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POINTS DE VUE ET CONTRIBUTIONS
 
Questions urbaines


Petit guide de maîtrise d'ouvrage communale et urbaine en Afrique. 

Troisième  partie. Réaliser des ouvrages publics
 

Introduction

Cíest un des gestes les plus ordinaires díune municipalité. Il síagit en effet soit de construire soit díentretenir soit de réparer (réhabiliter) une voie, un marché, une école, une maison de quartier... Dans líhypothèse où ces travaux sont relatifs à un ouvrage public communal, ils sont des travaux publics dont la municipalité est le maître de líouvrage.

La question qui nous intéresse ici est celle du choix du mode opératoire par le maître díouvrage communal. Le processus de production de líouvrage public résulte, dans tous les cas, des interventions conjuguées : 

- du « maître » : le maître de líouvrage décide, commande, paie et met en service líouvrage ; 
- du « concepteur » : il conçoit líouvrage commandé et  (le même ou un autre) en surveille la réalisation ; 
- du « réalisateur » : il construit líouvrage commandé tel que conçu par le concepteur.
Ces dénominations désignent des fonctions à assurer par des individus, des associations, des professionnels, des entreprises, des institutions publiques ou privées... qui síengagent à accomplir des tâches ; qui disposent de savoir et de savoir-faire techniques, sociaux, économiques, financiers ; qui sont capables de mobiliser les moyens nécessaires pour líexécution des tâches quíils ont à accomplir ; qui répondent de la non-exécution ou de la mauvaise exécution de la commande, telle que constatée à la livraison de líouvrage et, éventuellement, après la livraison de líouvrage pendant la période de garantie légale qui suit la livraison. 

Notre propos ici níest ni technique ni juridique. Nous níavons pas à préconiser líutilisation de tel professionnel plutôt que tel autre ni de telle clause contractuelle plutôt que de telle autre. Notre propos est díesquisser les diverses possibilités de montage de líopération entre lesquelles la commune choisit en fonction :

- de sa propre capacité à exercer son « métier » de maître díouvrage ; 
- des exigences des bailleurs de fonds et autres financeurs ; 
- de la technicité de líouvrage ;
- du développement économique et entrepreneurial quíelle veut promouvoir ; 
- des alliances politiques et sociales quíelle souhaite nouer pour affermir sa base électorale et construire son projet de cité ;
- du rôle quíelle veut faire jouer aux associations, aux organisations de solidarité (ONG) et aux usagers.
Il ne nous appartient pas de dire : « voici la solution » mais plutôt « voilà les possibilités, à vous de choisir ». 
 

1. Premier mode opératoire : la commune autoconstructeur

Ce premier mode se caractérise par une concentration des différents métiers ou fonctions entre les mêmes mains : la commune est à la fois maître díouvrage, concepteur et entreprise. Elle commande, paie, conçoit, réalise elle-même. 

Ce processus díautoproduction ou díauto-construction  a notamment les faveurs des jeunes techniciens des services communaux. Ils ont hâte de faire la démonstration de leurs connaissances techniques... Les dirigeants de la municipalité peuvent aussi se montrer favorables à ce système de líautoconstruction aux motifs que « ça sera moins cher » et que « nul níest mieux servi que par soi-même ».
Cependant rien níest moins sûr.

Le coût est en général difficile à apprécier, car les services municipaux autoconstructeurs ont líhabitude de ne comptabiliser au titre des coûts que le prix des fournitures supplémentaires quíil a fallu se procurer spécialement pour les besoins de líopération : le calque, le carburant, le ciment...
Le problème de la qualité se pose car líautoconstruction rend difficile le contrôle. 

Líexpérience montre que líautoproduction communale est souvent pleine díembûches :

a. Le maître díouvrage exerce une autorité hiérarchique sur le concepteur (les services techniques) et sur le réalisateur (tel ou tel atelier municipal, telle ou telle brigade de travaux) de líouvrage. Cette autorité hiérarchique peut être néfaste. Ce qui est demandé à un professionnel de la conception ou de la réalisation cíest non seulement díêtre un bon professionnel mais cíest aussi díêtre capable de conseiller son maître díouvrage et même de síopposer à tout dérapage technique (« ce que vous nous demandez díajouter ici à líouvrage principal est infaisable ») ou économique («...et entraîne un surcoût ou un coût supplémentaire extravagant »). Ces droits et devoirs de conseil et même de remontrance sont dans une large mesure, en contradiction avec le devoir díobéissance de líemployé à líégard de son employeur.

b. Le travail à réaliser pour la production de líouvrage se confond avec les autres tâches incombant aux services chargés de la conception et aux services chargés de la réalisation. Le mélange du travail à réaliser pour la production de líouvrage avec les autres tâches ordinaires a beaucoup díinconvénients. Les urgences changent sans cesse en fonction des ordres, des pressions et des circonstances. La multiplicité des tâches exige une gestion rigoureuse des compétences et du temps qui est difficilement praticable. On peut essayer de pallier ces défauts en instituant un système de primes au rendement et au respect des échéances. Ce níest pas simple. Retenons que líautoproduction implique une autodiscipline difficile à exercer. 

