Points de vue et contributions

Conduire une stratégie offensive pour refonder et rénover les services publics en France et en Europe 
 

Il s’agit d’opérer un véritable « retournement de perspective » : définir le service public non à partir des principes et par en haut, mais en partant des droits fondamentaux de la personne et de leur garantie d’exercice, des besoins et aspirations des consommateurs, des citoyens et de la société, qui sont la finalité des services publics, et en cherchant à mettre en oeuvre la convergence de tous les acteurs concernés (opérateurs, régulateurs, élus, utilisateurs, personnels, chercheurs et universitaires, mouvement associatif, etc.). Il faut donc les introduire dans l’organisation, la régulation et l’évaluation des services publics. Seules des confrontations pluralistes, et finalement la démocratie et la citoyenneté, sont susceptibles de régénérer les rapports régulateur-opérateur et par là même de refonder le service public, de relégitimer l’action publique.

Refonder les services publics implique à la fois de rénover, décentraliser et démocratiser les services publics nationaux, de contrôler, maîtriser et socialiser les services publics locaux.
La première responsabilité est celle des autorités publiques (locale, nationale, européenne) qui décident qu’un bien ou un service, existant ou nouveau, relève du « service public » et non du seul marché. Sa mise en oeuvre s’accompagne d’un processus de régulation publique et de procédures d’évaluation. La définition des services publics est évolutive dans le temps et dans l’espace.

Cette démarche implique de réexaminer, au cas par cas, dans chaque secteur, en fonction des mutations technologiques et économiques, le meilleur rapport à établir entre monopole et concurrence. Sans refuser l’introduction d’éléments de concurrence dans chaque cas où ils apparaissent justifiés, il convient d’en définir les limites et la régulation au regard des missions de service public.

En matière de statut des entreprises chargées de missions de service public, le fait que la puissance publique soit propriétaire des opérateurs lui permet d’assurer la maîtrise de leurs activités, en particulier une « juste » répartition des rentes et de la productivité entre les consommateurs (petits et gros), l’Etat et les collectivités locales, les opérateurs et les personnels. La gestion publique est le mode normal de gestion des services publics (le Préambule de la Constitution de 1946 précise que « Tout bien, toute entreprise dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité »).. Mais des formes mixtes ou des concessions contrôlées et régulées peuvent être envisagées.

L’ouverture du capital des opérateurs est souvent justifiée par la nécessité d’alliances internationales, alors que bien d’autres formes de coopérations et d’alliances peuvent exister (filiales communes), que les échanges de capital entre maisons mères ne sont pas forcément stables dans le temps et que l’introduction de capitaux privés augmente l’exigence de rentabilité à court terme et de repartage de la rente à leur profit. Les coopérations entre entreprises chargées de missions de service public doivent privilégier des alliances de type contractuel - filiales communes - et non des opérations capitalistiques.

La maîtrise publique des services publics locaux et des grands groupes de services titulaires de délégations de service public passe par une réappropriation par la collectivité, afin d’assurer un service de qualité au moindre coût. Cela implique de permettre aux collectivités territoriales d’assurer leurs missions d’orientation et de contrôle en développant leurs moyens d’expertise. En même temps, les enjeux du service public de l’eau ne sauraient relever du seul niveau communal ou inter-communal, mais de chacun des niveaux où existe une maille technique, économique ou capitalistique. A chaque niveau, il y a lieu de mettre en place une régulation publique effective.

L’eau ne doit financer que l’eau et sa gestion doit être transparente : il faut obliger les opérateurs délégataires à isoler les charges et produits liés à cette activité (filialisation des services concernés), renforcer les contrôles de la Cour des Comptes et des Chambres régionales, développer des instances pluralistes et contradictoires d’évaluation au niveau des bassins, voire favoriser l’existence d’un opérateur public qui puisse rendre effective la concurrence lors du renouvellement des concessions.

Par ailleurs, se pose la question de laisser un grand groupe de service occuper une position dominante dans le secteur de la communication en France, ce qui conduit à étudier le renforcement des dispositions anti-trusts existantes, la réglementation des concentrations dans les médias pour sauvegarder et promouvoir le pluralisme, ou même l’interdiction à un concessionnaire de service public d’investir dans les médias, ce qui soulève la question des liens qui existent entre contenant et contenu.

La construction d’une Union européenne économique, sociale et politique rend légitime une politique d’« harmonisation » des services publics. Tous les pays ont des services publics, plus ou moins développés en fonction de leur histoire, mais qui jouent partout un rôle important dans la cohésion économique et sociale, ainsi que dans la solidarité territoriale. Les secteurs couverts sont les mêmes : génie urbain (eau, assainissement, déchets, câble), poste, télécommunications, routes, énergie, transports, etc. Les modalités de gestion, de régulation, les pratiques administratives, les institutions politico-administratives sont différentes d’un pays à l’autre, mais il y a un « fond commun » dans l’organisation de la société, composante du « modèle européen de société ou de civilisation ».

