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POINTS DE VUE ET CONTRIBUTIONS
 
Questions urbaines


Libres propos sur quelques innovations urbanistiques introduites par la loi SRU du 13 décembre 2000

L'élargissement du raisonnement urbanistique
 

Líinnovation la plus importante est sans doute la confirmation (le mouvement est amorcé depuis un certain temps - voir notamment la loi du 13 juillet 1991 díorientation pour la ville ,- mais restait hésitante) de líélargissement de la notion díurbanisme ou au moins :
- díune part, ce qui doit être pris en considération par líurbanisme, ce qui doit guider sa main, ses gestes ;
- díautre part, des fins quíil doit poursuivre.
Jusquíici líorganisation de líespace, sa rationalité, sa fonctionnalité, son aptitude à fonctionner convenablement, sa capacité à accueillir dans de bonnes conditions líinstallation de nouveaux habitats, de nouvelles activités...  étaient líalpha et líoméga de líintervention urbanistique. La nouvelle loi élargit le champ de la raison urbanistique : la durabilité du développement urbain, líamélioration du marché du logement, la mixité urbaine, la prise en compte des nouveaux territoires intercommunaux correspondant aux agglomérations réelles... sont pris en compte. Il síagit plus largement de traiter de la ville et du droit à la ville au moins comme but de líurbanisme. La nouvelle loi va manifestement dans ce sens.

Mais pas très loin. Si le raisonnement urbanistique síélargit, les procédés de líurbanisme restent à peu près les mêmes : la progression des ambitions de líurbanisme ne síaccompagne pas díune progression de ses moyens et procédés díintervention. La boîte à outils de líurbaniste continue à renfermer les mêmes outils. 

Seule restriction à ce raisonnement : certaines avancées relatives aux conditions díutilisation des instruments qui en durcissant renforcent les instruments eux-mêmes, au moins indirectement. Par exemple : si les instruments díorientation du développement des agglomérations, les « schémas de cohérence territoriale » (nouvelle appellation des schémas directeurs, eux-mêmes successeurs des schémas directeurs díaménagement et díurbanisme de la loi díorientation foncière de décembre 1967) continuent à produire les mêmes effets que les anciens schémas directeurs, la loi nouvelle invente un dispositif qui tend à contraindre les collectivités locales à síen doter (en limitant líurbanisabilité du territoire des communes qui refuseraient de se doter de schémas de cohérence ; voir líarticle L.122-2 nouveau introduit par la loi du 13 décembre 2000). Líoutil schéma síen trouve renforcé de facto. Cíest mieux que rien, mais ce níest pas grand-chose.

Líélargissement de la raison urbanistique síapprécie en particulier à la lecture des objectifs auxquels doivent souscrire les trois principaux documents díurbanisme intercommunaux ou communaux (schémas de cohérence territoriale, plans locaux díurbanisme, cartes communales) qui vont de la maÓtrise de líurbanisation (cíest comme par hasard la seule maîtrise quíil soit pratiquement impossible díexercer, à moins díêtre un urbaniste sud-africain des années 70) à la mixité sociale en passant par la préservation des écosystèmes sans oublier la prévention des risques naturels prévisibles (la limitation de líobjet de la prévention aux risques « prévisibles » est naÔve, prudente et courageuse ; il faut craindre que la prochaine fois un législateur moins scrupuleux oublie líadjectif). Ce nouvel article L. 121-1 est beau comme un discours de stagiaire de LíENA qui remplace au pied levé son sous-préfet à líinauguration díune table ronde sur le patrimoine architectural nivernais. 

