Points de vue et contributions

Grandeur et décadence de l'ajustement structurel.
Les programmes d'ajustement structurel et le développement
 

La prise de conscience généralisée des limites de l’ajustement structurel ouvre une période nouvelle dans les débats sur les politiques de développement. Pour apprécier les nouvelles opportunités et les enjeux, il est nécessaire de revenir sur les fondements de l’ajustement structurel, sur la manière dont il s’est imposé comme doctrine du développement et sur les manières dont il a été imposé comme politique de développement. Pour cela, il faut revenir à la situation et aux conceptions qui ont précédé l’ajustement structurel et qui l’ont conditionné. 

Modèles et politiques de développement

Une politique de développement s’inscrit dans un projet de transformation sociale. Elle dépend des situations d’une part, et se rattache à une conception plus générale de l’autre. C’est pourquoi, nous proposons de distinguer, dans les stratégies de transformation, les modèles qui explicitent une cohérence conceptuelle entre les orientations, les objectifs et les moyens, et d’autre part, les politiques qui correspondent à la transcription contingente des modèles, dans des situations et des périodes particulières. 

Les modèles de développement traduisent une conception à l’échelle du système-monde. Les politiques de développement sont une manière de mettre en œuvre, dans une situation donnée une stratégie de transformation sociale conceptualisée dans un modèle de développement. Ces concepts ne sont pas toujours explicites pour les décideurs, politiques ou techniciens ; ils fonctionnent comme des évidences, ils vont d’eux-mêmes, « c’est incontournable, c’est ce qu’il faut faire parce qu’on ne peut pas faire autrement ». Ce sont les résistances et les crises qui rendent visibles le sens et la relativité des solutions proposées. 

Cohérences et résistances

Les modèles de développement traduisent un accord sur les orientations générales du développement, sur les grandes lignes de la stratégie de transformation sociale. Même quand les options idéologiques différent, elle déterminent ce que les responsables au pouvoir considèrent comme les politiques possibles, la représentation du réalisme. Les politiques de développement considèrent souvent comme des données les exigences des pouvoirs économiques, grandes entreprises et marchés financiers, et des institutions financières internationales ; elles ne peuvent être mises en œuvre sans l’accord, libre ou contraint, des pouvoirs politiques au niveau des gouvernements nationaux. 

A chaque période, en situation, il y a des mouvements de réponse aux conceptions dominantes et aux politiques de développement qui leur correspondent. Elles vont des luttes et des résistances à des contre propositions de différentes nature ; de l’aménagement du système à des réformes radicales, voire alternatives. Ces réponses trouvent leur écho dans le débat international. Elles sont aussi recyclées par les institutions dominantes, après avoir été soulagées de leur charge subversive, et servent à faire évoluer et à adapter les politiques de développement. Mais, ces récupérations, si elles permettent d’affiner les politiques, peuvent affaiblir la cohérence du modèle et légitimer la recherche de conceptions alternatives.

Du Nord et du Sud

Les modèles de développement ne différencient pas, au niveau des problématiques, la différence entre pays du Nord et pays du Sud. Les conceptions fondamentales traduisent des objectifs et prennent en compte une situation globale, elles ne s’encombrent pas des situations spécifiques. Il n’en est pas de même des politiques de développement qui dépendent des situations et, particulièrement de la nature du pouvoir politique responsable de la mise en œuvre des politiques. De ce point de vue, il y a une grande différence entre les sociétés du Nord, industrialisées et dominantes dans l’économie mondiale, et les sociétés du Sud, désarticulées et en position, économique et politique, subordonnée. Ainsi, le modèle de développement de la reconstruction en Europe, en 1945, et le modèle des indépendances nationales de la décolonisation, en 1960 sont de même nature, mais les politiques correspondantes diffèrent largement. De même, l’ajustement structurel est une conception qui a aussi prévalu en Europe, mais les plans d’austérité et les programmes d’ajustement structurel, formellement semblables ne sont pas identiques dans leurs modalités et dans leurs conséquences.  

Dans la suite, nous mettrons l’accent sur les politiques de développement dans les sociétés du Sud. Nous insisterons sur le rôle de la Banque Mondiale et du FMI parce que ces deux institutions ont construit leur hégémonie sur la pensée du développement et on su utiliser cet investissement intellectuel pour asseoir leur pouvoir. La diabolisation de ces institutions n’est pas une bonne méthode, elle évite de réfléchir sur le processus de formation d’un modèle et de politiques dont on voit aujourd’hui les conséquences catastrophiques ; elle ne permet pas de prendre la mesure des contradictions et de construire, en refus à la fatalité, les marges de manœuvre de l’avenir. 

