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Immigration


Les migrants, acteurs du développement : une reconnaissance qui tarde à voir le jour
 

Le dossier publié dans la livraison 1998 du rapport annuel de l'Observatoire, intitulé Immigrations, politiques de coopération et développement des pays d'origine, avait examiné tant les dispositifs français que les logiques immigrées en matière de rapport au pays d'origine. 
La présente note se propose de faire un rapide bilan de l'année écoulée à ce sujet. Il semble utile, en préalable, de rappeler les points centraux du dossier de 1998. Dans un second temps, nous nous proposerons d'éclairer l'actualité de cette question.

Les orientations dites du codéveloppement constituaient alors une nouveauté remarquée dans les dispositifs publics français. Pour rappel, ces orientations avaient été formulées dans le rapport de Sami Naïr (1) rendu au Premier ministre en décembre 1997, peu de temps avant sa tournée dans des pays d'émigration (Maroc, puis Sénégal et Mali). Dans un second temps elles avaient été entérinées pour certaines d'entre elles, avec la désignation de l'auteur du rapport comme « délégué interministériel au codéveloppement » (JO du 24 avril 1998), placé sous la tutelle du ministère du Travail et de la Solidarité. Ces propositions avaient été, en leur temps, assez fortement médiatisées comme annonciatrices d'innovations importantes. Leur examen attentif nous laissait pourtant craindre le pire.

Notre principale critique concernait la contradiction fondamentale entre une logique de maîtrise des flux migratoires, inhérente à la commande publique, et celle de la reconnaissance des migrants comme acteurs du développement de leurs pays d'origine. En effet: 

•   Les migrants sont-ils « une chance » tant pour leur pays d'origine que pour le pays d'accueil, pour reprendre la formule de Bernard Stasi ? Alors il s'agit bien de valoriser leurs activités dans ces deux espaces, en considérant que les mobilités contemporaines leur permettent, à certaines conditions, d'être des citoyens actifs sur les divers espaces de leur trajet migratoire. 
•   Sont-ils au contraire « une source de problème », tant ici que là-bas ? Alors il s'agit tout au contraire de contrôler l'incontrôlable, dans une logique exclusive de retour au pays, pour les migrants déjà établis, de maintien sur place, pour les candidats potentiels à l'émigration. 
Notre analyse du « Rapport Naïr » mettait en évidence le mouvement de balancier incessant entre ces deux propositions et concluait finalement que la seconde démarche l'emportait pour l'essentiel. 
Le caractère d'urgence de cette commande politique avait également été relevé : le développement des pays du Sud s'accommodant mal du court terme dicté par le calendrier politique français. En effet, il s'agissait aussi, mais le délégué interministériel s'en défendait, de proposer une alternative aux sans-papiers déboutés de la régularisation : le codéveloppement étant une chance pour eux (2). Le dossier de l'Observatoire relevait le caractère pour le moins scandaleux d'inscrire au prétexte de la coopération française avec les pays en voie de développement la résolution des conséquences d'une décision de politique intérieure, celle d'une régularisation sur critères relevant largement de l'arbitraire. Position justifiée par l'éthique de la solidarité internationale : tant il est vrai que la restauration d'un échange équitable entre Nord et Sud ne saurait se faire contre les migrants, conséquence visible au Nord de ces déséquilibres. Position également appuyée sur l'Histoire, laquelle montre que le développement des pays d'émigration n'est pas nécessairement synonyme d'arrêt de l'émigration, outre que ces processus nécessitent l'inscription dans la durée. Problèmes fondamentaux que le « Rapport Naïr », compilation d'affirmations volontaristes, n'abordait guère.

