Du développement durable aux agendas 21 locaux

Par Michel Mousel

"Le développement durable fait rage"

Le développement durable n'est pas une notion décrétée d'en haut, c'est au contraire un concept qui se construit par la réalité de l'action. L'objet d'une réunion comme celle-ci est de voir comment il est possible d'agir dans ce sens.

Depuis quelques temps, j'aurais la tentation de dire, pour imiter un célèbre commentateur de radio, que le développement durable fait rage. Tout à coup, après un certain temps de silence, une communication gouvernementale voit le jour sur le sujet, et il n'est pas jusqu'à des textes de lois qui voient apparaître le terme de développement durable, sans qu'on explique vraiment pourquoi il y figure. Il est ainsi apparu dans le texte de la loi Pasqua sur l'aménagement du territoire et récemment les sénateurs l'ont introduit dans la loi de réforme de la SNCF !

On parle beaucoup de développement durable, mais je ne suis pas sûr que les citoyens soient bien informés. Lors d'une première de ces réunions à Lille, quelques jours auparavant, Le Monde (16/11/96) avait produit un article dont le titre était "Lille choisit de miser sur le "développement durable"". Cela, bien sûr, a beaucoup aidé à faire connaître cette notion de développement durable, mais ce qui a été encore plus bénéfique, c'est qu'à cette occasion ce journal a, pour la première fois, donné une définition du développement durable. Théoriquement, c'est un terme qui est utilisé depuis un certain nombre d'années dans les réunions auxquelles nos dirigeants et responsables politiques participent, mais je pense que c'est probablement la première fois qu'un organe de presse comme celui-ci disait de quoi il s'agissait. Je vais donc tout simplement reprendre cette définition :

"Le développement durable : ce terme désigne un mode de développement qui satisfait les besoins des populations sans compromettre ceux des générations futures en cherchant un équilibre entre l'action économique, le respect des équilibres écologiques et le développement social."

La Conférence de Rio, des suites incertaines…

Ce même article du Monde rappelait qu'il y a une invitation des villes à mettre en place des agendas 21 locaux qui seraient l'expression du développement durable, référence à l'agenda 21 qui décline le contenu des décisions adoptées à la conférence de Rio . Tout cela est exact, à ceci près , par exemple, que le document issu de la conférence de Rio : l'agenda 21, stipulait dans un chapitre consacré aux collectivité locales :

• "d'ici à 1993 la communauté internationale devra lancer un mécanisme de concertation afin de développer la coopération technique entre les collectivités locales." D'ici à 1993… ! Sauf quelques initiatives dont on aura l'occasion de parler, elles sont encore un peu attendues !

• "d'ici à 1996 la plupart des collectivités locales de tous les pays devront mettre en place un mécanisme de consultation de la population et parvenir à un consensus sur un programme agenda 21." On n'en est effectivement pas tout à fait arrivé à ce terme et si un certain nombre de pays ont mis en route des actions de ce type, il n'en reste pas moins que nous, à 4D, et c'est une raison de notre existence, nous avions fait le constat qu'en France la machine se mettait en route plus lentement. Ce n'est pas forcément aux responsables des collectivités locales qu'il faut en faire le reproche, mais on constate le fait que les responsables politiques, au niveau central et gouvernemental, n'ont jamais pris les mesures nécessaires pour qu'au plan des collectivités territoriales cette problématique, qu'ils avaient contresignée, soit réellement mise en place. Ce qui nous a amené, à 4D, à promouvoir un travail pour faire en sorte que les choses avancent.

Si je souhaitais que vous puissiez retenir trois messages de mon intervention, ce seraient ceux-ci :

Le développement durable n'est pas seulement un slogan

Ce n'est pas seulement un slogan de type gouvernemental ou intergouvernemental, ni un de ces concepts qui fleurissent dans les textes des Nations unies. C'est une idée qui est née aussi de la pensée et de l'action militante de personnes, de minorités agissantes (pour reprendre une expression connue), qui ont fait bouger des choses et ont démontré par l'action la possibilité d'être constructifs. Ce n'est donc pas du tout un simple produit des superstructures politico-administratives, mais c'est surtout un produit de l'action et je pense que cela doit le rester : nous avons la responsabilité de donner par notre action un contenu au terme de développement durable.