Les trois modèles de référence

A partir de 1945, le modèle de développement dominant aux Etats-Unis et en Europe a été le modèle fordiste. Dans les années soixante, le modèle de développement dominant au sud a été le modèle des indépendances nationales. Le modèle de l’ajustement structurel s’est imposé dans les années 80. Nous retiendrons ces trois modèles qui structurent aujourd’hui la pensée du développement. Les modèles de la régulation fordiste et des indépendances nationales sont des références, encore très présentes, indispensables pour comprendre la formation du modèle de l’ajustement structurel. La fin des années quatre-vingt-dix est celle de la crise de l’ajustement structurel et de la recherche d’un nouveau modèle qui pourrait être celui du développement durable. Sans oublier que le même vocable peut recouvrir des orientations différentes, voire antinomiques ; les mobilisations, les rapports de force et l’évolution de la situation détermineront la nature de ce nouveau modèle de développement.
 

Un modèle de référence : le modèle de la régulation fordiste. 

Le contexte

A partir de 1945, le modèle dominant en Occident est un modèle social libéral qualifié de modèle de la régulation fordiste. Ce modèle est élaboré dans la période qui sépare les deux guerres mondiales. Le capitalisme est confronté à quatre défis : par rapport à la révolution de 1917, il lui faut trouver d’autres méthodes que la répression pour faire face à la montée des luttes ouvrières ; par rapport à la crise de 1929, il lui faut trouver de nouvelles formes de régulation ; par rapport à la montée des luttes de libération, il lui faut accepter un nouveau système international ; par rapport à la montée du fascisme, il lui faut imaginer un autre horizon que le totalitarisme.

Les fondements

Le nouveau modèle, construit de 1920 à 1945, va intégrer les réponses aux différents défis et démontrer la grande capacité d’innovation du mode de production dominant ; sa capacité, comme disait Marx, à se « révolutionnariser de l’intérieur ». parmi d’autres, quelques grands noms émergent. Wilson, dans sa définition du libéralisme, reconnaîtra la nécessité de la redistribution, partielle, des richesses et le droit à l’autodétermination des peuples. Ford définira le compromis social, les ouvriers acceptent le taylorisme et la discipline hiérarchique dans l’usine, en contrepartie, ils bénéficient dans les salaires d’une part de la croissance de la productivité. Le marché intérieur devient moteur de la croissance. L’espace de l’entreprise et du travail, régit par le taylorisme et « protégé de la démocratie » se différencie de l’espace de la cité. Keynes fonde la régulation macroéconomique et introduit l’emploi et la monnaie dans les politiques de l’Etat. Roosevelt, avec le New-Deal, explicite la cohérence politique de la nouvelle alliance et renforce dans les représentations la liaison entre le marché, l’Etat de droit et la démocratie. 

La nouvelle modernité dominante est construite autour du cercle vertueux : progrès économique, progrès social, progrès politique. Les luttes ouvrières et populaires et les luttes de libération nationale définissent un autre aspect de la modernité, une articulation particulière entre la question sociale et la question nationale. Pour être complet, il faudrait approfondir l’articulation entre le modèle fordiste et le modèle soviétique. Il faudrait surtout analyser la nature, l’évolution et l’échec du modèle soviétique miné par son incapacité à prendre en compte les aspirations démocratiques.

La caractérisation stratégique, l’extension du salariat

Le phénomène majeur dans les sociétés industrielles est celui de l’extension du salariat. Le salariat qui s’était imposé, à partir de 1830, en tant que rapport social devient, à partir de 1920, un statut social à prétention universelle. L’Etat-providence se préoccupe du plein emploi et de la protection sociale. Il recouvre la stabilisation d’une large partie de la classe ouvrière ainsi que la montée des couches dites moyennes. L’équilibre entre les générations se transforme avec la scolarisation massive de la jeunesse et le poids croissant des personnes âgées. Le mouvement moderne traduit, dans l’architecture et l’urbanisme, la rationalité de la transformation sociale. Les normes traduisent la conception hygiéniste et moralisante de la stabilité sociale. Le logement et les équipements sont les compléments naturels du salariat, ils en assurent la reproduction. Après leur place relative dans l’économie mondiale et le système politique international, c’est autour de la place du salariat, en tant que statut social déterminant, que se différencient les sociétés du Nord et celles du Sud ;  et que diffèrent ainsi la nature des politiques de développement correspondantes. 
 

Le modèle de développement des indépendances 

Le contexte

Le modèle des indépendances nationales s’inscrit dans le contexte de la décolonisation ; après la libération politique, il s’agit de construire la libération économique. Ce modèle a été pensé pendant les luttes de libération, il emprunte à la fois au modèle fordiste, surtout dans la phase de la reconstruction en1945, et au modèle soviétique, à travers ses variations dans les pays de l’Est, la Chine et le Vietnam. Il est enrichi en Amérique Latine à travers les débats sur la dépendance. Il est précisé en Inde, en Indonésie, au Ghana, en Tanzanie et en Algérie, au Vénézuela, etc.

Les fondements

Ce modèle de développement est fondé sur les industries lourdes, base d’une accumulation indépendante ; sur une réforme agraire qui doit moderniser l’agriculture à partir de l’industrie et lui servir de débouché ; sur le contrôle et la valorisation des ressources naturelles ; sur la substitution des importations et le développement du marché intérieur ; sur les entreprises nationalisées ; sur le contrôle du commerce extérieur. Il implique un Etat puissant et incontesté, garant de l’unité nationale, fondé sur la théorisation du parti unique. Les conceptions de base de ce modèle, mises en avant par les régimes qualifiés de progressistes, se sont imposées, avec des modalités différentes à tous les pays. On retrouve les mêmes présupposés au Ghana, au Sénégal ou en Côte d’Ivoire.

