Points de vue et contributions

Libres propos sur quelques innovations urbanistiques introduites par la loi SRU du 13 décembre 2000

L'élargissement du raisonnement urbanistique
 

- d’une part, ce qui doit être pris en considération par l’urbanisme, ce qui doit guider sa main, ses gestes ;
- d’autre part, des fins qu’il doit poursuivre.

Mais pas très loin. Si le raisonnement urbanistique s’élargit, les procédés de l’urbanisme restent à peu près les mêmes : la progression des ambitions de l’urbanisme ne s’accompagne pas d’une progression de ses moyens et procédés d’intervention. La boîte à outils de l’urbaniste continue à renfermer les mêmes outils. 

Seule restriction à ce raisonnement : certaines avancées relatives aux conditions d’utilisation des instruments qui en durcissant renforcent les instruments eux-mêmes, au moins indirectement. Par exemple : si les instruments d’orientation du développement des agglomérations, les « schémas de cohérence territoriale » (nouvelle appellation des schémas directeurs, eux-mêmes successeurs des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme de la loi d’orientation foncière de décembre 1967) continuent à produire les mêmes effets que les anciens schémas directeurs, la loi nouvelle invente un dispositif qui tend à contraindre les collectivités locales à s’en doter (en limitant l’urbanisabilité du territoire des communes qui refuseraient de se doter de schémas de cohérence ; voir l’article L.122-2 nouveau introduit par la loi du 13 décembre 2000). L’outil schéma s’en trouve renforcé de facto. C’est mieux que rien, mais ce n’est pas grand-chose.

L’élargissement de la raison urbanistique s’apprécie en particulier à la lecture des objectifs auxquels doivent souscrire les trois principaux documents d’urbanisme intercommunaux ou communaux (schémas de cohérence territoriale, plans locaux d’urbanisme, cartes communales) qui vont de la maÓtrise de l’urbanisation (c’est comme par hasard la seule maîtrise qu’il soit pratiquement impossible d’exercer, à moins d’être un urbaniste sud-africain des années 70) à la mixité sociale en passant par la préservation des écosystèmes sans oublier la prévention des risques naturels prévisibles (la limitation de l’objet de la prévention aux risques « prévisibles » est naÔve, prudente et courageuse ; il faut craindre que la prochaine fois un législateur moins scrupuleux oublie l’adjectif). Ce nouvel article L. 121-1 est beau comme un discours de stagiaire de L’ENA qui remplace au pied levé son sous-préfet à l’inauguration d’une table ronde sur le patrimoine architectural nivernais. 

Cet entassement d’exigences ou d’objectifs assignés aux instruments ordinaires de l’urbanisme (schémas d’agglomération et plan municipaux, en gros) montre que le législateur a pensé à tout sauf à la manière pratique de faire. A moins que cette énumération n’ait d’autre but que de donner pouvoir à l’Etat de censurer  les collectivités qui n’appliqueraient pas convenablement l’article L. 121-1. En effet,  au dire de la loi en son article L. 121-2 : « (...) l’Etat veille au respect des principes définis a l’article L. 121-1 (...) ». Car dans ces conditions, il ne devrait pas être très difficile de montrer que l’application en question n’est pas été convenable. De là y voir la tentation d’une reprise en main de l’urbanisme local par l’Etat censeur des schémas et plans locaux, c’est exagéré. 

La cohérence du schéma de cohérence

Le principal apport de la loi du 13 décembre 2000 est sans doute la restauration du schéma directeur baptisé schéma de cohérence. Pourquoi « cohérence » ? Outre sa fonction propagandiste, le changement de vocable pointe la fonction intégrative du schéma. Il s’agit d’intégrer toutes sortes de considérations, d’exigences, de demandes émanant tant du « haut » (l’Etat et ses politiques de l’environnement, des transports, de l’aménagement du territoire éventuellement explicitées par des directives territoriales d’aménagement ; les régions, les départements et même les autres communes au titre des projets d’intérêt général) que du « bas »  (les communes, les organisations intercommunales, les entreprises, les associations, les acteurs urbains, les experts appelés à fournir études, avis et conseils de toutes sortes dans touts les domaines ñet ils sont nombreux- d’intervention d’un schéma) Cette intégration est rendue indispensable  par le simple fait qu’on úuvre pour le développement d’un territoire. Le titre complet du schéma est « schéma de cohérence territoriale ». L’unicité (le fait qu’il soit unique) du territoire oblige à ranger tous les objets qu’on manipule dans cette espèce de moule à tarte qu’est le territoire : un peu de développement durable, un peu de mixité, un peu d’équipement... Le fonds de p‚te est une portion de la France éternelle, du territoire que nous ont légué les rois et la république... Le retour en force de ce vocable de « territoire » s’opère au détriment de ceux « d’ espace social » et de « choix politique » : les groupes sociaux n’ont plus de raison de s’affronter, ils n’ont plus le choix ou de choix, ils ont seulement à aménager ou ménager leur territoire.