On peut conclure que líautoconstruction communale est un mode de réalisation díouvrage peu pratique et qui comporte bien des embûches. Il est sans doute souhaitable díen limiter líutilisation aux :

- travaux de faible envergure difficiles à définir a priori (gros entretien, réparation díouvrages existants) ; 
- communes disposant de services bien structurés capables à la fois de tenir les délais et de repousser des demandes excessives des dirigeants municipaux. 


2. Deuxième mode opératoire : le maître díouvrage et líéventail

Il síagit là díune tout autre organisation du travail, dans laquelle la commune exerce la totalité de sa fonction de maître díouvrage et donne à faire à des contractants la totalité des tâches de conception et de réalisation.

La commune divise le travail à faire en tâches distinctes. Elle confie la réalisation de ces tâches aux professionnels et aux entreprises quíelle sélectionne en raison de leurs compétences et de leurs spécialités. Cette division peut avoir pour objectif de tirer le plus grand profit de la spécialisation des professionnels et des entreprises : telle étude de climatisation doit être confiée au meilleur bureau díétude de climatisation de la place ; tel lot « étanchéité » doit être confié à la meilleure entreprise spécialisée dans ce type de travaux...

Mais ce mode opératoire met le maître díouvrage à rude épreuve. Il doit être capable :

- de diviser le travail en tâches, en sous-ensembles homogènes de travaux ;
- de passer autant de marchés que de tâches ; 
- díorganiser une coordination díautant plus stricte que la division en tâches est plus poussée. 


Líintensité du travail à fournir síajoute à celui qui pèse sur tout maître díouvrage : síassurer de la faisabilité de líopération, établir le programme, trouver le financement...

Les communes africaines en sont capables, mais elles níont pas toutes les moyens techniques suffisants. Elles peuvent se faire assister dans leur fonction de maître díouvrage. 

Ces tâches díassistance sont relatives : 

- à la conception du projet ;
- à son montage technique, administratif et financier ;
- à sa mise en úuvre (appel à la concurrence, passation des marchés, contrôle de leur exécution...) ; 
- à la coordination des intervenants ;
- éventuellement à líexpertise technique des solutions proposées ; 
- à la réception de líouvrage ; 
- à sa mise en service.


Il ne faut pas se méprendre sur la fonction et le statut de la ou des personnes qui assistent le maître díouvrage et dont les dénominations sont díailleurs variées et changeantes. Líassistant níest pas le mandataire ou le délégué du maître díouvrage (voir plus loin). Il ne le représente pas et níagit pas à sa place et pour son compte. Líassistant se contente díaider le maître díouvrage : 

- il soumet à son appréciation et à sa signature tout projet de décision ; 
- il attire son attention sur toute dérive, rédige les projets de marché à lui faire signer... 
Autrement dit líassistant est prestataire de services de conseil, díétude..., en rapport direct avec la maîtrise díouvrage et au bénéfice direct et quotidien du maître díouvrage.
 

3. Une variante du schéma de líéventail 

Le schéma en éventail vient díêtre présenté comme le résultat díune division en tâches correspondant à des spécialisations des concepteurs et réalisateurs. Il peut exprimer une tout autre réalité.
Une municipalité désire faire travailler les petites entreprises locales. Pour que ce soit possible, il faut leur proposer des travaux simples à réaliser et de faibles dimensions. Díoù la nécessité de morceler les travaux en petits lots. Par exemple la voie urbaine à construire est divisée en tronçons. Chaque tronçon fait líobjet díun marché distinct. Il faut que la taille du lot convienne à la taille des entreprises que líon veut favoriser. Il faudra aussi síassurer que la grande entreprise de la place ne « rafle » pas tous les lots et reconstitue ainsi un seul et unique marché à sa convenance. A priori une pression officielle sinon amicale sur cette entreprise est la meilleure solution. Il semble difficile en droit :

- díune part de réserver certains appels díoffre à la catégorie des « petites entreprises », catégorie quíignore la plupart des codes des marchés publics ;
- díautre part díinterdire à une seule entreprise de se porter candidate à toutes les offres. 
Il arrive díailleurs que ces facilités díaccès à la commande publique ne soient pas suffisantes. Il faut aussi en même temps travailler avec les organisations dont se dotent éventuellement les petites entreprises nationales afin de les préparer techniquement et surtout gestion-nairement.

Le maître díouvrage doit enfin síappliquer à une gestion rigoureuse du marché : paiements fréquents et rapides, présence quasi permanente sur le chantier, contrôles se transformant en actions à la fois préventives et didactiques...
Là encore le maître díouvrage est mis à rude épreuve.
 