Les limites

Les limites des politiques de développement apparaissent assez vite. La construction de l’Etat, moyen du développement au départ, est devenue une fin en soi. Elle s’est traduite par le développement de bases sociales spécifiques, administration et couches moyennes associées, la priorité donnée à des armées bien équipées et à des polices omniprésentes. La fonctionnarisation accélérée et l’urbanisation galopante ont provoqué un déséquilibre structurel des fondamentaux économiques (budget, balance commerciale, balance des paiements). La modernisation de l’agriculture, telle qu’elle a été conduite, a exclu une majorité écrasante de la paysannerie pauvre. Les entreprises d’état ont été dans l’ensemble inefficaces, leur fonctionnement s’est bureaucratisé et elles ont été incapables de réduire la dépendance technologique et commerciale par rapport aux multinationales. La bureaucratie et la corruption ont gangrené les sociétés. Le déni des droits fondamentaux et l’absence de libertés ont achevé de réduire à néant la crédibilité des régimes. 

Les positions de la Banque Mondiale

Au départ, par rapport au modèle des indépendances nationales, la Banque Mondiale est plutôt sur la défensive. Elle accompagne la décolonisation en rappelant les fondements du libéralisme ; la référence est la théorie du décollage (take off) de Rostow qui reprend l’approche du rattrapage largement partagée par tous les camps. La Banque défend un système international fondé sur le libre échange, les avantages comparatifs tenant compte des différences de productivité et des coûts de main d’œuvre. Le débat porte sur le rapport entre le marché et la planification. 

Les politiques de développement préconisées par la Banque Mondiale s’affinent. Elles tiennent compte des limites et des contradictions des politiques mises en œuvre, des critiques et des contre-propositions. Au départ, la Banque finance des infrastructures lourdes et accompagne la construction des Etats. Dans un deuxième temps, elle combat la priorité à l’industrie lourde et propose l’approche des besoins fondamentaux (« basic needs ») et de la petite entreprise, accréditant le fameux « small is beautiful » ; elle cherche à dégager de nouveaux petits entrepreneurs à partir du secteur dit informel. Ensuite, elle s’appuie sur l’exaspération des paysanneries contre la baisse des cours et la gabegie des nouveaux systèmes d’encadrement et de collecte ; elle va proposer l’accès des paysans au marché et le « développement rural intégré ».
 

Le modèle de l’ajustement structurel. 

Le contexte

A partir de 1977, le contexte international change. La crise pétrolière a divisé durablement le front, fragile, des pays du Sud. Les régimes sont décrédibilisés par l’absence de libertés. Les déséquilibres macroéconomiques sont structurels. Le recyclage des pétrodollars prépare la crise de la dette. En 1979, le G7 invite la Banque Mondiale et le FMI à mettre en œuvre des programmes d’ajustement structurel. La dette explose à la suite des politiques monétaristes, de l’évolution des taux de change et des taux d’intérêt. Le passage par les institutions financières internationales devient un passage obligé pour le financement du développement.  Dans le même temps, l’offensive de Carter pour une idéologie spectaculaire des droits de l’Homme, martèle l’identité entre le marché et la démocratie affirmée comme une évidence, un nouveau dogme.

Pour construire le modèle de développement de l’ajustement structurel, la Banque Mondiale et le FMI ont construit leurs paradigmes, et vérifié leurs hypothèses, sur les bases de l’expérience du sud-est asiatique, en Corée du Sud particulièrement. En 1979, le G7 a intronisé le modèle et l’a imposé à l’occasion de la gestion de la crise de la dette. A partir des années 80, le monétarisme triomphe, le modèle s’appuie sur une nouvelle référence : le Chili. 

Les fondements

Dans les années 80, le nouveau modèle devient dominant. Il préconise l’ajustement des économies au marché mondial. Il propose la libéralisation, c’est à dire, la régulation par les marchés et la réduction du rôle des états dans l’économie ; la priorité donnée à l’exportation à l’exploitation effrénée des ressources ; la libéralisation des échanges ; la priorité à l’investissement international et aux privatisations ; la flexibilité et la pression sur les salaires ainsi que la réduction des systèmes publics de protection sociale ; la  réduction des dépenses budgétaires considérées comme improductives qui se traduit par la réduction des budgets de santé et d’éducation ; la dévaluation des monnaies. 

Pour achever la cohérence du modèle, il faut construire l’environnement international qui lui correspond. Dès le départ, la gestion de la crise de la dette a esquissé le cadre institutionnel autour du FMI, de la Banque Mondiale, du Club de Paris et du Club de Londres. Le plus important reste l’organisation du marché des capitaux et la régulation des investissements et l’organisation du commerce mondial. Il s’agit d’organiser le cadre contraignant pour les Etats, qui « libérerait » les marchés internationaux et les opérateurs privilégiés du développement, les entreprises internationales. 