Un schéma se gère et peut mourir

En revanche, la question de la gestion du schéma de cohérence est très bien résolue : le schéma est un instrument de planification qui n’est pas fait une bonne fois pour toute. C’est un instrument à remettre sans cesse sur le métier. Son existence, sa perpétuation, sa mise en úuvre dépendent de l’organisme qui l’a élaboré ; ce dernier se voit chargé du suivi du schéma, de son extension à d’autres communes (art L. 122-5) et de sa révision, ou de son maintien en vigueur. Fort opportunément, la loi nouvelle déclare caducs les schémas qui dorment dans les fonds de tiroir. L’article L. 122-14 stipule qu’un schéma vieux de dix ans (approuvé depuis dix ans ou dont la dernière révision remonte à plus de dix ans) est déclaré caduc (cesse de produire ses effets) si une décision de maintien en vigueur (on pourrait dire : une décision de confirmation) ou de mise en révision n’est pas prise. La loi exprime ici une idée-force de la pratique : un projet est porté par l’institution qui l’affiche comme « son » projet, qui en fait « sa chose ».

Avant que cette loi ne survienne, les schémas, dits alors schémas directeurs, pouvaient dormir dans des tiroirs par désintérêt des instances publiques mais aussi par une sorte de décision délibérée. Par exemple : le schéma avait été élaboré à un moment où la situation économique et politique était très favorable ; il avait été fondé sur un jeu d’hypothèses optimistes que la réalité avait démenti par la suite au point de priver le document de tout sens. Tel avait été le cas de nombre de schémas élaborés avant la crise des années 75 dont la principale préoccupation était de discipliner la croissance. Et comme peu d’autorités locales avait l’envie de remettre sur le métier ces documents, et que la loi ne prévoyait pas la possibilité de les abroger, la seule solution dans la grande tradition française- était donc de les endormir. Ce sont les juridictions qui de temps en temps se voyaient dans l’obligation de les réveiller : des actions ont été intentées avec succès contre les décisions créant des Zones d’Aménagement Concerté (Zac) en contravention avec les Schémas qui, bien qu’endormis, n’en continuaient pas moins à produire des effets juridiques notamment à l’encontre des Zac dont on sait qu’elles doivent être conformes aux orientations des schémas. 

La nouvelle loi du 13 novembre 2001 est beaucoup plus opérante puisqu’elle oblige les auteurs des schémas qui ont été approuvés ou révisés depuis dix ans soit à constater leur caducité « décennale » (qui est de droit puisque prescrite par le texte lui-même) soit à les maintenir en vie, par une décision explicite qui sera logiquement une décision de mise en révision. 

De la quasi-obligation de se doter d'un schéma de cohérence

Autre innovation dont on a vanté les mérites, plus haut : l’installation d’une quasi obligation pour les communes de se doter d’un schéma de cohérence territoriale sous la menace de voir leurs zones d’urbanisation future interdites à l’urbanisation : en l’absence d’un schéma de cohérence territoriale (...) les zones d’urbanisation future délimitées par les plans locaux d’urbanisme des communes ne peuvent pas être ouvertes à l’urbanisation (art. L. 122-2). Malheureusement, si ce principe (qui n’est pas sans rappeler la limitation infligée aux communes dépourvues de Plans d’Occupation des Sols) est clair et salutaire, de graves exceptions viennent le compromettre :

- la commune peut demander au préfet de modérer cette interdiction afin de se voir bénéficier du droit d’organiser ou d’autoriser une « extension limitée de l’urbanisation »  ou même d’urbaniser sans retenue une autre partie distincte de la commune : un bassin versant, une vallée adjacente formant des aires d’urbanisation distinctes de la ville existante (art. L. 122-2 alinéa 2 et alinéa 5) ; voilà encore de subtiles distinctions et précautions qui montrent qu’on a pensé à tout sauf à produire un texte clair et facile à appliquer c’est à dire, aujourd’hui, facile à expliquer ;

- cette  interdiction à l’urbanisation ne joue que dans les zones de peuplement urbain dense : dans les agglomérations de plus de 15000 habitants et dans leur voisinage (à moins de quinze kilomètres du périmètre de l’agglomération) et à   moins de quinze kilomètres du rivage de la mer ; le législateur aime le chiffre 15 et oublie que l’urbanisation périurbaine est sans doute plus spectaculaire et plus dommageable que l’urbanisation des zones urbaines qui ont l’immense avantage (le lecteur ne peut s'opposer à cette forte assertion) d’être déjà urbanisées.

Les plans locaux d’urbanisme et les Zac

Telle est la nouvelle dénomination des anciens Plans d’Occupation des Sols (Pos). Les Plans Locaux d’Urbanisme (Plu) reprennent une bonne partie de leur fonction réglementaire consistant à opposer des règles qui se veulent précises et strictes aux initiatives des constructeurs (dans les espaces urbains en cours de formation ou de densification) et autres destructeurs-reconstructeurs (dans les espaces urbains existants).