En fait, il est indispensable de recourir à un rééquilibrage entre règles de la concurrence et intérêt général. Cela implique de rééquilibrer aussi bien la pratique des institutions européennes que le traité, afin de fonder un droit des services publics à côté et en interaction avec celui de la concurrence et de préciser les responsabilités de l’Union en matière de régulation. Pour ce faire, il ne faut pas rester figé sur les concepts ou les mots différents employés dans les différents pays européens, mais aborder leur contenu : les objectifs, missions, principes, obligations, droits et formes de régulation publique, en recensant les éléments communs, fondements d’une conception européenne des services d’intérêt général, qui devrait être intégrée au traité, tout en laissant une large part pour leur mise en oeuvre d’une part aux démarches sectorielles, d’autre part au principe de subsidiarité, donc aux Etats et aux collectivités locales.
L’essentiel doit être que l’Union reconnaisse et garantisse l’exercice des droits fondamentaux de la personne (droit à la liberté, à la sécurité, à la sûreté, aux soins de santé, à l’éducation, au logement, à des conditions d’existence dignes et décentes, droit d’accès à la communication, aux transports, à l’eau, à l’énergie, etc.) et qu’elle s’assure, dans l’accomplissement de ses missions, que celles-ci sont compatibles avec ces droits et leur garantie d’exercice. Les services publics sont des moyens de garantir l’exercice de ces droits fondamentaux.

La mise en oeuvre des services publics implique une claire définition des missions de la part de l’instance publique qui décide d’en reconnaître la nécessité. Elle suppose la séparation opérateur(s)-régulateur et doit s’accompagner de la définition d’un processus de régulation publique et de procédures d’évaluation, ainsi que de critères d’évolution dans le temps et dans l’espace. La régulation est d’autant plus importante que les secteurs s’ouvrent à une concurrence oligopoliste et qu’il y a lieu d’établir une transparence des règles du jeu, notamment de la répartition de la rente entre consommateurs, entreprises du secteur, personnels, autorités publiques nationales et locales. 
Mais le face-à-face entre opérateur et régulateur s’accompagne le plus souvent d’un déséquilibre structurel d’informations en faveur du premier pouvant déboucher sur un phénomène de « capture du régulateur par l’opérateur ». Les opérateurs de service public, qui disposent de droits spéciaux, exclusifs, de monopoles ou d’oligopoles (qu’ils soient publics, comme privés), sont spontanément tentés d’abuser de l’asymétrie d’informations dont ils bénéficient pour s’accaparer ou détourner la rente au détriment des consommateurs et/ou de la collectivité.

Il faut passer d’une régulation d’« experts » à une régulation d’« acteurs ». La régulation devant reposer sur la satisfaction des besoins à la fois des usagers-consommateurs, des citoyens et de la collectivité, une régulation publique efficace et responsable doit associer, à chaque niveau territorial, tous les acteurs concernés : non seulement les autorités publiques et les opérateurs, mais aussi les consommateurs, les citoyens, les collectivités locales et les élus (nationaux et locaux), les personnels et organisations syndicales. Les uns et les autres disposent, de par leurs expériences multiples, de nombreuses informations qui « manquent » au régulateur et sont porteurs d’aspirations et d’exigences sur la base de la diversité de leurs besoins. Associer tous les acteurs concernés est un moyen de renforcer la régulation publique des services publics.

La régulation est de la responsabilité de la puissance publique, qui ne saurait s’en dessaisir sur un régulateur « indépendant », car il ne saurait être un isolat dans la société. Les intérêts, les groupes de pression existent et ne peuvent pas ne pas jouer leur rôle.

La responsabilité des autorités publiques a tout intérêt à prendre appui sur l’existence de véritables évaluations des activités et performances, de l’efficacité économique et sociale des services publics et des conditions dans lesquelles les régulateurs et opérateurs, y compris la Commission européenne, s’acquittent des missions qui leur sont imparties. Ces évaluations devraient être comparatives au plan européen, et assurées en continu. Il faut constituer, à chaque niveau d’organisation-régulation, des Offices d’évaluation pluralistes dans leur composition comme dans les critères d’appréciation, associant tous les acteurs concernés, disposant de réels moyens d’expertise et dont les rapports devraient être largement rendus publics. Ainsi, la séparation opérateur-régulateur permettrait de répondre aux demandes sociales de transparence, en passant d’un jeu à deux à des confrontations pluralistes.

Aujourd’hui, un nouveau niveau de régulation apparaît avec l’Union européenne. A travers l’élaboration des directives, puis leur transposition, ou l’application directe des règlements, elle est en mesure de modifier en profondeur les « règles du jeu » dans l’ensemble des Etats membres. Elle est l’initiatrice et la formalisatrice de décisions toujours plus nombreuses, mais renvoie le plus souvent la mise en oeuvre et l’évaluation de celles-ci au niveau national. Bien loin de suivre ceux qui estiment prématuré de poser la question d’instances européennes de régulation, il faut prendre en compte le fait que les institutions européennes, la Commission (aujourd’hui, la DG IV - Concurrence - s’est instituée en régulateur de fait des services publics) et la Cour de justice, exercent d’ores et déjà un rôle de régulation, le plus souvent sans le reconnaître explicitement. Il convient donc de procéder aux nécessaires clarifications et de préciser, sur la base du principe de subsidiarité, ce qui relève d’une régulation européenne, sur quelles bases et avec quels organes.
 

Pierre Bauby