Le développement durable, ce n'est pas simplement parler d'environnement

Cela englobe beaucoup plus largement les problèmes de la société d'aujourd'hui en les articulant avec les questions d'environnement et en particulier, derrière le développement durable, il y a la préoccupation d'essayer de redonner un sens à l'activité, et notamment à l'activité économique.

Le développement durable, ce n'est pas de la rhétorique

C'est aussi des instruments d'action, des outils très concrets que l'on peut élaborer ensemble pour l'action locale.

Le développement durable, produit de l'action

Le développement durable n'est pas le produit des superstructures administratives, politiques, nationales ou internationales. Évidemment, si l'on regarde les grandes dates par lesquelles ce concept est arrivé, on peut se dire que les événements internationaux auxquels participent les gouvernements ont joué un rôle très important. Les dates marquantes sont en effet :

• la conférence de Stockholm en 1972, qui a mis à la mode le terme d'écodéveloppement et où pour la première fois, on a émis des idées qui allaient dans le sens du développement durable ;

• le rapport, en 1987, de Madame Gro Brundtland, jusqu'à présent première ministre de Norvège pour les Nations unies, qui a véritablement lancé le terme de développement durable ;

• la conférence de Rio en 1992 qui lui a donné un contenu avec un programme d'actions qui est l'agenda 21, pour que le XXIe siècle ne ressemble pas au XXe, avec une déclinaison d'objectifs dans un certain nombre de domaines spécifiques : les problèmes de changement climatique en liaison avec l'effet de serre, la question de la biodiversité, c'est-à-dire l'effort fait pour stopper la réduction du nombre d'espèces vivantes dans notre monde, la lutte contre la désertification, plus une déclaration concernant la forêt. Ce sont des événements importants ; une grande majorité des pays de la planète ont contresigné les actes qui émanaient de ces manifestations, mais, en même temps, tout cela est le résultat d'une pensée et d'une action. Notamment la convergence de deux courants de pensées critiques à l'égard de ce qu'a été l'économie, en particulier depuis la Seconde Guerre mondiale, et à l'égard de la façon dont la répartition des richesses s'est faite à travers le monde : le courant qui s'est préoccupé des problèmes du tiers monde, et donc de son développement, et le courant qui s'est inquiété des conséquences écologiques du type de progrès que nous avons connu. C'est la conjonction de ces deux courants qui a d'abord été à l'origine de l'idée de l'écodéveloppement, manifestée à la conférence de Stockholm, qui a également apporté un contenu important à ce qui a été le rapport Bruntland et a participé activement au processus de préparation et de réalisation de la conférence de Rio. Celle-ci a été la première grande conférence internationale dans laquelle, à côté des représentants des gouvernements, des représentants des organisations non gouvernementales au sens large, par exemple organisations syndicales ou de femmes, tout ce qui représente la réalité sociale, étaient également présents et ont joué un rôle actif, moteur dans la réalisation de cette manifestation. Il n'y a donc pas eu création uniquement d'en haut, mais au contraire création par une communication entre les instances dirigeantes et les organisations représentatives des citoyens, ce qui n'est pas du tout annexe par rapport au développement durable, mais au contraire extrêmement important.

La rencontre de deux courants

Il faut revenir sur cette rencontre entre d'une part le courant de critiques à l'égard de la façon dont s'établissaient les rapports entre monde développé et monde moins développé à travers la planète, et d'autre part le courant de critiques faites à l'égard du mode de développement de l'économie, par l'apparition d'un courant écologiste. Ces deux termes de développement et de durable proviennent directement de cette rencontre.

Le mot développement est employé volontairement comme signifiant autre chose que ce qu'on appelle habituellement la croissance dans nos sociétés. Le progrès économique est mesuré dans notre pays par ce que l'on appelle la croissance, du produit intérieur brut ou du produit national brut, c'est-à-dire la croissance du nombre d'objets matériels qui s'échangent sur un marché. Malheureusement la croissance ainsi mesurée ne rend pas compte du nombre de richesses détruites, ni de la façon dont les fruits de cette croissance sont répartis entre les personnes et la manière dont celles-ci peuvent en bénéficier pour leur épanouissement culturel, leur vie collective, etc. La différence peut être importante.