4. Troisième mode opératoire : le maître díouvrage et líarbre 

La critique du mode opératoire dit de líéventail est évidente : complexité des tâches incombant au maître díouvrage et coût élevé dû à la multiplication des intervenants et des actes. 

On peut légitimement souhaiter simplifier ces procédures surtout lorsque líouvrage níest pas díune grande complexité.

Líavantage qui mérite díêtre conservé consiste en la position centrale et stratégique du maître díouvrage.

Quelle simplification trouve-t-on habituellement dans la pratique ? Le nombre de branches est ramené à deux ou trois ce qui fait ressembler le schéma du mode opératoire à un arbre pourvu de quelques branches maîtresses. 

Dans le cas le plus simple, le maître díouvrage contracte avec deux partenaires : 

- le premier se charge de líensemble des tâches de conception, cíest le maître díúuvre ; 
- le deuxième, líentreprise, se charge de mener à bien le processus de réalisation.
Ici, évidemment le travail du maître díouvrage est plus simple puisquíil nía que deux interlocuteurs. Il níempêche quíil doit síoccuper de la cohérence des deux démarches. Líentreprise doit exécuter les projets, dessins et calculs du bureau díétudes architecturales et techniques, et donc síabstenir de les modifier pour aller plus vite ou pour augmenter son bénéfice. En revanche, si líentrepreneur conteste la validité technique díune solution, il doit en faire part officiellement au maître díouvrage, avec lequel il a contracté. Symétriquement, si le concepteur síaperçoit que líentrepreneur ne respecte pas ses plans, il doit aussi en faire part au maître díouvrage.

Juridiquement, le concepteur et líentrepreneur níont pas de relations : líun ne commande pas à líautre et ils ne sont pas non plus associés. Professionnellement, ils doivent communiquer et même bien síentendre. Toutefois ils ne sont liés contractuellement quíau maître díouvrage. Ceci vaut aussi pour le concepteur qui se verrait investi de la mission de « directeur de líexécution ». Diriger líexécution ne signifie pas disposer de tous pouvoirs sur líexécutant au nom du maître díouvrage. Et ce pour au moins deux raisons : 

- le concepteur chargé de diriger líexécution veille et surveille mais ne parle ni ne décide au nom du  maître díouvrage, quíil ne représente pas faute díun mandat líy habilitant ; 
- le maître díouvrage lui-même ne dispose pas de pouvoirs de commandement et díinjonction à líégard de líentrepreneur, qui possède un savoir-faire spécifique et qui reste un professionnel indépendant, auquel on ne peut pas faire faire ce quíil réprouve techniquement. 
Díailleurs, en faisant appel à des professionnels, en passant avec eux des contrats par lesquels ils mettent leurs savoir-faire à disposition du maître díouvrage, ce dernier sait fort bien quíil ne salarie pas un simple dessinateur ou un modeste maçon. 

Il reste donc bien au maître díouvrage à piloter líensemble du travail et à veiller notamment à la parfaite coordination des tâches de conception et de réalisation. 
 

5. Quatrième mode opératoire : le maître díouvrage délégué 

La maîtrise díouvrage níest pas un métier, plutôt une fonction. Mais il est vrai quíelle est complexe : 

- complexité financière : il faut trouver líargent nécessaire, tirer sur les prix, amputer le projet de quelques perfectionnements trop coûteux...
- complexité technique : pour passer commande il vaut mieux avoir quelques connaissances techniques sur líobjet à construire et le processus de production...
- complexité sociale : il faut exproprier, négocier, composer avec les groupes de pression, faire alliance avec telle association díusagers, marginaliser telle secte...
Le maître díouvrage communal peut donc faire le choix de síen remettre à un professionnel qui exercera à sa place et pour son compte la fonction de maître díouvrage. 

Il ne peut évidemment se décharger de toutes ses responsabilités. Le maître díouvrage reste celui qui conduit le processus de création et de réalisation de líouvrage. Mais rien ne líempêche de demander à un professionnel díassurer la conduite de líopération à sa place, pour son compte et en son nom, cíest-à-dire de déléguer certains de ses pouvoirs à un maître díouvrage délégué.

Le délégué ou mandataire est un représentant. Les actes quíil accomplit sont réputés avoir été accomplis par le déléguant ou mandant. On comprend que ce système du mandat puisse être dangereux. Beaucoup plus quíun contrat de prestation de service.

Le mandataire prend en charge líopération. Il peut ne pas en faire assez síil est nonchalant, ou trop síil est activiste ; il peut alors devenir le maître díouvrage de fait et éclipser presque totalement le maître díouvrage de droit.

Comment se prémunir contre ces risques ? En obligeant le mandataire à rendre compte à son mandant fréquemment et à lui expliquer les pourquoi et les comment de ses actes. La comparution physique du mandataire devant un comité de suivi municipal est primordial. Il faut en profiter pour débattre et discuter la facture présentée par le mandataire demandant : 

- le remboursement des paiements quíil a assurés lui-même au titre de líopération (par exemple le paiement díune partie des travaux) ;
- et le règlement de ses honoraires. 