Le modèle part d’un constat difficile à contester : il faut réduire les déséquilibres structurels. Face à cette affirmation, il n’est évidemment pas possible de revendiquer la simple poursuite des déséquilibres. Le modèle part de la critique du modèle précédent et prétend s’attaquer aux causes. Les propositions sont, en fait, le contraire de celles mises en avant par le modèle des indépendances nationales qui seraient la cause des déséquilibres. Ainsi, des privatisations opposées aux nationalisations, de l’ouverture au marché mondial opposée au protectionnisme, du marché opposé au plan, de l’exportation opposée au marché intérieur, etc.   

Le choix du « tout-libéral » 

Pour réduire les déséquilibres, l’ajustement structurel propose des mesures présentées comme de bon sens et pragmatiques. Il définit les fondamentaux autour de trois équilibres : la balance des paiements, la balance commerciale, le budget de l’Etat. C’est la balance des paiements qui est déterminante car c’est son déséquilibre qui conduit à l’insolvabilité ; c’est pour l’éviter qu’il faut corriger les autres déséquilibres. La fiction est que ce sont les pays qui demandent des prêts au FMI, ce sont donc eux qui acceptent les garanties, « les conditionnalités », demandées par le prêteur. Parmi ces garanties, il y a celles qui tiennent à la correction des causes structurelles et donc à la réforme de l’économie. C’est ce à quoi s’attache la Banque Mondiale qui « conseille » les gouvernements qui adoptent les programmes d’ajustement structurel, les « PAS ». En fait, la critique qui peut être faite aux « PAS » n’est pas l’obligation du retour à l’équilibre, ce sont les choix qui sont faits pour y retourner. La seule solution considérée comme possible est une politique d’ajustement des économies au marché mondial, la libéralisation complète, le tout-libéral. Les politiques de développement néo-libérales ne correspondent ni à une évidence, ni au bon sens, ce sont des choix qui ont des conséquences ; il y a d’autres choix possibles.

La réduction des déséquilibres

Pour rééquilibrer la balance des paiements, il faut réduire le déficit commercial, diminuer la sortie et augmenter les entrées de devises. Parmi les sorties de devises, en dehors du déficit commercial, il y a : le service de la dette, les profits des entreprises, la sortie des fonds de la corruption. Parmi les rentrées de devises, il y a l’investissement privé, l’aide publique au développement, les emprunts, le tourisme, l’argent des émigrés.

Le choix de l’industrie lourde et le poids de l’urbanisation dans le déficit alimentaire, accentués par l’instabilité des cours des matières premières et la dilapidation des rentes ont creusé durablement les déficits commerciaux. Pour réduire le déficit commercial, l’ajustement préconise le développement accéléré des exportations. Il s’ensuit une exploitation effrénée des ressources naturelles, des atteintes graves aux déséquilibres écologiques, une aggravation de la corruption. La seule proposition, dans le cadre de l’OMC, est d’ouvrir les marchés du Nord aux produits des pays du Sud. L’option libérale et l’exigence absolue de libéralisation des échanges imposent les normes et les prix du marché mondial, prétention exorbitante pour les économies les plus faibles qui n’ont pas les moyens du protectionnisme de fait des forts ; les Etats-Unis, l’Europe et le Japon ne fixent pas les prix de leurs productions stratégiques en fonction du marché mondial. Le refus de limiter les importations  rend difficile, voire impossible, le développement d’un marché intérieur. 

Pour équilibrer la balance des capitaux, il faut lier le service de la dette, l’emprunt, l’investissement privé, la rémunération des capitaux et l’aide publique au développement. L’option libérale met l’accent sur l’investissement privé. Elle considère surtout que seul l’investissement privé international est porteur d’efficacité. Pour l’encourager, il faut donc lui donner des opportunités et privatiser les entreprises nationales, lui garantir la liberté de circulation des capitaux et particulièrement le remboursement des emprunts et la sortie des bénéfices. La baisse de l’aide publique au développement correspond au précepte libéral « trade not aid ». Le remboursement de la dette est donc un préalable pour garder la confiance du marché mondial des capitaux ; il faudra attendre longtemps pour que l’annulation des dettes émerge sur l’agenda libéral.

Signalons un autre coin aveugle de ces orientations, la prise en compte de la discussion internationale sur la liberté de circulation, et d’établissement, des personnes qu’impliquent le tourisme et l’émigration, et la place croissante qu’ils occupent dans l’économie mondiale.