Cet entassement díexigences ou díobjectifs assignés aux instruments ordinaires de líurbanisme (schémas díagglomération et plan municipaux, en gros) montre que le législateur a pensé à tout sauf à la manière pratique de faire. A moins que cette énumération níait díautre but que de donner pouvoir à líEtat de censurer  les collectivités qui níappliqueraient pas convenablement líarticle L. 121-1. En effet,  au dire de la loi en son article L. 121-2 : « (...) líEtat veille au respect des principes définis a líarticle L. 121-1 (...) ». Car dans ces conditions, il ne devrait pas être très difficile de montrer que líapplication en question níest pas été convenable. De là y voir la tentation díune reprise en main de líurbanisme local par líEtat censeur des schémas et plans locaux, cíest exagéré. 

La cohérence du schéma de cohérence

Le principal apport de la loi du 13 décembre 2000 est sans doute la restauration du schéma directeur baptisé schéma de cohérence. Pourquoi « cohérence » ? Outre sa fonction propagandiste, le changement de vocable pointe la fonction intégrative du schéma. Il síagit díintégrer toutes sortes de considérations, díexigences, de demandes émanant tant du « haut » (líEtat et ses politiques de líenvironnement, des transports, de líaménagement du territoire éventuellement explicitées par des directives territoriales díaménagement ; les régions, les départements et même les autres communes au titre des projets díintérêt général) que du « bas »  (les communes, les organisations intercommunales, les entreprises, les associations, les acteurs urbains, les experts appelés à fournir études, avis et conseils de toutes sortes dans touts les domaines ñet ils sont nombreux- díintervention díun schéma) Cette intégration est rendue indispensable  par le simple fait quíon úuvre pour le développement díun territoire. Le titre complet du schéma est « schéma de cohérence territoriale ». Líunicité (le fait quíil soit unique) du territoire oblige à ranger tous les objets quíon manipule dans cette espèce de moule à tarte quíest le territoire : un peu de développement durable, un peu de mixité, un peu díéquipement... Le fonds de pāte est une portion de la France éternelle, du territoire que nous ont légué les rois et la république... Le retour en force de ce vocable de « territoire » síopère au détriment de ceux « dí espace social » et de « choix politique » : les groupes sociaux níont plus de raison de síaffronter, ils níont plus le choix ou de choix, ils ont seulement à aménager ou ménager leur territoire.

Un schéma se gère et peut mourir

En revanche, la question de la gestion du schéma de cohérence est très bien résolue : le schéma est un instrument de planification qui níest pas fait une bonne fois pour toute. Cíest un instrument à remettre sans cesse sur le métier. Son existence, sa perpétuation, sa mise en úuvre dépendent de líorganisme qui lía élaboré ; ce dernier se voit chargé du suivi du schéma, de son extension à díautres communes (art L. 122-5) et de sa révision, ou de son maintien en vigueur. Fort opportunément, la loi nouvelle déclare caducs les schémas qui dorment dans les fonds de tiroir. Líarticle L. 122-14 stipule quíun schéma vieux de dix ans (approuvé depuis dix ans ou dont la dernière révision remonte à plus de dix ans) est déclaré caduc (cesse de produire ses effets) si une décision de maintien en vigueur (on pourrait dire : une décision de confirmation) ou de mise en révision níest pas prise. La loi exprime ici une idée-force de la pratique : un projet est porté par líinstitution qui líaffiche comme « son » projet, qui en fait « sa chose ».

Avant que cette loi ne survienne, les schémas, dits alors schémas directeurs, pouvaient dormir dans des tiroirs par désintérêt des instances publiques mais aussi par une sorte de décision délibérée. Par exemple : le schéma avait été élaboré à un moment où la situation économique et politique était très favorable ; il avait été fondé sur un jeu díhypothèses optimistes que la réalité avait démenti par la suite au point de priver le document de tout sens. Tel avait été le cas de nombre de schémas élaborés avant la crise des années 75 dont la principale préoccupation était de discipliner la croissance. Et comme peu díautorités locales avait líenvie de remettre sur le métier ces documents, et que la loi ne prévoyait pas la possibilité de les abroger, la seule solution dans la grande tradition française- était donc de les endormir. Ce sont les juridictions qui de temps en temps se voyaient dans líobligation de les réveiller : des actions ont été intentées avec succès contre les décisions créant des Zones díAménagement Concerté (Zac) en contravention avec les Schémas qui, bien quíendormis, níen continuaient pas moins à produire des effets juridiques notamment à líencontre des Zac dont on sait quíelles doivent être conformes aux orientations des schémas. 