À titre d'exemple, des économistes anglo-saxons ont essayé de calculer, à côté du produit national brut, un indice de bien-être qui intègre des éléments non monétaires de satisfaction, la répartition du revenu entre les habitants et des éléments de destruction du cadre de vie, notamment les problèmes de vie urbaine. Les deux courbes n'ont pas la même évolution. L'une est en constante progression tandis que la seconde, au-delà des années 70, baisse. On a là une illustration de la différence entre une approche plus globale du développement et une approche exclusive de la croissance, même si ce genre de démonstration peut être critiquable. L'idée de développement est donc différente selon les approches.

Quant au terme durable, il signifie que le progrès ne doit pas nourrir les conditions de sa propre extinction. Cela veut dire par exemple qu'en matière de ressources non renouvelables, on doit se préoccuper de limiter au maximum les prélèvements afin de ne pas se trouver en limites d'utilisation de ces ressources. C'est le problème que nous avons actuellement en ce qui concerne les ressources d'hydrocarbures de la planète. Lorsque les ressources ne sont renouvelables que dans certaines conditions, il faut se préoccuper du taux de renouvellement de ces ressources afin qu'il ne soit pas perturbé au point qu'à un moment donné elles risquent de devenir non renouvelables. C'est le problème auquel nous sommes en partie confronté pour la ressource en eau dans certains pays et dans certaines régions. Il faut également faire en sorte qu'en matière de charge créée sur les écosystèmes, on n'introduise pas à certains endroits des perturbations telles qu'elles rompront les cycles, ce qui peut avoir des conséquences mortelles. C'est la raison de l'introduction de l'objectif de durabilité. Développement et durable sont une réponse aux questions actuelles de savoir si l'on se situe toujours dans des phénomènes de développement et de durabilité, puisque nous avons parfois des signes du caractère justement non durable du type de développement que nous connaissons.

Cette double idée n'est donc pas simplement théorique, issue du cerveau des spécialistes, elle procède au contraire d'une réflexion qui est à la fois une réflexion de pensée critique, mais également d'actions parce qu'elle est portée par des personnes qui se posent concrètement ce genre de problèmes. Ce terme de développement durable apporte donc tout autre chose que ce qu'apportait le fameux club de Rome qui avait lancé le slogan de la croissance zéro. Il s'agissait là d'une réflexion un peu technocratique et décollée de la réalité sociale du monde qui consistait à dire : "il faut arrêter la croissance." Mais la croissance, qu'elle soit de 0, +2 ou -3, reste la croissance et, nous l'avons vu, ce n'est pas un indicateur de la façon dont les richesses sont consommées, utilisées et assurent une amélioration du bien-être. La croissance n'est pas le bon indicateur, ce qui a été traité autour de l'idée de développement durable ensuite est finalement plus riche pour comprendre la façon dont on peut essayer d'agir.

Le développement durable n'est pas systématiquement lié à l'environnement

C'est une tendance spontanée de penser que le développement durable est lié à l'environnement, d'autant que ce sont souvent les personnes qui s'occupent d'environnement qui sont les porteurs du terme de dévelop-pement durable.

Le développement durable met en jeu au moins trois grands groupes de préoccupations et les conditions de leur coexistence et de leur articulation.

Ce sont les problèmes économiques, sociaux et écologiques. Se préoccuper du développement durable, c'est vraiment prendre en compte la solidarité entre ces trois éléments. Or nous avons vécu jusqu'à présent dans des situations où les relations étaient plutôt conflictuelles, voire explosives, entre chacune de ces sphères.

L'économique

Tout une partie des problèmes que nous connaissons aujourd'hui dans le champ de la sphère économique sont liés au fait que depuis un certain nombre d'années, seuls l'activité, l'argent, la productivité, etc. sont primordiaux ; c'est ce qui commande fondamentalement l'activité économique, et l'impact social des décisions que l'on prend en matière économique est considéré comme une résultante et non pas comme un moteur de l'action économique. Problème énorme dont nous subissons les conséquences tous les jours. D'une certaine façon les questions écologiques ont des rapports avec l'économie qui sont un peu du même type et sont perçus comme extrêmement conflictuels. Les choses peuvent varier, évoluer, changer selon les interlocuteurs et les moments, mais on peut dire que sur une très longue période le développement économique s'est fait en se préoccupant peu des questions écologiques. Les écologistes ont donc développé leur activité de manière très conflictuelle par rapport au monde de l'économie et de la production. Pourtant on ressent bien que les choses peuvent changer si l'on inverse le type de rapports qui se sont créés. C'est peut-être la préoccupation du niveau social auquel on parvient qui devrait faire avancer l'économie, de même que l'on peut faire le parallèle dans le domaine de l'écologie, parce que l'économie est aussi fortement dépendante des conditions naturelles dans lesquelles l'activité de production peut se dérouler.