Le déficit budgétaire pèse sur la balance des paiements. Pour le réduire, on doit augmenter les recettes et diminuer les dépenses. L’option libérale est celle de la réduction du rôle de l’Etat, particulièrement de ses interventions dans le champ de l’économie. L’augmentation des recettes, par les impôts implique une plus grande légitimité de l’Etat alors même que son affaiblissement est accentué par la logique de l’ajustement. La réduction des dépenses porte d’abord sur les déficits des entreprises publiques, auxquels on répond par la privatisation. Elle porte ensuite sur l’arrêt du soutien aux prix des produits de base, contraire à la « vérité des prix ». L’augmentation des prix du pain et du riz est à l’origine des émeutes de la faim. Elle porte aussi sur les dépenses « budgétivores », la santé, l’éducation et les autres services publics ; en dehors évidemment de la police et de l’armée. Elle porte enfin sur les effectifs et les salaires de la fonction publique, affaiblissant le marché intérieur et la base sociale des régimes. 

Les conséquences sociales et les résistances

Il est certain que la réduction des déficits budgétaires, indispensable dans de nombreuses situations, implique souvent des mesures impopulaires ; il reste que des choix sont possibles et que les orientations qui sont décidées doivent être discutées et appréciées. La réussite d’une politique d’austérité repose d’abord sur la légitimité du pouvoir et l’adhésion populaire à sa politique. L’ajustement structurel imposé est certainement une des plus mauvaises manières de répondre à ces impératifs. 

Pour réduire les déséquilibres, on se rend bien compte des conséquences qu’auront les solutions proposées ; mais, faute d’alternatives crédibles, même les dirigeants de bonne foi préfèrent imputer la responsabilité des mesures impopulaires au FMI que d’assumer un rééquilibre qui ne peut être que douloureux. D’autre part, La Banque Mondiale et le FMI apparaissent comme modernistes par rapport aux alliances entre les bourgeoisies rentières et les couches traditionnelles et souvent archaïques qui dirigent les Etats. Souvent, les éléments d’opposition les plus brillants, chassés de leur pays ont trouvé refuge et ont été recyclés dans les institutions internationales. D’ailleurs, le consensus de Washington a été accepté par tous les grands bailleurs ; l’Europe admet, parfois avec humeur, que la Banque Mondiale assure l’hégémonie de la pensée sur le développement et coordonne les moyens mis en œuvre.

Pourtant dès le début, les résistances ont montré les limites de ces politiques ; les émeutes de la faim se sont multipliées. Les évaluations ont montré la dégradation des conditions de vie des « couches sociales fragiles ». En fait, la croissance, réelle dans certains pays, s’est accompagnée d’une montée des inégalités, du développement de la pauvreté et des exclusions. La corruption a pris des proportions gigantesques. L’affaiblissement des Etats a accru les conflits armés. 

L’évolution du modèle, pauvreté et gouvernance

Pour pallier ces conséquences, la Banque Mondiale a mis en place un programme dit « dimension sociale de l’ajustement ». Dans un deuxième temps, elle a décidé de faire de la lutte contre la pauvreté un axe stratégique prioritaire. Elle a décidé de compléter son dispositif par une intervention vigoureuse en matière de « gouvernance », reconnaissant qu’il ne suffit pas de laisser faire les marchés pour résoudre tous les problèmes.

Les projets de la Banque apparaissent comme des vecteurs de la dimension sociale de l’ajustement. Il s’agit d’intervenir dans les quartiers populaires pour compenser les effets néfastes de l’ajustement sur les plus bas revenus, les « premiers déciles ». De nouvelles modalités sont expérimentées ; par exemple, les « agetip », agence de travaux d’intérêt publics qui permettent de faire travailler les petites entreprises et les artisans et d’injecter du revenu dans les quartiers. La Banque Mondiale découvre les associations et, par différents moyens, tente de les associer à sa politique et à ses projets. Elle s’engage aussi dans la décentralisation et dans le renforcement des collectivités locales. 

L’évolution du modèle met en évidence les trois volets : les équilibres fondamentaux, la pauvreté et la gouvernance. La cohérence du modèle d’ensemble n’est pas évidente. Ses implications institutionnelles non plus. L’investissement productif est complètement laissé aux marchés financiers, la discussion restant ouverte sur les formes de la régulation. On accepte la différenciation entre « pays émergents » et « pays pauvres ». Les premiers pourraient bénéficier des prêts du FMI qui organiserait un sas avec les marchés financiers. Les autres, soutenus par la Banque Mondiale, auraient pour horizon l’éradication de la misère et la réduction de la pauvreté.
 

Une nouvelle période

Le contexte

Au départ, les politiques d’ajustement s’imposent sans trop de difficultés. Le rapport de forces international est favorable. La crise de la dette a permis de remettre au pas les pays du Sud, l’Est a été défait et la régulation fordiste a été mise à mal par la puissance des marchés financiers. La nouvelle médecine s’applique aussi bien au Sud qu’au Nord. En 1989, la défaite du camp de l’Est et la guerre du Golfe ouvrent une nouvelle période. Le modèle unique triomphe.