Autre motif d'inquiétude enfin, les orientations du « codéveloppement » occultaient largement, et malgré une certaine rhétorique « pro-immigrés » (3) du délégué au codéveloppement, la forte implication, souvent collective, des migrants dans le développement de leurs pays d'origine. Le dossier de l'Observatoire présentait un certain nombre de contextes migratoires (Capverdiens, Maliens, Marocains) pour lesquels cette implication apparaît particulièrement lisible, à travers un grand nombre d'associations relevant de la loi de 1901 française. Pour ces migrants, l'utilisation de ressources et de savoir-faire acquis en immigration au profit du pays d'origine justifie dans le même mouvement une insertion positive à la société d'accueil. L'alternative imposée aux migrants par le modèle républicain d'intégration, « rentrer au pays pour le développer » ou « s'assimiler » est ainsi démentie par leurs dynamiques. Celles-ci ne sont pourtant pas prises en compte, au sein des sociétés civiles des pays d'origine ainsi que dans l'espace d'installation, parmi les nouvelles formes de solidarité internationale. 
En d'autres termes, les orientations françaises apparaissaient essentiellement inscrites dans la continuité avec les logiques d'exclusion des gouvernements antérieurs, une rupture toute formelle se situant dans les formes prises : « moins d'atteintes aux droits de l'homme pour des résultats similaires », pourrait-on dire.

Quand la montagne accouche d'une souris clonée 

L'année 1998-99 a donné raison aux critiques émises par l'Observatoire.

La délégation au codéveloppement avait pu, parfois, être créditée d'intentions positives, quoique menées dans un contexte complexe. Et nous porterons à son crédit - une fois n'est pas coutume !, que le débat sur la place des migrants dans le développement des pays d'origine est devenu un débat public. Dans le même temps, mais pour des raisons divergentes, l'institutionnalisation de cette question atteste à tout le moins que celle-ci est devenue incontournable. 
Passée l'agitation publique, la délégation a rapidement jeté le masque. Dès novembre 1998, celle-ci est en effet chargée de coordonner le dispositif des « Contrats de réinsertion volontaire au pays d'origine » (CRPO), concernant les Maliens, Marocains et Sénégalais déboutés de la régularisation (4) : soit environ la moitié des 60 000 sans papiers concernés. Il s'agit de proposer aux sans-papiers volontaires une formation et le montage d'un projet de retour au pays. Notons, et ce n'est pas rien, que ce dispositif aura été le premier - et le seul à ce jour - à être budgeté et appuyé par les pouvoirs publics, dans le cadre du mandat de la délégation. C'est tout dire du rôle dévolu en haut lieu à la délégation interministérielle. 

Nouveauté du dispositif, qui sans quoi ne serait que le vague clonage de dispositifs de retour au pays ayant largement fait la preuve de leur inefficacité, les impétrants pourront bénéficier d'un visa pour des séjours de courte durée en France (5). Cette démarche est saluée comme un dispositif intelligent et novateur (6) par les médias. De nombreux observateurs feront pourtant remarquer que, vu les importantes restrictions à la délivrance de visas pour les ressortissants des pays concernés, cette disposition risquait fort de ne pas compter au rang des motivations des candidats au retour...
Précision utile, le coût de ce contrat n'excédera pas le coût d'une reconduite involontaire (entendons ici, naturellement, policière), c'est à dire inférieur ou égal à 35 000 FF (7). L'expertise prudente en matière de développement, et accessoirement au regard du coût des projets, à laquelle prétendrait volontiers l'Observatoire permanent de la coopération française - et parmi d'autres experts -, est ici prise à défaut. Celui-ci se mesure dorénavant à l'aune d'une expulsion, incluant les dommages collatéraux (le coût du rouleau de scotch destiné à fixer à son siège d'avion l'involontaire reconduit est-il inclut dans ce prévisionnel ?). C'est estimer peu cher, néanmoins, le coût de la dignité des personnes, puisque tel est le leitmotiv gouvernemental sur ce sujet. C'est aussi faire fort peu de cas, la suite le montrera, des motivations des sans-papiers concernés à demeurer sur le territoire français contre vents et marées. C'est, enfin, sous-estimer largement tant les coûts de la réinsertion que l'importance de sa préparation. En effet, les exemples de retour réussis indiquent un délai souvent supérieur à un an, entre la prise de décision et l'installation finale au pays. Les études de marché, les formations ad hoc et les montages financiers sont en effet des étapes incontournables qui ne s'improvisent pas dans la précipitation. Dans le cas du CRPO, il s'agit de faire vite et il est prévu que les retours seront bâclés en quelques semaines. 