L'écologique

Par ailleurs ne pas s'occuper des problèmes écologiques peut coûter très cher à l'économie (cf. par exemple le coût pour l'Allemagne, au moment de la réunification, du raccrochement de l'Allemagne de l'Est où les questions écologiques avaient été encore plus mal traitées qu'elles ne l'avaient été dans la partie ouest du pays).

Les questions posées en matière d'écologie poussent parfois l'économie à aller de l'avant, posent des problèmes de performance des moyens mis en œuvre, qui obligent à la recherche sur des techniques souvent très développées qui n'agressent pas le milieu, font appel à la recherche fondamentale, à la recherche-développement, à la mise en place de procédés plus performants.

De même, parce que les systèmes ne fonctionnent pas que dans un sens, l'écologie a aussi besoin de réponses économiques efficaces (cf. par exemple, un sujet actuellement débattu et qui continuera de l'être, celui de la bonne gestion des problèmes écologiques qui suppose d'avoir des systèmes de fiscalité adaptés, qui prennent en compte les effets que le système fiscal peut avoir sur la façon dont on protège le patrimoine naturel et dont on utilise les ressources).

Par rapport à une situation conflictuelle, la préoccupation du développement durable est d'essayer de rechercher les convergences entre les uns et les autres. D'abord parce qu'on a une situation analogue de l'écologie et du social par rapport à l'économie et qu'on a besoin de faire apparaître beaucoup plus la dépendance réciproque de l'un par rapport aux autres.

Le social

L'ensemble prend beaucoup plus de cohérence si l'on est capable de mettre en évidence le rapport qu'il y a entre le champ de l'écologie et celui du social, c'est-à-dire que l'on est en mesure de valoriser des domaines dans lesquels les réponses que l'on donne aux questions d'environnement peuvent aussi être des réponses que l'on donne aux problèmes sociaux. Les collectivités territoriales, et notamment les villes, sont justement les lieux où cette possibilité de convergence, de recherche des domaines dans lesquels l'action sur le terrain social et l'action sur le terrain économique peuvent aller dans le même sens.

Un exemple de convergence : les transports urbains et l'emploi (voir schéma page suivante)

L'automobile consomme beaucoup plus d'énergie, indicateur de pollution, que le domaine du transport urbain. Mais, parallèlement, nous avons un discours qui consiste à dire que l'automobile est fondamentale et essentielle dans notre économie : elle est créatrice d'emplois. On fait donc un peu de tout en même temps. Il faut faire un peu pour l'écologie, mais malgré tout on ne peut pas toucher à la voiture. Le raisonnement en terme de développement durable consiste à regarder l'ensemble du schéma et à analyser la répartition des consommations d'énergie et l'utilisation de l'emploi pour chaque voyageur qui se déplace en ville.

On note une situation où coexistent un secteur consommateur d'énergie et un autre consommateur d'emploi pour le même nombre de voyageurs/km, tout simplement parce que ce n'est pas le même type de fonctionnement et de service. Ainsi un service de transport urbain a besoin d'information, de sécurité, de facilités d'accès, de tout un ensemble de moyens qui sont eux-mêmes créateurs d'emplois. La question que devront se poser ceux qui s'intéressent au développement durable est de se dire : est-ce qu'il ne serait pas aussi économiquement concevable de gaspiller moins d'énergie, en utilisant un système plus créateur d'emplois ? Est-ce qu'on ne rééquilibre pas ainsi complètement les moyens dont on dispose ?