La résistible ascension du modèle unique est connue. Le Japon a servi de modèle. Etait-il reproductible ? La réussite des dragons, Hong Kong, Singapour, Taïwan, ne suffisait pas à la démonstration. La Corée du Sud a servi de banc d’essai. Le modèle a essaimé en Asie du Sud-Est. En 1979, le G7 a intronisé le modèle et l’a imposé à l’occasion de la gestion de la crise de la dette. A partir des années 80, le monétarisme triomphe, le modèle s’appuie sur une nouvelle référence : le Chili. Le triomphe du modèle devait venir de son extension au reste de l’Asie, à l’Amérique Centrale et du Sud, à l’Europe de l’Est. La crise actuelle dans toutes ces zones secoue donc les fondements même du système, elle fait exploser le noyau dur des certitudes.

La violence de la crise a ébranlé les certitudes ; pour autant il est peu probable qu’elle se traduise par un effondrement du système. Une dépression analogue à celle des années trente n’est pas impossible, elle est peu vraisemblable. Des aménagements brutaux et des récessions régionales sont très probables. Il ne s’agit pas d’évolution bénigne ; n’oublions pas que la crise mexicaine s’est traduite par une perte de 50% du pouvoir d’achat des salaires, un taux de chômage de 25% et plus de 2,5 millions de personnes qui ont franchi le seuil de « l’extrême pauvreté » ; voici revenir le temps des famines, en Indonésie et dans bien d’autres pays. Les faillites dans le système bancaire et financier seront considérables ; elles se traduiront par des contradictions et des luttes de pouvoir sans merci dans les couches dirigeantes. Les révoltes et l’aiguisement des contradictions internes ouvrent une longue période de crise du modèle dominant

A la fin des années 90, à partir de 1995, une nouvelle période s’ouvre. Le modèle de développement est en débat. Les crises financières en Asie, en Amérique latine et Centrale, en Russie ouvrent la première crise de la mondialisation libérale. Les marchés financiers ont exacerbé les dérapages. Les conséquences de la dérégulation systématique ont mis en évidence la fragilité du système et les limites des institutions financières internationales. Les  luttes contre la précarisation en Europe, aux Etats-Unis, en Corée modifient les équilibres politiques. La convergence des mouvements écologistes, de consommateurs, de travailleurs à Seattle marque une étape dans la remise en cause de la direction néo-libérale de la mondialisation. Le débat sur les politiques s’ouvre à la Banque Mondiale entre les ultra-libéraux et les néo-keynésiens.

Les contradictions de la pensée libérale

Le consensus de Washington qui combinait l’évidence du modèle néo-libéral, la primauté des marchés financiers, la reconnaissance de la direction américaine, a volé en éclats. Les institutions financières internationales accusent le choc. Le débat qui s’ouvre dans ces institutions et à leur propos commence. Il porte sur la nature de la régulation, le rôle de l’Etat et des institutions internationales. Il ne se fera pas en douceur ; il est révélateur des tendances et des contradictions de la nouvelle donne mondiale.

Le FMI et la Banque Mondiale persistent et signent dans leur confiance à leur politique. Ils incriminent les gouvernements et les structures trop rigides dans des pays qui n’auraient pas mené assez vigoureusement leur libéralisation. Mais, les économistes qui avaient servi de référence à ces institutions les prennent violemment à partie. Ils ne pardonnent pas à la Banque Mondiale, et tout particulièrement à son économiste principal, Joseph Stiglitz, d’avoir insisté depuis deux ans sur les dysfonctionnements du marché et d’avoir mis en avant une réflexion, pourtant libérale, sur le rôle de l’Etat et les politiques sociales. Stiglitz, remercié depuis par la Banque Mondiale, poursuit sur sa lancée. Il explicite l’importance de l’Etat et du cadre institutionnel, y compris pour privatiser ; il oppose l’intérêt de la voie chinoise au chaos russe ; il montre que les privatisations ont, au moins dans un premier temps, accru la corruption.

Milton Friedman, dans une interview à la télévision en juin 1998, considère que le FMI et la Banque Mondiale sont responsables de la crise, il propose tout simplement de les supprimer et de s’en remettre directement à la régulation des marchés ; il propose aussi de ne plus mélanger la démocratie et le développement. Il est suivi par les représentants républicains qui jugent que le FMI est une force déstabilisatrice qui a aggravé la crise en Asie (Dick Armey, leader républicain) et que « le FMI est inefficace, dépassé, inutile » (George Schultz, ancien secrétaire américain au Trésor). Jeffrey Sachs, inspirateur des réformes libérales en Europe de l’Est et en Russie, dans « The Economist » de septembre 1998, met aussi en cause la responsabilité de ces institutions et demande la démission de Camdessus. Il préconise de transformer le G7 en G16 en associant plus directement les grands pays du Sud et d’abandonner l’idée que le FMI et la Banque Mondiale peuvent conduire les réformes ; il propose de transformer la Banque Mondiale en banque des connaissances et de la restructurer en conséquence. Ce sont ces conceptions, celles du durcissement libéral, que l’on retrouve dans le rapport Meltzer adopté par la Commission de contrôle des institutions financières internationales que le Congrès américain a mis en place en novembre 1998.