La délégation au codéveloppement entamera dès lors une série de démarches en vue de la réussite de cette entreprise à haut risque, à laquelle elle est attachée sans doute pour faire la preuve de sa légitimité. 

Démarches diplomatiques tout d'abord, avec plusieurs missions auprès des autorités des pays concernés afin d'emporter la signature d'une Convention de codéveloppement enrobant de quelques contreparties douceâtres la pilule amère de l'acceptation de l'exclusion. Autorités qui ne seront pas dupes de l'opération, au point qu'à ce jour aucun des trois pays concernés ne se soit engagé à autre chose qu'à temporiser, quand la proposition n'a pas été purement rejetée. 

Démarches auprès des associations communautaires ensuite, choisiespour leur bonne connaissance des populations concernées, leur capacité à accompagner une démarche d'accompagnement de projets (8). A une époque heureusement révolue, le « bon » chef de razzia aurait été ainsi qualifié pour son rôle d'intermédiaire dans la traite négrière ; à moins que, plus tard, il se soit agit du « bon » chef de village, pour son habileté à faire rentrer l'impôt colonial ou à assurer le contingent en réquisitions diverses de son village. On admettra sans peine que la comparaison est faussée ! Dans le cas présent, il ne s'agit plus de faire partir contre leur gré des gens de leur pays mais, tout au contraire, convient-il de les y faire retourner avec leur consentement. De même, il ne s'agit plus de les faire travailler pour d'autres intérêts que les leurs mais bien pour leur propre compte. Autres temps, autres moeurs, le mouvement a changé ! 
Confrontées au miroir inversé d'une relation de type colonialiste, les associations prendront soigneusement leurs distances : ils veulent bien de nous comme partenaires, à condition que cela soit pour vendre nos frères (9), diront certaines parmi les plus critiques. Très rares seront celles qui s'inscriront dans le dispositif, malgré une forte pression sur les plus professionnelles d'entre elles et quoi qu'il en soit des contreparties financières faites à des associations généralement sans autre ressource que la collecte de fonds parmi leurs adhérents (10).

L'information passera auprès des sans-papiers concernés. Quelques sans-papiers se manifesteront auprès de l'Office des migrations internationales, chargé de leur suivi rapproché, et le projet porté par le premier CRPO connu consistait en l'introduction d'un tracteur au Mali (11) : projet dont on peut interroger la viabilité au vu des modes de culture comme au vu des difficultés d'entretien du matériel dans cette région du monde. Seuls 21 contrats auront été signés en mai 1999, alors que les prévisions gouvernementales tablaient sur un millier de candidats par an (12).

Et ce sera tout, en fait de souris : la très grande majorité des sans-papiers choisissant apparemment soit la rentrée dans la clandestinité et l'attente d'une régularisation éventuelle (13), soit la poursuite d'un mouvement entamé en mars 1996 avec l'occupation à Paris de l'église Saînt-Ambroise. Moi, je veux ma carte de séjour pour pouvoir travailler légalement, afin de nourrir mafamille et de développer mon village avec l'association affirme ainsi l'un des porte-parole malien d'un comité de sans-papiers de la région parisienne (14). 

