. Il nous semble toutefois encore nécessaire de clarifier le rôle exact des préfets
dans ce dispositif, et de se prémunir contre le risque toujours présent d'une sur-représentation des
crédits à destination des Conseils régionaux.

Nous sommes par ailleurs inquiets de la fragilité du budget réservé au cofinancement des actions de
coopération décentralisée par les Ministères de la Coopération et des Affaires étrangères, qui subit de
plein fouet les régulations budgétaires et suscite de vives inquiétudes sur la pérennité de l'action.
Il conviendrait également d'harmoniser ces procédures pour l'ensemble des pays, qu'ils dépendent du
ministère de la Coopération ou du ministère des Affaires étrangères.

Nous nous réjouissons de voir le Ministre des Affaires étrangères étendre le principe d'associer les
représentants des collectivités territoriales françaises à la préparation des Commissions Mixtes, selon
une formule installée depuis plusieurs années par le Ministre de la Coopération.

Nous souhaitons que ce dispositif prenne encore de l'ampleur afin que les collectivités territoriales
soient associées aux délégations officielles au travers de rencontres parallèles, afin d'encourager les
pays partenaires à mettre en place la même dynamique.

Une programmation pluriannuelle de ces financements permettrait d'éviter de cumuler des retards
d'engagement de crédits qui mettent en cause la viabilité même de certaines opérations.

Favoriser la mise à disposition de Coopérants

Certains départements soutiennent aujourd'hui des projets ambitieux qui nécessitent un relais
permanent sur le terrain. Dans quelques cas, des Conseils généraux ont obtenu la mise à disposition
de coopérants du Service National pour incarner cette présence du département sur le terrain.

Dans le cadre de la réforme du Service National, l'APCG souhaite que soit élargie la possibilité de faire
bénéficier ces opérations de coopération décentralisée de l'appui de jeunes volontaires français.

L'APCG serait disposée à jouer un rôle de structure d'accueil administratif, afin d'obtenir un agrément
global pour l'ensemble des Conseils généraux. Le recrutement et la mise à disposition se feraient
ensuite selon des critères précis, à étudier et à négocier.





PERSPECTIVES




L'APCG souhaite que la Commission nationale de la Coopération décentralisée renforce le dialogue
entre collectivités et avec les pouvoirs publics.

En s'appuyant sur des groupes de travail thématiques ou géographiques, l'APCG va renforcer encore la
concertation entre départements afin de les aider à prendre dans cette coopération la place spécifique
qui leur revient.




MISE EN RESEAU DES DEPARTEMENTS
DANS LE DOMAINE DE LA
COOPERATION DECENTRALISEE




En offrant aux Conseils généraux
les moyens d'articuler davantage leurs actions
avec celles des autres opérateurs français du secteur,
l'APCG souhaite leur proposer les moyens d'être mieux reconnus
et plus efficaces.




CONSTAT


En 1996, près de la moitié des Conseils généraux auront eu une action significative en coopération,
même si celle-ci prend encore parfois la forme d'une aide humanitaire non totalement structurée. La
plupart de ces Conseils généraux soutiennent, conjointement, des projets dans plusieurs régions du
monde.

Le bilan de ces actions met en évidence les atouts et les spécificités qui s'attachent à l'action des
Conseils généraux dans le domaine de la coopération :

Leur nature même les place au coeur de deux dimensions essentielles du développement territorial, le
souci de créer, au travers d'une population hétérogène, une communauté d'intérêt et la nécessité
d'organiser une péréquation de moyens à l'échelle de ce territoire.

Leur compétence territoriale, reconnue dans plusieurs domaines comme entité de gestion et de
développement socio-économique, leur permet de jouer un rôle d'initiateur, d'animateur et de mise en
cohérence
des opérateurs du département. Ils constituent, en particulier, un bon relais pour la
mobilisation du tissu industriel et professionnel local.

La taille de leurs administrations et l'ampleur des budgets qu'ils sont susceptibles de mobiliser,
justifient souvent qu'une mission permanente soit confiée à un cadre du département. Quand ce n'est
pas le cas, il existe toujours un chargé de mission pour les affaires internationales ou européennes qui
peut assister l'élu chargé du suivi de ce dossier.