Schéma : les transports urbains et l'emploi

Indépendamment de l'aspect social, le fait de développer les secteurs dans lesquels, en définitive, pour un même service, on utilise moins d'emplois, d'une certaine façon cela engendre un coût, puisque le fait d'utiliser moins d'emplois renvoie sur tout un système public conventionnel, sur l'utilisation des prélèvements obligatoires pour en réalité financer le chômage.

Par exemple, quand on parle des problèmes des poids lourds et qu'on évalue ce qu'ils coûtent à l'économie, la seule chose qu'on ne compte jamais, ce sont les conséquences du passage aux 70, 60 ou 50 heures. C'est un coût considérable du point de vue du nombre d'emplois qui sont rejetés hors de l'économie et qui ne sont, par conséquent, financés que par des moyens collectifs. Ceci doit être mis en rapport avec les aspects écologiques, la consommation d'énergie, les effets sur la pollution atmosphérique. C'est une façon d'aborder les problèmes qui est plus porteuse de réflexions.

Les instruments d'action du développement durable

L'approche par le développement durable doit donner des outils de travail pour aborder les problèmes que l'on a à traiter dans la réalité.

La notion de développement durable permet aussi d'analyser les questions, de les passer au crible, d'avoir une vision de l'action possible sous un jour nouveau.

Un exemple de grille d'analyse

Projet d'usine d'eau minérale

	Critères économiques	Critères écologiques	Critères sociaux
+	création de revenus attirance d'autres entreprises activations d'entreprises existantes réinvestissements de profits	protection des captages protection des milieux qualité des eaux distribuées insertion paysagère	création d'emplois recrutement local emploi en faveur de défavorisés santé publique
-	dépendance du marché mondial produit de luxe peu porteur d'autres applications	risque de surexploitation de la source ? bouteilles plastiques	horaires 4 x 8 réputation de la politique de ressource humaine de l'entreprise

Dans les Vosges s'est posée la question de la création éventuelle d'une usine d'eau minérale. Cette grille d'analyse applique la règle des trois sphères de l'économique, de l'écologique et du social. Les personnes qui l'ont établie ont essayé d'analyser quels étaient, dans chacun des domaines, les aspects positifs en ce qui concerne le critère indiqué en colonne et ce qui pouvait être négatif. À partir de cette analyse, un premier bilan a été établi montrant d'abord qu'il y a connexion entre les divers aspects, ensuite deuxième faisant le total des aspects positifs et des aspects négatifs. Il y a effectivement des questions qui ont trait aux préoccupations que l'on peut avoir au niveau de la politique locale. Cette analyse permet d'une part d'évaluer un projet et d'autre part d'avoir les éléments qui permettent de savoir sur quelle base et en fonction de quoi on va être amené à prendre la décision.

S'en remettre aux citoyens

Ce tableau constitue un outil important d'aide à la décision et permet de constater qu'il n'est pas possible d'avoir simplement un système mathématique, technique, qui donnerait la décision. En fait il n'y a plus qu'une seule façon d'arriver à la décision, c'est que ce soient les citoyens eux-mêmes qui choisissent parmi les différentes solutions possibles.

Nous vivons dans une société où l'on a tendance à nous présenter non seulement des pensées uniques, mais aussi des réponses uniques. La réponse ne peut être remise qu'à une décision citoyenne, à condition toutefois que les éléments du décorticage du problème soient présentés de manière complète. Or l'approche par le développement durable permet justement, dans une certaine logique, dans un certain cadre, d'arriver à ce type de présentation.

Du local au planétaire

Le deuxième aspect de ce qui peut être apporté par l'approche par le développement durable, c'est la possibilité de réfléchir à des logiques de développement qui correspondent bien à ce qu'est un territoire. À plusieurs reprises on s'est trouvé dans une sorte de balancement entre des choses qui se passaient au niveau mondial, planétaire, et au contraire des approches locales des problèmes. Nous avons cette double vision quand on évoque le développement durable.

D'un côté le développement durable, c'est beaucoup insister sur les solidarités de proximité, c'est (comme dans l'exemple de l'eau minérale) rechercher comment d'un ensemble d'éléments du niveau local (à savoir il y a une entreprise, une main d'œuvre), on va pouvoir créer un tout cohérent. Créer des solidarités de proximité et essayer de trouver des logiques de développement qui s'appuient sur les ressources qui existent au niveau local. L'idée est d'arriver à faire en sorte qu'il y ait des activités qui se développent, de retrouver des préoccupations qui tournent autour de la pluriactivité et non pas seulement autour d'une activité unique pour un territoire ; des préoccupations qui sont de l'ordre de ce qu'on appelle le développement autocentré, c'est-à-dire trouver des logiques de développement fondées sur les ressources locales.