Ces précautions sont assez efficaces lorsque : 

- le maître díouvrage a lui-même choisi le maître díouvrage délégué ;
- le maître díouvrage est effectivement le payeur.


Elles le sont moins lorsque : 

- le délégué est imposé, en droit ou en fait, par líEtat ou un financeur. 
- le délégué reçoit, directement ou presque, les fonds du financeur, notamment díun bailleur de fonds. 
Est-il nécessaire díajouter que la situation est encore plus difficile lorsque les financeurs imposent leurs propres maîtres díouvrage prétendument délégués parce quíils níont pas confiance en cette collectivité locale ? 

En dehors de ces cas limites totalement opposés au pari de cet ouvrage sur le rôle irremplaçable des collectivités locales en Afrique, on ajoutera quíune bonne solution consiste à faire collaborer maître díouvrage et maître díouvrage délégué à líoccasion des décisions les plus importantes (choix du maître díúuvre, désignation des entreprises...). Ces rendez-vous obligés sont à déterminer dans le contrat de délégation de maître díouvrage. La procédure de décision est à organiser : le rôle de rapporteur serait tenu par le délégué, les contradicteurs seraient les membres du comité de suivi, etc. 

Il ne faudrait pas aller trop loin dans cette voie, car si le maître díouvrage a choisi de déléguer, cíest pour se décharger de tâches quíil juge trop lourdes ou trop techniques. Ce níest pas pour être sollicité à tout moment par son représentant. 

Il semble quelque peu superflu de faire contrôler le délégué par un bureau de contrôle. Si líon veut que le délégué ne fasse pas níimporte quoi, il paraît plus normal que le maître díouvrage agisse lui-même, quitte à se faire aider par un assistant auquel pourrait être confiée une mission díassistance assez étroite et précise. Encore faut-il que líassistant ne soit pas de connivence avec le délégué ! 
 

Il convient díattirer líattention sur un point essentiel : le fait pour le maître díouvrage public de donner mandat à un délégué soumis au droit privé nía pas pour effet de placer líopération en question sous le régime du droit privé. Les contrats que le délégué peut être habilité à passer pour líétablissement du projet puis sa réalisation ne sont pas des contrats privés. Ils sont des marchés publics. La théorie juridique du mandat est formelle : le mandat ne peut modifier la nature juridique des actes qui auraient été passés par le maître díouvrage si celui-ci níavait pas eu recours à un délégué. Ce dernier signe au lieu et place du maître díouvrage public des marchés quíil (le maître díouvrage public) aurait pu signer lui-même. 

Cette mise au point vaut díêtre faite, car les agences de travaux à forme associative qui fonctionnent comme délégués des Etats et des communes sont, toujours à tort, présentées comme une forme de privatisation de la commande publique ; on fait croire que les agences sont capables de transformer la commande publique en commande privée comme un alchimiste transforme le plomb en or. 
 

6. Une variété de délégation de maîtrise díouvrage pleine díintérêt : le délégué spécialisé dans la mise au travail des petites entreprises et úuvrant à líamélioration du cadre de vie urbain 

Le recours à un maître díouvrage délégué se justifie sans conteste dès lors que líon síengage dans une politique de facilitation de líaccès des petites et moyennes entreprises nationales à la commande publique, en particulier municipale. Cette fonction de facilitation représente une véritable spécialisation.

Malheureusement, dans la pratique, ces opérateurs ne sont jamais des opérateurs municipaux. Ils sont étatiques ou en tout cas dominés par líEtat. Ils fonctionnent par le moyen de crédits internationaux qui leur sont versés directement en exécution díaccords de crédits conclus par líEtat et les bailleurs de fonds.

Ce type díopérateur porté par les Etats et les bailleurs de fonds est particulièrement efficace en ce sens quíil dispose finalement dans son secteur de tous les pouvoirs et de tous les moyens. Il se sent rarement responsable devant la commune et encore moins son  mandataire. Les fonds dont il dispose ne passent pas par les mains de la collectivité locale. Ce sont des fonds prêtés à líEtat et qui sont simplement « affectés à telle  opération localisée dans telle ville ». Dans de nombreux cas, cíest à peine si líopérateur demande à la collectivité de signer le mandat formel qui lui donne pouvoir díagir en son nom et qui est une sorte de blanc seing très large et assez vague.

Líopérateur désigné la plupart du temps par le terme dí« agence de travaux » est présenté comme líappareil technico-administratif díune association - quelque fois même bénéficiant du statut díONG - formée de la réunion : 

-  de représentants de líEtat,
- des maires de quelques villes,
- des représentants des organisations repré-sentant les petites entreprises nationales,
- de délégués des syndicats ouvriers,
- de personnalités indépendantes.