Cette déclaration mérite commentaire, au sens où elle est particulièrement éclairante des modes de migration de cette région du monde. La famille demeure pour l'essentiel au pays et il s'agit d'assurer des ressources lui permettant de vivre. Il s'agit aussi de contribuer au développement de la région d'origine. L'accès à un statut légal est bien conçu comme devant favoriser un revenu régulier et donc améliorer la prise en compte des diverses obligations sociales qui sont celles des migrants. Par l'épargne personnelle ou collective sur les bas salaires qui sont ceux des travailleurs généralement sans qualification, mais aussi par les réseaux relationnels acquis en France, l'ensemble de ces transferts visent à palier partiellement à la répartition inégale des richesses : on comprend dès lors qu'une telle motivation ne soit guère conciliable avec le codéveloppement !

En septembre 1999, une marche de sans-papiers partis de Toulouse et prévoyant d'aboutir à Paris, était ainsi en route. Marche paradoxale, car négociant quotidiennement avec les autorités de l'État (préfecture et gendarmerie) son itinéraire, au motif de la sécurité des marcheurs sur la voirie. Paradoxale encore, car accueillie régulièrement par des élus locaux leur accordant l'hospitalité le temps d'une étape. Marcheurs plus du tout clandestins mais toujours sans droits au séjour au regard de l'État de droit. Lequel reconnaît néanmoins leur existence sur le territoire national et donc la 
réalité de leur séjour. Sans doute serait-il enfîn temps de sortir de telles situations ubuesques autant qu'insupportables pour les intéressés, au lieu de miser sur les caches sexes transparents du codéveloppement ! 

Las !, le « délégué interministériel au codéveloppement et aux migrations internationales », élu député européen en juin 1999, optait pour ce second mandat et démissionnait de sa fonction précédente. Quelles que soient les raisons de cette décision (le battage médiatique autour du codéveloppement visait-il avant tout à assurer l'avenir politique dudit délégué ou bien ce dernier aurait jeté l'éponge au vu des déboires présentés plus haut ?), celle-ci met en cause le devenir d'une délégation interministérielle qui n'avait jamais été offîcialisée, seul le poste de délégué ayant été créé par la circulaire citée plus haut. Cette vacance laisse enfin le champ libre à un débat plus serein sur les associations de migrants comme acteurs de développement.

La prise en compte des migrants acteurs de la solidarité internationale : des progrès encore trop timides

Depuis février 1996, un groupe de travail de la Commission Coopération Développement (CCD, organisme paritaire qui regroupe des représentants des pouvoirs publics et des Organisations de solidarité internationale) « migrations et populations en mouvement », a regroupé des associations de migrants originaires des différentes régions d'origine (Afrique noire, Maghreb, Asie ... ) et des représentants d'ONG et des pouvoirs publics. Celui-ci est organisé autour de deux idées forces 

- celle de la déconnexion de la « gestion des flux migratoires » du problème du développement des pays d'origine. 
-  celle de la valorisation des immigrés comme acteurs du développement.
Dorénavant homologuée l'appellation « organisation de solidarité internationale issues de l'immigration » (OSIM), définit leurs associations. De droit français, celles-ci s'apparentent aux Organisations de solidarité internationale (OSI) classique. Leur spécificité - être composées de membres issues de l'immigration - indique un rôle particulier, celui de trait d'union entre diverses sociétés, celles de départ et celle d'accueil. Connaissant de l'intérieur le terrain sur lequel ils interviennent, ils sont également en contact avec d'autres acteurs de la solidarité : collectivités territoriales, organisations non gouvernementales. Il y a là des possibilités de médiations de société civile à société civile qui seraient tout à fait dynamiques, à certaines conditions sur lesquelles le groupe de la CCD a travaillé. 

Réalisé à la demande de la CCD, un inventaire de ces associations (15) devrait prochainement être publié, qui rend compte de la densité de l'action des immigrés. Plus de 750 OSIM ont été identifiées, s'intéressant à 32 pays différents (16). Par delà cette diversification géographique, il rend également compte de la diversité des modes d'organisation des migrants, puisque la typologie qu'il a permis de dresser ne dénombre pas moins de 10 types d'associations. Celles-ci se référent soit à l'appartenance commune de leurs membres à un même village ou une même région, soit à une composition particulière (jeunes, femmes, professionnels dans un domaine donné) et ces particularités orientent les modes d'intervention dans les pays d'origine. 

