Points de vue et contributions

Petit guide de maîtrise d'ouvrage communale et urbaine en Afrique. 

Quatrième  partie. Mener des opérations d'aménagement
 

Aménager c’est changer la ville comme cadre de vie, de travail, d’habitat... Le changement s’opère par toutes sortes de moyens et de procédés : en réalisant des équipements, en favorisant l’implantation de nouvelles activités économiques, en contrôlant l’occupation du sol... Ces changements ne constituent pas dans tous les cas des opérations. 

Une opération d’aménagement implique que l’aménagement soit non seulement projeté (qu’il fasse l’objet d’un projet d’ensemble) mais aussi que sa mise en œuvre soit organisée par l’affectation de moyens et de ressources et par la désignation d’un opérateur qui fait son affaire de la bonne marche de l’opération dans les délais prescrits.
La question des moyens et celle de l’opérateur sont centrales. La collectivité publique se donne les moyens de transformer l’espace : en agissant sur l’appropriation du sol et en en modifiant la valeur ; en agissant sur l’équipement du périmètre à aménager... Elle ne se contente pas de planifier, de réglementer, d’encourager... Elle passe aux actes : exproprie et détruit ces vieux hangars qui bloquent l’extension du centre ville, construit des parkings, restructure l’ancienne place centrale...
On comprend que, dans ces conditions, la collectivité publique, notamment la commune, souhaite confier la gestion de ces opérations d’aménagement à un opérateur qui réponde de sa gestion devant elle en sa qualité d’autorité publique qui a lancé l’opération, qui en assure directement ou indirectement, totalement ou partiellement, le financement, qui court le risque d’une sanction électorale en cas d’échec...

Cette première approche de la notion d’aménagement et d’opération d’aménagement permet d’en souligner la spécificité et de les distinguer des activités de travaux et de service. L’aménagement est un ensemble complexe de tâches très diverses. L’aménageur fait des travaux parmi bien d’autres tâches. L’amé-nageur équipe, crée des ouvrages publics, favorise le développement des services publics, mais n’en gère aucun. Lui-même a une mission trop large (changer la ville) pour qu’il soit en tant que tel considéré comme prestataire de service public. Tout ceci invite à considérer l’opération d’aménagement comme une troisième catégorie d’activité publique s’ajoutant à celles qui font l’objet des deux parties précédentes. 
 

2. Réaliser un petit aménagement communal

- Principe de réalité. 

Dans ces conditions, il sera difficile de faire comprendre à la collectivité publique qu’elle doit s’en remettre du soin d’aménager à un opérateur disposant d’une autonomie technique et financière suffisante. L’idéal du recours à un aménageur professionnel opérant pour le compte de la collectivité locale réduite à un rôle de maîtrise de l’aménagement organisée en opération d’aménagement aura ici beaucoup de difficultés à triompher. Il se peut fort bien d’ailleurs que l’aménageur professionnel en question ne soit pas intéressé par une opération si petite en taille et se déroulant dans une lointaine petite ville de province. Il faut se résoudre à accepter que l’aménagement en question et généralement tous les petits aménagements municipaux du même ordre soient réalisés en régie par la commune. Ce parti pris de réalisme ne doit pas conduire à l’acceptation de n’importe quelle pratique. Un effort de méthode et d’organisation institutionnelles s’impose.
 

- Distinction entre ceux qui dirigent et ceux qui opèrent.

Cette distinction entre ceux qui dirigent et ceux qui opèrent pourrait contribuer à mieux définir les responsabilités et en particulier à donner aux « opérateurs » une certaine autonomie fonc-tionnelle faute de leur reconnaître l’indépen-dance professionnelle dont jouissent les maîtres d’œuvre et dans une certaine mesure l’aménageur professionnel. Il semble normal également, et même prudent, de prévoir l’attribution à ces opérateurs de fait d’une rémunération accessoire et supplémentaires pour services rendus.
 

- Collaboration avec l’Etat. 

Ces trois conditions rapprochent les prestations à fournir par l’administration d’Etat du droit commun, ce qui est finalement rassurant car cette administration est trop encline soit à ne rien faire soit à en faire trop. Ne rien faire sous prétexte que le lotissement est une affaire communale qui ne les regarde pas. En faire trop en s’emparant d’un projet que seule une administration d’Etat est, d’après elle, capable de conduire rationnellement et qu’il convient donc de ne pas laisser entre les mains d’élus locaux.
 

- La question du financement ou du pré-financement de l’opération.