La formule de líassociation est intéressante en ce quíelle autorise une sorte de cogestion du processus bien que dans les faits le directeur général ait souvent tous les pouvoirs et se passe de líavis du conseil díadministration formé des principaux partenaires. Ce même directeur est en revanche très attentif aux moindres des gestes et des paroles des bailleurs qui líabreuvent de ses fonds. 

Le principal mérite de ces agences est de lancer des travaux díédilité de première nécessité et dont líimpact social est fort (en particulier de réfection ou de construction de voies urbaines de desserte des quartiers souvent populaires). Elles seraient prêtes à travailler directement à la demande (on devrait dire commande) des autorités de quartier, des élus mandatés par la municipalité, des associations diverses. Elles pourraient aussi (mais ce níest pas encore une pratique : nous réfléchissons ici en termes de « possible ») confier des tâches díentretien à des réseaux díusagers agissant comme entrepreneurs de menus ouvrages.

Toutes ces possibilités sont du plus haut intérêt. En attendant que des agences municipales ou plutôt intermunicipales (une agence pour plusieurs municipalités) soient créées, il semble souhaitable que les représentants des collectivités locales siégeant dans les conseils díadministration de ces agences pèsent de tout leur poids pour les rapprocher des communes et de leurs préoccupations. Ils pourraient exiger díelles quíelles collaborent plus étroitement avec les services techniques municipaux qui ont besoin et envie díapprendre. Et enfin, au lieu de contourner les difficultés (par exemple en refusant contre toute logique díappliquer le droit des marchés publics) ne peut-on demander à ces agences quíelles aident les dirigeants municipaux à les affronter : par exemple, en les aidant à créer un régime spécial de marchés publics efficace et honnête pour les petits travaux ; par exemple, en les aidant à fortifier les services techniques municipaux qui dans tous les cas de figure auront toujours des travaux à faire par eux-mêmes... et des responsabilités de maîtrise díouvrage à exercer. 
 

7. Faut-il aller plus loin ? 

La pratique en Afrique nía pas été beaucoup plus loin. Il est cependant utile de dire que ces modes opératoires ne sont pas figés dans leurs formes actuelles et peuvent évoluer.

Les voies díévolution possibles sont :

- la pratique du contrat global de conception de tradition anglo-saxonne (voie n° 1, voir plus loin) ; 
- le rapprochement avec les procédés díingénierie industrielle (voie n° 2) ; 
- líintroduction des méthodes de la promotion immobilière privée qui dans les pays pourvus de lois classiques sur la maîtrise díouvrage publique sont difficiles à appliquer car elles ont tendance à dessaisir le maître díouvrage public díune partie de ses pouvoirs ou bien à lui proposer de déléguer ses pouvoirs à une personne entièrement privée et non contrôlée par la puissance publique, ce quíinterdisent les dites lois (voies n° 3, n° 4 et n° 5).


Première possibilité (voie n° 1). Le maître díouvrage fait du concepteur, du maître díúuvre, le chef de file de líopération en lui confiant les responsabilités de toutes les tâches non physiques de líopération projetée :

- pour partie il fait le travail de líassistant du maître díouvrage en participant à la détermination du programme, à la mise au point du plan de financement, aux opérations foncières préalables...
- pour partie il fait le travail du délégué du maître díouvrage en prenant en charge les tâches de suivi de la réalisation.

Nous obtenons un schéma opératoire très simple et très efficace : 

- le maître díouvrage ne déléguant pas ses pouvoirs de maître díouvrage reste très actif et continue à intervenir souvent, mais toutes ses décisions sont préparées par son maître díúuvre, qui donc joue également le rôle díassistant du maître díouvrage ; 
- le maître díúuvre à mission étendue (qui doit être capable bien entendu de mobiliser toutes sortes de compétences techniques) est la cheville ouvrière du processus opératoire ;
- les prestataires de services particuliers et les entreprises travaillant sous la direction et le contrôle unifiés de líhomme de líart qui est en même temps líhomme de confiance du maître díouvrage.


Ce schéma est à contre-courant des habitudes françaises et francophones qui mettent líaccent sur le délégué du maître díouvrage au détriment si líon peut dire du maître díúuvre et qui font le pari díun certain effacement du maître díouvrage. Le présent schéma prend une position inverse. Il suppose une sorte de professionnalisation du maître díouvrage et une forte technicité du maître díúuvre. Ce qui níest pas toujours le cas. 

Deuxième possibilité (voie n° 2). Le maître díouvrage confie à líentreprise la mission de faire les études et de réaliser les travaux.
Il se peut fort bien quíen raison de sa spécificité technique, le projet arrêté par le maître díouvrage ne puisse être exécuté quíen recourant à un processus technique qui ne sont maîtrisés que par deux entreprises. Le véritable choix à faire est un choix entre les deux entreprises et non entre plusieurs projets díarchitecture et díingénierie. Cíest pourquoi il faut immédiatement organiser une mise en concurrence de ces deux entreprises et demander à chacune díelles une proposition (soumission) intégrant conception et réalisation.
En ce cas líentrepreneur absorbe, en quelque sorte, le concepteur. Le schéma opératoire síen trouve simplifié díautant. Le maître díouvrage ne passe quíun contrat, il ne parle quíà un interlocuteur... Dans ces conditions, le recours à un maître díouvrage délégué ne síimpose pas avec autant díévidence. On peut penser en revanche que la fonction díassistant au maître díouvrage reste importante et quíelle doit être assurée par des techniciens indépendants. 