Suite à un long processus de concertation, le groupe de travail de la CCD a formulé diverses propositions en janvier 1999 au ministre délégué à la Coopération française, qui concement l'appui à la structuration fédérative des associations de l'immigration et la facilitation de l'accès au cofinancement (au même titre que les ONG).

Du côté de la représentation des OSIM comme de celui de l'accès au financement, il semble bien que soient en préparation des décisions qui pourraient contribuer à faciliter ce mouvement. En effet, le décret de création du Haut conseil à la coopération prévoit explicitement que des représentants de l'immigration y soient représentés, et, dans la même logique, il semble être question que le bureau de la CCD intègre des membres d'OSIM. 
D'autre part, les OSIM étaient auparavant exclues de l'accès au financement publie, le fait d'être composées par des ressortissants leur étant opposé comme critère d'irrecevabilité par le ministère de la Coopération. Celles-ci devraient maintenant pouvoir y accéder, avec deux décisions dont on attend la mise en application. d'une part la création d'un FAC spécifique aux projets des OSIM, d'autre part la constitution d'une cellule d'appui au montage de projet (qui serait confié à un collectif d'OSI). 

En d'autres termes, il semble que, dans le cadre de la réforme de la coopération française, une place plus importante soit accordée aux associations de solidarité issues de l'immigration. On revient de loin néanmoins : il y a moins de dix ans, on avait encore pu entendre au ministère de la Coopération le jugement suivant « Un balayeur des rues peut tout au plus avoir appris d'où vient le vent en balayant la rue, en aucun cas il ne peut a-voir un point de vue cohérent sur le développement » (17).

Pour une « discrimination positive » envers les OSIM 

Restent posés certains problèmes de fonds, qui concement l'organisation collective des OSIM comme celle de leur représentativité. Doivent-elles rentrer dans les divers collectifs d'OSI de façon indifférenciée, comme certains peuvent le suggérer (et des discussions ont eu lieu au sein de collectifs sur ce point) ou doivent-elles formuler des modes d'organisations qui leur soient spécifiques (quitte à définir les termes de la nécessaire synergie avec les autres organisations) ? Au vu de la grande diversité rapidement présentée plus haut, tout comme au vu des difficultés inhérentes à fédérer un mouvement aussi ample et diversifié, les OSIM sont-elles en mesure de coopter dès aujourd'hui des représentants légitimes, ou bien est-il urgent de ne pas précipiter le mouvement pour laisser les processus de concertation se mener à terme ? Enfin, si la proposition de confier à un collectif d'OSI une cellule d'appui au montage de projet est une bonne chose en soi, est-il judicieux néanmoins d'institutionnaliser le patronage des OSIM par des organisations françaises ? 
Considérer aujourd'hui que ces associations méritent un traitement identique à celui des autres OSI, car de droit français, constitue une réelle rupture qu'il conviendra de saluer. On peut interroger néanmoins les formes que cette évolution doit prendre. Les spécificités de ces OSIM sont 
importantes, et l'on ne saurait les fondre dans un moule commun, sauf à étouffer les dynamismes. Leur parole, longtemps tenue pour quantité négligeable, doit pouvoir trouver aujourd'hui les modalités d'une expression autonome. Elles ont, enfin, à apprendre les méthodes de travail commun entre elles, et cet apprentissage mérite encouragements et soutiens exigeants. Il semblerait judicieux de leur faire une place à part, le risque, sinon, étant d'institutionnaliser de façon artificielle des . positions acquises, de figer ce mouvement dynamique en renvoyant la grande masse au travail souterrain dont elle aspire à sortir. Il s'agirait alors d'instituer des mesures de « discrimination positive » vis-à-vis des OSIM, dans une période sans doute transitoire, mais qui permettrait ces apprentissages réciproques. La société ftançaise, capable d'inventer en la matière au sujet de l'égalité entre hommes et femmes, ferait alors la preuve d'une réelle volonté politique de reconnaissance des migrants comme acteurs du développement. 