L’âpreté du débat, au delà du durcissement, montre que la direction néo-libérale de la mondialisation n’est pas une fatalité. La dérégulation totale est un moyen, elle n’est pas forcément le but. Les marchés financiers ont leur logique ; ce n’est pas celle de l’ensemble des groupes financiers et industriels. Ils ont une claire conscience de leurs intérêts et de leurs profits ; ils n’estiment pas nécessaire de proposer un projet pour toute la société. La nécessité d’un nouveau développement s’impose ; elle devient d’actualité avec la crise de la pensée libérale.

Une réflexion programmatique, le développement durable

La définition d’un nouveau modèle de développement est à l’ordre du jour. Au delà des effets de mode, le développement durable offre une piste. A condition de ne pas considérer qu’il doit être l’inverse du modèle dominant. Le bon développement n’est pas juste l’inverse du mal développement, il ne s’agit donc pas de prendre le contre pied de l’ajustement structurel. Ce n’est pas parce que le modèle dominant condamne les déséquilibres qu’il faut refuser l’équilibre, ce n’est pas parce qu’il idéalise le marché que le modèle alternatif devrait reposer sur sa négation. Il s’agit de faire la part entre la continuité et la rupture en matière de modèle de développement. D’autant que, sur la définition du développement durable, il y a déjà de la concurrence depuis son adoption, à la Conférence de Rio, comme référence internationale. Ainsi, la Banque Mondiale a déjà sa définition, celle du PNUD en diffère significativement, celle de la CNUCED en février 2000 marque le retour des Etats du Sud dans le débat sur le développement. 

 Comment donner, au développement durable, un sens qui serait propre aux mouvements citoyens ? D’abord, en l’inscrivant dans la pensée du développement par rapport à la critique radicale du modèle de l’ajustement structurel. Ensuite, en partant des propositions portées par les mouvements, celles qui ont été discutées dans les forums civils des grandes conférences multilatérales, à Rio, à Copenhague, à Vienne, à Pékin, au Caire, à Istanbul. Ce sont ces propositions qui ont convergé à Seattle. On y retrouve les grandes lignes pour un développement économiquement efficace, écologiquement soutenable, socialement équitable, démocratiquement fondé, géopolitiquement acceptable, culturellement diversifié. Ces pistes doivent être explorées, leur cohérence vérifiée ; il ne s’agit pas encore d’un programme.

Cette approche correspond à une réflexion plus fondamentale sur la transformation sociale et le développement. La représentation qui met face à face les états et les entreprises n’est plus suffisante. La question mondiale modifie le rapport entre la question nationale et la question sociale qui a marqué pendant plus d’un siècle le débat stratégique. Les Etats sont contestés par le haut, la mondialisation, et par le bas, la revendication de démocratie de proximité. De nouveaux acteurs interviennent et émergent sur la scène internationale. Les collectivités locales et les associations portent les deux formes de représentation, la délégation et la participation.

La société civile, terme impropre mais commode, exprime cette évolution. Le mouvement associatif est certes divers et contradictoire. Avec la décentralisation, il peut servir à légitimer un renouveau de la dimension politique et à renouveler les couches dirigeantes. Cela serait déjà utile, mais ne serait pas fondamentalement nouveau. Sans sous-estimer l’importance du pouvoir d’Etat dans la transformation sociale, le mouvement associatif est porteur d’une approche plus fondamentalement nouvelle ; le mouvement associatif est porteur de la conquête de nouveaux droits.

Une mobilisation à l’échelle mondiale

Le tournant de Seattle ne tient pas à l’échec des négociations mais à ce que cet échec a révélé. Il a mis en évidence les positions des mouvements qui, de la contestation de l ‘AMI à celle de l’OMC, et aux manifestations de Washington, remettent en cause le cours dominant de la mondialisation, et non pas forcément la mondialisation. Il a légitimé la recherche d’alternatives et donné un nouveau souffle aux mobilisations et accru la confiance des mouvements porteurs d’initiatives et de propositions.

Les forces sociales qui portent la volonté de chercher un autre mode de développement sont constituées des mouvements de solidarité, des droits de l’homme, contre la purification ethnique, de consommateurs, de travailleurs, de paysans, féministes, contre les discriminations, de solidarité internationale. Il faut y rajouter, depuis quelques années des mouvements qui définissent leurs actions directement dans le champ de la mondialisation. Citons par exemple les campagnes pour l’annulation de la dette, pour la réforme des institutions financières internationales, pour la taxation des transactions financières et l’interdiction des paradis fiscaux, la contestation de l’organisation mondiale du commerce. 

Les choix dépendent de la mobilisation citoyenne et de sa capacité à s’inscrire dans un mouvement international, à se saisir des questions en débat, à articuler les résistances au cours libéral de la mondialisation et la construction d’un projet social. Pour la première fois depuis bien longtemps, des mouvements citoyens se saisissent directement des enjeux mondiaux. Ils sont à la recherche de la citoyenneté mondiale, de l’opinion publique internationale, de la conscience universelle. Leur exigence intellectuelle et politique peut être déterminante.