Les Plu vont plus loin. Ils déclarent décrire ce que doit être ou devenir l’ensemble du territoire communal et opposer cette description-prescription à l’ensemble des producteurs de la ville, que ces producteurs se présentent comme de simples constructeurs, demandeurs d’autorisations de construire et assimilées, ou comme des aménageurs capables de prendre en main la réalisation de morceaux de villes par le moyen de Zones d’aménagement concerté (Zac). 

L’ancienne règle de l’effacement du Pos devant la Zac (même si elle n’a jamais été exprimée aussi brutalement) a-t-elle cessé d'être? Faut-il pour autant se réjouir de l’abandon de la théorie du traitement différencié et inégalitaire de l’intervention par règlement et de l’action d’aménagement? Le Plu, est-il capable de couvrir de son filet l’ensemble du territoire communal (ce qui est d’ailleurs une obligation exprimée utilement et opportunément par l’article L. 123-1), d’un filet suffisamment serré pour qu’aucun acte quelles que soient sa nature et sa logique ne lui échappe ?

Depuis un certain temps, déjà, les Zac ne se créaient pas contre les Pos, contre les principes exprimés par les Pos. La plupart des Zac dites d’urbanisation étaient créées et réalisées dans les zones d’extensions urbaines définies par les Pos et dont la vocation était précisément d’accueillir ce type d’urbanisation dite organisée. Quant aux Zac intervenant dans les parties urbanisées et équipées du territoire urbain, elles se contentaient depuis un certain temps d’adapter les stipulations du Pos aux projets particuliers qu’elles portaient, par exemple en augmentant les densités constructibles initialement prescrites par le Pos, ou en augmentant le pourcentage de bureaux constructibles pour tenter d’éponger quelques surcoûts fonciers ou d’équipement... Le Plan d’Aménagement de Zone (Paz) reprenait en l’adaptant les principales prescriptions du Pos ; sa principale fonction était de servir de support instrumental à cette adaptation. Au cours des vingt dernières années, l’aménagement d’urbanisation (si j’ose dire) par conquête de nouveaux espaces à urbaniser soit dans la périphérie urbaine soit dans la ville elle-même (à grands coups de rénovation urbaine) n’a cessé de perdre du terrain (sauf pour les opérations parisiennes Bercy et Rive Gauche) au profit d’un aménagement de valorisation, urbaine, foncière, patrimoniale, touristique, pittoresque (c’est ainsi qu’est qualifié, après reconquête par la demi-bourgeoisie, le quartier populaire paisible dans lequel les occasions de lofts et de femmes de ménage à petits prix sont légion). Ce changement se traduit par des Paz de plus en plus proches des Pos.

Ces changements pratiques sont en quelque sorte parachevés par la loi du 13 décembre 2000 qui rapproche l’urbanisme d’opération de l’urbanisme de réglementation au nom de l’unicité du territoire urbain communal et de l’unicité du pouvoir municipal sur ce territoire. Le plan municipal est appelé à servir à tout, d’autant que la loi prévoit que le plan municipal pourra après simple modification (d’après nous) selon l'article L. 123-13, al 4 à 8 modifiés par la loi du 13 décembre, valoir en quelque sorte plan particulier d’aménagement pour le périmètre de la Zac en question (art L. 123-3 nouveau). D’autres procédés de réajustement du Plu pour le faire servir de Paz existent dans le texte ; leur utilisation à de telles fins n’est pas avérée ; il faut attendre un premier rodage pour voir plus clair en cette matière. Mais en attendant nous retenons l’idée de la plasticité du Plu, de sa capacité à accueillir les opérations d’aménagement.

Bibliographie succincte sur la loi du 13 décembre 2000 : Nous nous sommes référés à trois dossiers.

Le premier est celui de la revue "Actualité juridique-Droit administratif "(AJDA) paru dans son n_ du 20 janvier 2001, pp. 9-76 constitué de nombreux articles dont en particulier ceux de Yves Jegouzo (présentation de la loi) de Henri Jacquot et Jean-Pierre Lebreton (sur la planification) et de Fernand Bouyssou (sur l'aménagement).

Le deuxième est celui de la revue "Etudes foncières" paru lors de la discussion du projet de loi dans son n° 86 du Printemps 2000 pp 6-26 comprenant des articles signés de Louis Besson, Henri Jacquot, Marc Weil, Jean-Pierre Demouveaux ("la planification urbaine entre police et contrat"), Fernand Bouyssou (sur la fiscalité de l'urbanisme) et Gille Carrez.

Le troisième est le n°301 du Bulletin d'actualisation mensuelle du "Dictionnaire Permanent Construction et urbanisme" en date du 18 janvier 2001 qui est un instrument de travail remarquable car il regroupe le texte de la loi, des circulaires, des commentaires interprétatifs très abondants et surtout donne la version complète et lisible des articles qui ont été partiellement modifiés. 128 p.
 

JF TRIBILLON le 3 mars 2001