Troisième possibilité ( voies n° 3, n° 4 et n° 5). Le recours à des formes de quasi promotion ou de promotion. 
La réalisation díun ouvrage engagée par le maître díouvrage public en recourant à des concepteurs, entreprises, mandataires... est toujours une sorte díaventure. Entre le moment où lí« idée » même de líouvrage síimpose comme une sorte díévidence à tous les décideurs locaux et la mise en service de líouvrage enfin construit... que de difficultés, díincertitudes, de craintes de dépasser le prix prévu... Les maîtres díouvrage délégués et les assistants aux maîtres díouvrage sont en principe là pour aplanir ces difficultés, pour dissiper ces craintes... bref pour pallier les carences techniques des collectivités locales. 

Rien níinterdit cependant de travailler à líamélioration du processus, notamment à sa simplification, par exemple en proposant que le cocontractant de la collectivité soit unique et prenne líentière responsabilité dudit processus, síengageant à livrer le produit à líheure convenue pour le prix convenu. Le maître díouvrage nía plus la direction du processus. Il passe commande et paie le prix.

Plusieurs variantes sont pratiquées (dans le droit français ces pratiques sont prohibées car contraires à la loi définissant la maîtrise díouvrage publique qui, précisément, doit permettre à la collectivité de diriger líensemble du processus de production). Nous en présenterons quelques-unes. 

Première variante. 
Par contrat passé avec la collectivité le promoteur síengage à exécuter le projet retenu et à le livrer à líheure convenue et au prix global convenu, à charge de passer lui-même tous les contrats de conception et de réalisation quíil croit devoir passer avec les firmes quíil choisit. Le promoteur reste mandataire de la collectivité dont il mobilise les fonds au fur et à mesure de líavancement du travail. Tout dépassement du prix est supporté par le promoteur (voie n° 3).
 
Deuxième variante. 
Dans díautres circonstances, le promoteur se présente comme vendeur díun ouvrage qui est à faire (ou au moins à finir) acceptant sous certaines conditions quíon le règle à la livraison, clés en main. Il peut aussi y avoir paiement du prix par fractions au fur et à mesure de líexécution de líouvrage, par étapes successives (voie n° 4). 
 
Troisième variante. 
Le promoteur est vendeur mais « fait crédit » à la collectivité qui règle le prix par paiements successifs sur une période par exemple de dix ans, le constructeur assurant en outre la maintenance de líouvrage pendant la même période (voie n° 5). 
Líintérêt de ces trois dernières formules est de déplacer le centre de gravité des risques de la collectivité publique vers le promoteur qui est un professionnel. Líinconvénient est le dessai-sissement de la collectivité comme « patron » du processus de production. Cíest évidemment le but que poursuivent les tenants de cette ligne que líon a pris la mauvaise habitude díappeler libérale. 
 

8. Des ouvrages non voulus

La pratique communale est riche díexemples díouvrages appartenant à des communes qui ne les ont : 

- ni commandés, par le moyen de marchés de ; 
- ni acquis, par un acte délibéré.
Il síagit par exemple de la voirie de lotissement que la commune se voit contrainte díincorporer à son domaine public alors que líautorisation de lotir ne le prévoyait pas. Cette voirie est parfois la voie intérieure tout à fait chaotique díun quartier dit spontané que la commune désire légaliser et par là intégrer pleinement à la ville.

Ce peut être aussi le bâtiment scolaire quelque peu approximatif réalisé par une association de quartier et donné à la commune contre la promesse díen faire une école. 

Evidemment la commune peut toujours refuser díincorporer à son patrimoine un ouvrage dont elle ne veut pas parce quíil est mal construit ou tout simplement parce quíil lui faudra en assurer la charge de fonctionnement et díentretien. Mais ce droit de refuser est souvent formel. La pression sociale est trop forte... et les élections trop proches. Dans le cas de la légalisation du quartier spontané, cette incorporation est délibérée et le maire ne va pas dire aux habitants riverains :  « réaménagez la voie avant de me la confier ».

Il níy a pas de solutions simples à ce type de difficultés. Pour une commune, la seule attitude praticable consiste à prévenir, à anticiper et surtout chaque fois que cíest possible à enfermer le « don » dans une relation contractuelle. 