La nouvelle loi du 13 novembre 2001 est beaucoup plus opérante puisquíelle oblige les auteurs des schémas qui ont été approuvés ou révisés depuis dix ans soit à constater leur caducité « décennale » (qui est de droit puisque prescrite par le texte lui-même) soit à les maintenir en vie, par une décision explicite qui sera logiquement une décision de mise en révision. 

De la quasi-obligation de se doter d'un schéma de cohérence

Autre innovation dont on a vanté les mérites, plus haut : líinstallation díune quasi obligation pour les communes de se doter díun schéma de cohérence territoriale sous la menace de voir leurs zones díurbanisation future interdites à líurbanisation : en líabsence díun schéma de cohérence territoriale (...) les zones díurbanisation future délimitées par les plans locaux díurbanisme des communes ne peuvent pas être ouvertes à líurbanisation (art. L. 122-2). Malheureusement, si ce principe (qui níest pas sans rappeler la limitation infligée aux communes dépourvues de Plans díOccupation des Sols) est clair et salutaire, de graves exceptions viennent le compromettre :

- la commune peut demander au préfet de modérer cette interdiction afin de se voir bénéficier du droit díorganiser ou díautoriser une « extension limitée de líurbanisation »  ou même díurbaniser sans retenue une autre partie distincte de la commune : un bassin versant, une vallée adjacente formant des aires díurbanisation distinctes de la ville existante (art. L. 122-2 alinéa 2 et alinéa 5) ; voilà encore de subtiles distinctions et précautions qui montrent quíon a pensé à tout sauf à produire un texte clair et facile à appliquer cíest à dire, aujourdíhui, facile à expliquer ;

- cette  interdiction à líurbanisation ne joue que dans les zones de peuplement urbain dense : dans les agglomérations de plus de 15000 habitants et dans leur voisinage (à moins de quinze kilomètres du périmètre de líagglomération) et à   moins de quinze kilomètres du rivage de la mer ; le législateur aime le chiffre 15 et oublie que líurbanisation périurbaine est sans doute plus spectaculaire et plus dommageable que líurbanisation des zones urbaines qui ont líimmense avantage (le lecteur ne peut s'opposer à cette forte assertion) díêtre déjà urbanisées.


Les plans locaux díurbanisme et les Zac

Telle est la nouvelle dénomination des anciens Plans díOccupation des Sols (Pos). Les Plans Locaux díUrbanisme (Plu) reprennent une bonne partie de leur fonction réglementaire consistant à opposer des règles qui se veulent précises et strictes aux initiatives des constructeurs (dans les espaces urbains en cours de formation ou de densification) et autres destructeurs-reconstructeurs (dans les espaces urbains existants).

Les Plu vont plus loin. Ils déclarent décrire ce que doit être ou devenir líensemble du territoire communal et opposer cette description-prescription à líensemble des producteurs de la ville, que ces producteurs se présentent comme de simples constructeurs, demandeurs díautorisations de construire et assimilées, ou comme des aménageurs capables de prendre en main la réalisation de morceaux de villes par le moyen de Zones díaménagement concerté (Zac). 

Líancienne règle de líeffacement du Pos devant la Zac (même si elle nía jamais été exprimée aussi brutalement) a-t-elle cessé d'être? Faut-il pour autant se réjouir de líabandon de la théorie du traitement différencié et inégalitaire de líintervention par règlement et de líaction díaménagement? Le Plu, est-il capable de couvrir de son filet líensemble du territoire communal (ce qui est díailleurs une obligation exprimée utilement et opportunément par líarticle L. 123-1), díun filet suffisamment serré pour quíaucun acte quelles que soient sa nature et sa logique ne lui échappe ?