Dans leurs domaines de compétence enfin, les Conseils généraux disposent de ressources
professionnelles
rodées à l'observation d'une diversité de situations. Cette ressource humaine est un
capital précieux pour accompagner la formation à la gestion locale des partenaires et peut être
mobilisée sur des programmes d'appui technique.

L'APCG a créé une Commission "Coopération Décentralisée" en décembre 1992 afin de mieux
valoriser cette expérience accumulée par les départements et de les aider à trouver leur juste place en
coopération.

En offrant aux Conseils généraux les moyens d'articuler davantage leurs actions avec celles des autres
opérateurs français du secteur, l'APCG souhaite leur proposer de nouveaux moyens d'être rapidement
plus efficaces.




ACTIVITES MISES EN PLACE




Les activités de cette Commission et de sa cellule technique sont organisées autour de trois niveaux
d'objectifs :

Recenser, observer et faire connaître les actions de coopération engagées par les départements français

L'APCG tient à jour une base de données recensant les actions des Conseils généraux en coopération
décentralisée. Parallèlement, un fichier d'experts est constitué afin de répondre aux demandes de
conseil technique formulées par les départements dans leurs principaux secteurs d'action.

Différentes publications relatent, régulièrement, l'action de Conseils généraux dans ce secteur (Flash
Départements, Départements Magazine, bulletins par pays).

Favoriser la capitalisation d'expérience, appuyer l'évolution des actions, accompagner l'émergence de
nouvelles opérations et veiller à leur articulation avec les initiatives des autres collectivités locales ou
des associations dans les mêmes régions

Pour favoriser la circulation d'expériences ainsi qu'une bonne concertation, l'APCG anime des réseaux
spécialisés de départements par pays :

Hongrie, Pologne, Roumanie, Sénégal, Tunisie.

D'autres regroupements géographiques compléteront au fur et à mesure des besoins ces premiers
réseaux par pays.

Parallèlement, l'APCG a organisé des groupes de travail sur des thèmes d'intérêt général :

contraintes juridiques à l'organisation des activités internationales des Conseils généraux,
coopération décentralisée et développement des échanges économiques.
Assurer une fonction de concertation ou de représentation des Conseils généraux auprès des
institutions nationales et européennes pour la coopération internationale

Dans ce sens, les réseaux par pays confient à la cellule "coopération décentralisée" de négocier
l'articulation des programmes thématiques, qu'ils auront élaborés avec les programmes définis, dans
les mêmes secteurs, par les agences de coopération nationales et internationales.

La cellule veille à développer des rapports étroits avec les institutions internationales responsables de
programmes de financement afin de repérer et de faire connaître les opportunités d'appui pour ces
actions de coopération décentralisée.

Une démarche collective a été entreprise auprès des bureaux gestionnaires de fonds européens pour
la Hongrie et les pays du Maghreb.

La cellule coopération décentralisée trouve un appui efficace pour ce qui est du suivi des politiques
communautaires de coopération auprès du Centre de Ressources Europe de l'A.P.C.G, qui constitue
depuis trois ans un relais d'information et un outil permanent d'intervention sur l'ensemble des
directives et programmes européens.

La Commission coopération décentralisée se trouve étroitement associée à l'animation du Réseau
européen des associations nationales des Conseils généraux, qui regroupe les associations
homologues de l'APCG dans huit autres pays de l'Union européenne (voir la fiche Europe) et au sein
duquel s'est engagée une concertation en matière de coopération avec les pays d'Europe Centrale et
Orientale.

Dans le même esprit, l'APCG assure une représentation nationale des départements actifs en
coopération et joue un rôle spécifique auprès des structures équivalentes dans les pays d'Europe de
l'Est et d'Afrique.


Pour obtenir des informations complémentaires, vous pouvez prendre contact avec le :

APCG - Vincent MINIER
6, rue Duguay-Trouin - 75006 Paris
Tél. 01.45.49.60.20