Bien des autorisations de lotir sont prises par les autorités centrales sans que le maire ne soit invité à donner son avis. Cíest particulièrement vrai en Afrique. La plupart des lotissements sont des lotissements domaniaux décidés par les services centraux eux-mêmes qui ne vont tout de même pas síabaisser à demander líavis díinstances locales. Cíest pourtant au moment de líinstruction de la demande díautorisation quíil faut discuter de la viabilité du lotissement qui est à concevoir comme un morceau de ville. Le maire níest pas en situation díexiger que líautorisation colorie en bleu les voies quíil se propose de communaliser et en rouge celles quíil ne prendra pas en charge. Il sait bien que malgré ses dire, il risque fort de devoir un jour ou líautre incorporer toutes les voies au domaine communal. La seule bonne méthode semble consister à rationaliser le réseau viaire interne et à faire passer la raison communale avant les autres. Là le dialogue entre les services techniques municipaux et les concepteurs de la voirie joue un rôle fondamental. Il joue un rôle díautant plus efficace quíil est noué tôt, dès les premières esquisses. 

Lorsque líouvrage est le produit díune activité informelle ou populaire, on peut là aussi ne pas attendre le dernier moment, la veille de la remise du bien, pour critiquer sa malfaçon. Il faut là aussi prévenir. Un maire peut demander à líassociation qui entreprend de réaliser le futur bâtiment scolaire (le maire en est toujours informé) díaccepter dès la conception du plan du futur bâtiment díentendre líarchitecte ou le technicien municipal. Ce níest pas toujours possible. Cíest parfois même complètement contradictoire. Un maire qui lutte contre la création de quartiers spontanés ne peut pas en même temps se présenter comme líurbaniste conseil de ces quartiers en train de se faire. 

Dans tous les cas de figure, il est de líintérêt de la commune de situer la « remise » du bien dans un « échange de bons procédés » prenant la forme díune sorte de contrat, qui díailleurs peut rester oral síil est passé publiquement et cérémonieusement comme on en a líheureuse habitude en Afrique sud-saharienne. Líidéal est de conclure ce contrat en négociant chaque engagement de chaque partie et en lui donnant la forme díun contrat de concours (ou contrat díoffre de concours) dont la teneur pourrait être par exemple :

- líassociation qui a construit le bâtiment scolaire en fait remise à la commune, síengage à líentretenir pendant cinq années et entreprend sans délai líaménagement des abords selon le programme arrêté díun commun accord entre líassociation et la municipalité ; 
- la municipalité accepte le bâtiment, procède à son aménagement intérieur et à son ameublement et síengage à faire toutes les démarches nécessaires auprès des services díEtat de líenseignement primaire pour que líécole puisse fonctionner à la rentrée scolaire de...


Pour être parfaitement conforme à la tradition juridique, il convient díorganiser ces engage-ments sous la forme díune seule offre de concours émanant de líassociation assortie de tous les engagements de líoffrant ainsi que de toutes les conditions de líoffre (qui sont autant díobligations pesant sur líadministration : incorporer le bâtiment au patrimoine communal, aménager et meubler le bâtiment...). Dès que la commune accepte líoffre par délibération du conseil municipal et donc reçoit líouvrage, elle met le processus en action. Si par extraordinaire la collectivité était dans líimpossibilité de satisfaire aux conditions posées par líoffre, elle serait dans líobligation de rétrocéder le bien.

Ce procédé de líoffre de concours devrait être appelé à de larges développements. Líoffre peut également consister en totalité ou en partie en une contribution foncière ou même monétaire. En ce dernier cas, dès acceptation de líoffre, les sommes en question sont versées à un « fonds de concours » annexé au budget communal. Ce fonds reste isolé du reste du budget et sera affecté à líobjet désigné : création díun terre-plein le long díune avenue commerçante pour que les commerçants riverains puissent déballer plus facilement leurs marchandises et les offrir à la vente ; extension díun parking à la demande des habitants ; extension du réseau díeau au bénéfice díun sous-quartier nouveau...
 

9. Les travaux díentretien

Líentretien des ouvrages publics est un des travaux municipaux les plus difficiles. Et, il faut bien le reconnaître, les municipalités sont ici souvent défaillantes. Quelle municipalité accepte díaccompagner la mise en service de tout ouvrage neuf díune augmentation corrélative et suffisante des crédits díentretien ? Quelle municipalité a une notion claire de ce quíentretenir veut dire ? Trop de municipalités se disent quíil suffit pour entretenir de quelques coups de balai à donner de temps à autre par le service municipal de nettoiement... et que le jour où líouvrage sera trop dégradé, il sera temps alors díenvisager de lancer des travaux de réhabilitation lourde.

Pour maintenir la capacité de service díun ouvrage (ce qui est la définition la plus simple de líentretien), une municipalité a díordinaire recours à ses propres services dits díentretien qui sont presque toujours parmi les moins bien lotis et les moins bien « considérés ». Faut-il, dans ces circonstances, abandonner cet « auto-entretien » - comme on a pu parler díautocons-truction - et donner le travail díentretien à faire à une entreprise spécialisée par le moyen díun marché de travaux díentretien ? 