Depuis un certain temps, déjà, les Zac ne se créaient pas contre les Pos, contre les principes exprimés par les Pos. La plupart des Zac dites díurbanisation étaient créées et réalisées dans les zones díextensions urbaines définies par les Pos et dont la vocation était précisément díaccueillir ce type díurbanisation dite organisée. Quant aux Zac intervenant dans les parties urbanisées et équipées du territoire urbain, elles se contentaient depuis un certain temps díadapter les stipulations du Pos aux projets particuliers quíelles portaient, par exemple en augmentant les densités constructibles initialement prescrites par le Pos, ou en augmentant le pourcentage de bureaux constructibles pour tenter díéponger quelques surcoûts fonciers ou díéquipement... Le Plan díAménagement de Zone (Paz) reprenait en líadaptant les principales prescriptions du Pos ; sa principale fonction était de servir de support instrumental à cette adaptation. Au cours des vingt dernières années, líaménagement díurbanisation (si jíose dire) par conquête de nouveaux espaces à urbaniser soit dans la périphérie urbaine soit dans la ville elle-même (à grands coups de rénovation urbaine) nía cessé de perdre du terrain (sauf pour les opérations parisiennes Bercy et Rive Gauche) au profit díun aménagement de valorisation, urbaine, foncière, patrimoniale, touristique, pittoresque (cíest ainsi quíest qualifié, après reconquête par la demi-bourgeoisie, le quartier populaire paisible dans lequel les occasions de lofts et de femmes de ménage à petits prix sont légion). Ce changement se traduit par des Paz de plus en plus proches des Pos.

Ces changements pratiques sont en quelque sorte parachevés par la loi du 13 décembre 2000 qui rapproche líurbanisme díopération de líurbanisme de réglementation au nom de líunicité du territoire urbain communal et de líunicité du pouvoir municipal sur ce territoire. Le plan municipal est appelé à servir à tout, díautant que la loi prévoit que le plan municipal pourra après simple modification (díaprès nous) selon l'article L. 123-13, al 4 à 8 modifiés par la loi du 13 décembre, valoir en quelque sorte plan particulier díaménagement pour le périmètre de la Zac en question (art L. 123-3 nouveau). Díautres procédés de réajustement du Plu pour le faire servir de Paz existent dans le texte ; leur utilisation à de telles fins níest pas avérée ; il faut attendre un premier rodage pour voir plus clair en cette matière. Mais en attendant nous retenons líidée de la plasticité du Plu, de sa capacité à accueillir les opérations díaménagement.

Bibliographie succincte sur la loi du 13 décembre 2000 : Nous nous sommes référés à trois dossiers.

Le premier est celui de la revue "Actualité juridique-Droit administratif "(AJDA) paru dans son n_ du 20 janvier 2001, pp. 9-76 constitué de nombreux articles dont en particulier ceux de Yves Jegouzo (présentation de la loi) de Henri Jacquot et Jean-Pierre Lebreton (sur la planification) et de Fernand Bouyssou (sur l'aménagement).

Le deuxième est celui de la revue "Etudes foncières" paru lors de la discussion du projet de loi dans son n° 86 du Printemps 2000 pp 6-26 comprenant des articles signés de Louis Besson, Henri Jacquot, Marc Weil, Jean-Pierre Demouveaux ("la planification urbaine entre police et contrat"), Fernand Bouyssou (sur la fiscalité de l'urbanisme) et Gille Carrez.

Le troisième est le n°301 du Bulletin d'actualisation mensuelle du "Dictionnaire Permanent Construction et urbanisme" en date du 18 janvier 2001 qui est un instrument de travail remarquable car il regroupe le texte de la loi, des circulaires, des commentaires interprétatifs très abondants et surtout donne la version complète et lisible des articles qui ont été partiellement modifiés. 128 p.
 

JF TRIBILLON le 3 mars 2001 


 

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