Une ligne directrice, le respect des droits

Dans chaque société et au niveau mondial, la prise de conscience de l’impasse portée par le modèle de l’ajustement structurel progresse. Une contre tendance chemine dans le droit international. L’idée qu’il est possible de réguler l’économie et les échanges à partir du respect des droits ; des droits civils et politiques autant que des droits économiques, sociaux et culturels.  

Dans chaque mobilisation, cette référence aux droits est de plus en plus centrale. Elle s’impose dès que l’on admet que l’objectif des mobilisations n’est pas de définir les politiques et les institutions idéales ; de mimer le pouvoir alors qu’on ne l’a pas. Il est de rappeler les valeurs et les principes, d’exiger les garanties, de contrôler la mise en œuvre. Il est aussi de prendre des initiatives et de protéger l’autonomie des mouvements et des pratiques populaires. L’avancée des droits est la ligne directrice qui s’impose dans chaque mobilisation et qui leur est commune.

Ainsi, dans la mobilisation internationale pour l’annulation de la dette. Les propositions les plus avancées pour réformer le système qui a généré la dette portent sur : le surendettement et la possibilité de limiter le service de la dette en proportion des capacités de l’emprunteur ; la coresponsabilité du prêteur et de l’emprunteur ; une instance de recours pour les investissements mal réalisés, les fameux « éléphants blancs » ; la possibilité de saisir les avoirs à l’étranger des dirigeants corrompus ; l’examen de la légitimité de la dette et de la notion de « dette odieuse ».

Ainsi, dans la mobilisation internationale pour la réforme des institutions financières internationales. Les propositions les plus avancées portent sur : l’exigence de transparence et de contrôle des décisions de ces institutions et des gouvernements qui décident de leur politique ; l’exigence d’études d’impact préalables qui donnent à la mobilisation des associations dans les pays les moyens d’intervenir ; l’évaluation indépendante, publique et contradictoire, des politiques menées et de leur conséquence ; la possibilité de recours devant une cour d’arbitrage, avec une saisine possible des mouvements citoyens, pour juger des violations éventuelles des droits fondamentaux et des traités internationaux ; la remise en cause des conditionnalités imposées et leir remplacement pare des négociations avec les gouvernements, les parlements et les mouvements citoyens.

Ainsi, dans la mobilisation internationale pour le contrôle des marchés financiers. Les propositions les plus avancées portent sur : l’interdiction des paradis fiscaux ; la taxation des transactions financières à court terme ; les modalités de redistribution et de contrôle citoyen. 

Ainsi, dans la mobilisation internationale sur les entreprises transnationales. Les propositions les plus avancées portent sur la détermination des responsabilités des entreprises dans les catastrophes écologiques ; le droit du travail et le droit syndical ; la possibilité de recours pour les mouvements citoyens.

Ainsi dans la mobilisation pour la remise en cause de l’organisation mondiale du commerce. Les propositions les plus avancées portent sur : la nature des clauses sociales qui reprend le refus des conditionnalités ; la revendication d’une égalité dans la négociation et le refus du « deux poids, deux mesures ».

 C’est à Seattle, dans la mobilisation pour la remise en cause de l’OMC, qu’une idée simple s’est dégagée : le droit international ne peut pas être subordonné au doit des affaires. Cette évidence est issue de la remise en cause de l’Organe de Règlement des Différends qui est au cœur de l’OMC. A l’origine de cette prise de conscience, le fait que l’ORD puisse juger en dehors des accords multilatéraux et qu’il n’y ait pas de recours possible.
 
Le fondement du droit international, ne peut être que la déclaration universelle des droits de l’homme. A cette condition, le droit international peut-être porteur d’une nouvelle modernité. Il permettrait alors aux mouvements citoyens dans chaque pays de se mobiliser pour faire avancer les situations. Il pourrait permettre aux citoyens d’avoir un recours si leurs droits sont violés. Les Nations Unies peuvent s’ouvrir à la complexité des sociétés, reconnaître les acteurs émergents, leur donner une légitimité. Ils peuvent encourager les Etats à garantir les droits et à renforcer par là même leur légitimité. Voici la base d’une refondation des Nations Unies.  

Les Etats doivent accepter l’idée que les droits économiques, sociaux et culturels peuvent constituer des contraintes. Les acteurs économiques, entreprises et opérateurs des marchés commerciaux et financiers, doivent respecter les règles établies par les conventions internationales et les traités. Comme pour les droits civils et politiques, il faut obtenir la mise en place d’un système international de plaintes, d’un recours pour les citoyens.

On peut répondre à l’idée simple, voire simpliste, que la libéralisation permet de répondre à tout, qu’il suffit de faire confiance au marché, de privatiser et de favoriser le capital international, seul porteur d’efficacité et de modernité. La réponse est que la modernisation progressiste est celle du respect, de la garantie et de l’approfondissement des droits fondamentaux ; que les droits économiques, sociaux et culturels permettent la régulation la plus intéressante des marchés, que la nouvelle politique économique est celle qui organise l’accès de tous aux services de base, la satisfaction des besoins fondamentaux et des aspirations populaires.

Gustave Massiah,avril 2000