La tâche níest pas aisée car le travail à demander ne se prête pas à une spécification précise sauf síil síagit díun ouvrage complexe livré avec un mode díemploi énumérant les actes et travaux périodiques à exécuter. On peut se demander alors síil ne vaut pas mieux confier líentretien au constructeur ou à líinstallateur, au moins pendant la période de garantie décennale. Cela va de soi dans le cadre du contrat évoqué à la fin du septième point de la présente partie (troisième possibilité, troisième variante). 

Pour ce qui concerne les ouvrages ordinaires, les solutions ne sont pas évidentes. Les « exemples exemplaires » ne sont pas nombreux. Il semble toutefois que les moins mauvais résultats soient obtenus chaque fois que líon « implique » les usagers dans le processus díentretien.

« Impliquer » peut vouloir dire confier líentretien aux usagers eux-mêmes par le moyen díun marché de travaux à exécuter sur plusieurs années, qui serait conclu par la commune avec une organisation díusagers (association de proximité, organisation non gouvernementale travaillant pour une association, entreprise associative ou assimilée « garantie » par des associations díusagers...). 

« Impliquer » peut vouloir dire aussi demander aux associations díusagers quíelles participent à la programmation des tâches díentretien aux côtés du maître díouvrage et surtout participent à des réunions périodiques díévaluation réunissant le maître díouvrage et líentreprise ou le service chargé de líentretien. 
Chaque fois que les tâches sont assez simples et que les usagers sont facilement identifiables ou - encore mieux - constitués en associations, on pourrait expérimenter de telles formules. 
 

10. Se passer des services techniques centraux ?

Le maître díouvrage communal est souvent confronté à la volonté de líEtat de jouer les premiers rôles.

LíEtat, par son ministère en charge des travaux publics, peut vouloir assurer la maîtrise díouvrage déléguée de tous les travaux díinfrastructure et de bâtiment des collectivités locales. 

Il peut aussi revendiquer au minimum une sorte de mission de contrôle technique des projets et des travaux díinfrastructure se traduisant par :

- un visa des plans et pièces écrites annexées aux plans ;
- une participation à la réception de líouvrage. 


Entre ce maximum quíest la maîtrise díouvrage déléguée et ce minimum quíest le contrôle, toutes les situations peuvent se rencontrer.
Le passage des municipalités par les services techniques de líEtat est en général présenté comme une protection des collectivités publiques contre elles-mêmes et une garantie de bonne qualité technique des ouvrages publics. Il níest pas rare quíil faille y voir aussi la volonté de puissance des ingénieurs ou des architectes díEtat et leur souci tout à fait trivial de prélever au profit de leur administration quelques honoraires pour services rendus. Les collectivités locales ne síaperçoivent pas toujours de líexistence de ces honoraires qui sont parfois versés directement par líentreprise. Il est assez classique de voir en effet le « surveillé » et le « contrôlé » payer à son surveillant et son contrôleur les honoraires de surveillance et de contrôle.

Líobligation pour la commune de passer par les services techniques de líEtat níest pas toujours fondée juridiquement. Il níest pas rare que cette obligation soit exprimée par un simple organigramme approuvé par arrêté du ministre chargé de líéquipement, donc sans effet à líégard díune collectivité locale dont líautonomie est attestée par la Constitution ou une loi. Cette obligation est souvent le fait díun décret ou díune loi promulgué bien avant que le principe constitutionnel de líautonomie de toutes les collectivités territoriales ne soit affirmé. 

Quoiquíil en soit la municipalité, si elle ne veut pas perdre trop de temps, devra líaccepter. Autant alors tirer parti de cette collaboration obligée en exigeant des services techniques centraux : 

- quíils síengagent contractuellement envers la commune à faire tel travail dans tel délai pour tel prix ; 
- quíils livrent à la commune des avis, notes techniques et visas soigneusement argumentés et expressément signés par eux, ce qui les engage ; 
- et surtout quíils collaborent avec les services techniques communaux afin de les entraîner et les aguerrir. 
La situation est beaucoup plus embarrassante lorsquíun organisme díEtat se voit confier la responsabilité de gérer des programmes entiers díinvestissements communaux sur financement extérieur. 

Les bailleurs de fonds ont pris en effet líhabitude de confier « leurs » programmes díinves-tissement à des établissements publics díEtat spécialisés dans la conduite díopération ou à des sociétés díéconomie mixtes spécialement mandatées par líEtat. Ces institutions ne se contentent pas seulement de piloter ces programmes, mais elles síen reconnaissent les maîtres díouvrage - en titre et non délégué - et aussi les maîtres díúuvre, chargés donc aussi des études de projet ainsi que de la direction et du contrôle de leur líexécution. Les communes sont souvent impuissantes face à ces forteresses. 
Heureusement, ce type de pratique síestompe. Il est trop clairement contraire au principe díautonomie de líadministration communale. 


 

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