L'autre élément consiste à tenir compte de données qui sont externes et d'un autre niveau et de les intégrer dans cette préoccupation. Ceci est très important car parler de développement durable au niveau local, c'est certes s'appuyer sur les ressources locales, mais par là même être capable de mettre en œuvre des mécanismes qui répondent aussi à des questions plus larges, y compris de type planétaire.

L'exemple que je cite le plus souvent à ce sujet concerne la problématique de l'effet de serre. D'un côté il y a des gouvernements qui se réunissent pour discuter de la Convention climat, des mesures à prendre pour limiter l'effet de serre, pour qu'il y ait moins de gaz et c'est important qu'ils le fassent. Toutefois les conditions dans lesquelles on va réellement faire en sorte de limiter les émissions de gaz à effet de serre se situent à l'échelle des villes qui, elles, ne sont pas très souvent consultées, les mécanismes qui permettraient de le faire n'étant pas véritablement mis en place.

Il est essentiel que les maires -certains l'ont fait à plusieurs reprises- manifestent qu'ils ont à la fois une très grande conscience de leur responsabilité par rapport à un problème de type planétaire comme celui de l'effet de serre et, en même temps, qu'ils puissent à l'échelle locale faire en sorte que ce sujet ne soit pas simplement traité comme une question qui vient de l'abstraction planétaire globale pour être transposée au niveau local, mais qu'elle soit articulée avec d'autres réponses qu'ils ont à donner à des problèmes locaux. Par exemple, traiter des problèmes de transport, de chauffage, de charges dans les HLM, etc. en intégrant la dimension planétaire qui est celle de l'effet de serre, en l'articulant avec ce que sont effectivement les problèmes de catégories sociales qui sont en difficulté pour se déplacer, se loger, etc.

À travers la question du développement durable, c'est ce type d'articulation entre le local et le global qu'on doit pouvoir essayer de faire et cela rejoint aussi la préoccupation de citoyenneté car des citoyens peuvent percevoir que leurs problèmes au niveau local sont aussi des problèmes de beaucoup plus grande dimension.

L'importance de l'information dans le domaine

Dans un grand nombre de pays les préoccupations de développement durable sont suffisamment développées pour qu'existent des réflexions au niveau municipal, inter collectivités locales, etc., qu'aient lieu de véritables échanges entre élus, responsables, associations, ONG, pour que circulent les idées. Le thème du développement durable et des agendas 21 locaux constitue une base sur laquelle cette communication peut s'établir. Elle s'est notamment établie à travers plusieurs manifestations : ainsi, en même temps que la conférence de Rio, se tenait à Curitiba une conférence qui réunissait des collectivités territoriales pour discuter des mêmes problèmes ; une série d'initiatives ont permis ensuite à des collectivités locales de se rencontrer, comme au Danemark en 1994. La conférence des Nations unies de juin 1997 à Istanbul a également été une occasion d'échanges ; de même il y a eu à Lisbonne une rencontre de collectivités territoriales qui a fait avancer les idées dans ce domaine.

L'association 4D est chargée de mettre en place pour la France une banque de données sur les pratiques urbaines qui vont dans le sens du développement durable.

Toutes ces initiatives sont très importantes. Si on arrive peu à peu à faire communiquer les expériences entre elles et à permettre à tous ceux qui sont responsables d'un ensemble ou d'une partie de ces thèmes de savoir d'une ville à l'autre -pas seulement en France, mais au niveau européen- comment on a pu traiter le sujet, on pourra faire progresser les choses. Cela fonctionnera si l'on respecte l'esprit de départ de cette démarche, à savoir qu'il s'agit d'une coopération entre des personnes qui ont des responsabilités professionnelles, administratives et politiques dans la gestion publique et des personnes qui ont une responsabilité à travers leur travail d'association ou qui recherchent dans l'action concrète des réponses aux problèmes.

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Horizon Local 1996-2001
http://www.globenet.org/horizon-local/