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1- NAIR (Sami), Rapport de bilan et d'orientation sur la politique de codéveloppement liée auxflux migratoires, ministère des Affaires étrangères, 1997, Paris. 
2- NAÏR (Sami), in Le Monde du 5 mai 1998. 
3- Il faut utiliser( ... ) ces agents de proximité que sont les immigrés, dont les associations ont déjà accumulé une expérience irremplaçable. Sami NWir, in Le Monde du 5 mai 1998. 
4- Circulaire du 4/11/98, Journal officiel n' 257 du 5/11/98. 
5- Tandis que la reconduite aux frontières s'accompagne généralement d'une interdiction de séjour sur le territoire français (ITF). 
6- Le Monde du 5/11/98, éditorial titré « Immigration, le tournant ». 
7- Madame la ministre de l'Emploi et de la Solidarité lors de sa conférence de presse du 4/11/98, citée par l'agence Reuters. 
8- Circulaire du 4/11/98. 
9- Responsable d'association malienne à Saint-Denis, lors d'une réunion dans le cadre de la semaine contre le racisme. 
10- La Convention de mise en oeuvre du CRPO proposée aux associations chiffre ainsi le montant de la contrepartie financière proposée aux associations: 1000 francs par mois pour deux réunions mensuelles d'information; 1 000ff par CRPO conclu; 2 000ff par dossier de retourfinalement accepté. Document de travail OMI du 26/08/1998, version n°3. A noter que, dans cette version, les sommes ici indiquées sont manuscrites : preuve sans doute que, à cette étape, le coût/individu est encore supposé faire l'objet de marchandages. On croit rêver! 
11- Information issue du rapport de mission au Mali de l'un des membres de la délégation interministérielle, lequel s'interroge alors, dubitatif, sur la « préparation des projets en France ». J.F., 04/01/99. 
12- WEII-L (Nicolas), in Le Monde du 16 Juin 1999, qui titre ainsi son dossier: « La politique de "codéveloppement" lancée il y a un an est un échec ». 
13- La loi dite Réséda de Jean-Pierre Chevénement prévoit en effet la possibilité d'être régularisé après dix ans de séjour en France. A ce titre, un sans-papiers débouté de la régularisation car n'ayant « que » sept ou huit ans de séjour peut sans doute légitimement prétendre à voir le bout du tunnel. 
14- Intervenant à l'Hôtel de Ville d'Arcueil après le maire en juin 1997, dans la conclusion d'un « parrainage républicain » ; le contexte de cette déclaration précise le niveau de l'enjeu. 
15- DAUM (Christophe) Inventaire des organisations de solidarité internationales issues de la migration (OSIM), ministère des Affaires étrangères, Institut Panos / Groupe de recherches migrations et U=sforTnations sociales,. 
16- Les pays d'origine des OSIM identifiées dans le cadre de cette étude sont: Algérie, Bénin, BirTnanie, Burkina Faso, Cambodge, Carneroun, Centraftique, Comores, Congo, Congo RD, Côte d'Ivoire, Djibouti, Gabon, Guinée, HWiti, Inde, Lacs, Madagascar, Mali, Maroc, Mauritanie, Niger, Philippines, République du Cap Vert, Sénégal, Tchad, Tchad, Tha7ilande, Togo, Tunisie, Vietnain. 
17- QuimiNAL (Catherine), in Préface à DAum, « Les associations de Maliens en France », Karthala 1998.
 

Christophe Daum, 
Unité de recherche migration et sociétés (URMIS CNRS - Paris VII) Septembre 1999


 

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