Ces pratiques sont fréquentes. Elle n’en sont pas moins juridiquement hasardeuses puisque le compte est un compte bancaire de droit privé alors que les sommes versées sont des deniers publics destinés à payer des travaux communaux. Quant au déposant il agit à ses risques et périls en dehors de tout lien contractuel avec la commune. En réalité le jeu est moins risqué qu’il ne paraît dans la mesure où les plupart du temps les déposants forment un groupement (pas toujours une association de plein exercice, dont les statuts sont publiés au Journal Officiel) et que le représentant du groupement doit co-signer avec le maire tout ordre de paiement de travaux. Et si par malheur on n’arrivait pas à servir tous les déposants (pour des raisons techniques, le nombre des parcelles créées effectivement se révélerait inférieur à celui indiqué dans le dossier technique), les « recalés » sont remboursés ou bénéficient d’autres attributions de terrains ailleurs. 

La solution juridiquement optimale consisterait à organiser la participation des futurs bénéficiaires sous la forme d’un achat de terrain en état futur d’aménagement et d’équipement. Le bénéfi-ciaire passe contrat avec la commune qui fait des appels de fonds au fur et à mesure de l’avancement des travaux. Encore faut-il que ce type de vente immobilière appliqué au sol en cours d’aménagement et d’équipement soit autorisé par la loi ou tout au moins ne soit pas interdit. Dans ce dernier cas, il appartiendrait aux juristes de la place, y compris les notaires, de s’entendre sur un contrat type aussi clair et transparent que possible. 
 

- La connaissance du coût de l’opération. 

Une première avancée dans cette direction prend la forme de la création d’un compte spécial ouvert dans les écritures communales. Ce compte, dénommé « Opération de lotissement de... (suit le nom de l’opération ou le lieu-dit dans lequel le lotissement est ouvert) », enregistre toutes les dépenses et toutes les recettes relatifs à son objet. Malheureusement cette procédure s’analyse dans beaucoup de pays comme une entorse aux principe d’unicité du budget et de non-affectation des recettes aux dépenses. Elle est alors considérée comme exceptionnelle et, à ce titre, elle doit être autorisée par le ministère de l’intérieur ou/et par le ministre des finances qui prend un arrêté créant ce compte spécifique. Si tel est le cas, cette procédure est beaucoup trop lourde pour être efficace. 

Une autre solution pourrait être de créer un tel compte sur simple délibération décidant que le lotissement en question est un service public à gestion marchande ou industrielle et commerciale et qu’à ce titre il fait l’objet de plano d’un budget et d’un compte annexes dans lesquels les dépenses doivent équilibrer les recettes.
Il n’est pas sûr d’ailleurs que ces procédés soient, en eux-mêmes, totalement satisfaisants, car les dépenses portées à ces comptes restent des dépenses au sens de la comptabilité publique. On risque donc de n’enregistrer que les actes de dépenses expresses (telle avance consentie au service d’Etat pour engager les travaux de viabilisation du lotissement) au détriment des dépenses économiques réelles directes ou indirectes : 

- renforcement des équipements du quartier existant devant servir à la desserte du nouveau ;
- coût du travail des agents et des engins municipaux effectivement consacré à l’opération ;
- coût d’équipement en matière informatique du service des domaines nécessité par cette opération mais qui servira évidemment à d’autres tâches ou services.

3. Mener à bien une opération d’aménagement d’une certaine importance 

Dès que projet d’aménagement dépasse une certaine ampleur et une certaine complexité, une municipalité ne peut plus utiliser les mêmes procédés du « faire tout soi-même ». 

- L’assistance à maîtrise d’aménagement. 

L’assistant du maître d’aménagement a pour fonction de prêter main-forte au maître d’aménagement. Il peut avoir deux profils différents :

- ou bien il est une sorte de secrétaire qui conduit la procédure, qui fait les papiers...,
- ou bien il est une sorte de concepteur permanent qui oriente l’évolution du projet, qui participe aux négociations, qui s’efforce de maintenir le cap...

- L’opérateur professionnel. 

L’opérateur doit avoir deux qualités essentielles :

- être un professionnel de l’aménagement,
- être un praticien des marchés fonciers et immobiliers. 

Tous les opérateurs liés par contrats (on peut parler de contrat, ou de convention d’aménagement à raison d’un contrat ou convention par opération) à des maîtres d’opération ne sont pas tous coulés dans le même moule. On doit distinguer deux grandes catégories d’opérateurs :

- les opérateurs-mandataires qui reçoivent des honoraires pour oeuvrer au lieu et à la place du maître d’opération ;
- les opérateurs-promoteurs qui engagent leurs propres fonds dans les opérations.

 
- L’opérateur-mandataire. 

S’il n’arrive pas à équilibrer (boucler) l’opération et si donc la collectivité doit consentir une « rallonge » de crédit pour le boucler, ses honoraires peuvent être diminués, selon une formule de participation limitée au déficit de l’opération (quelques pourcentages de ses honoraires peuvent lui être retirés) et à la condition que cette éventualité et cette formule soient expressément inscrites au contrat. A l’inverse, si la bonne gestion de l’opération par l’opérateur a pour résultat une diminution de la participation financière de la collectivité locale, les honoraires de l’opérateur sont majorés en proportion.

Ces intéressements aux résultats ne doivent pas faire oublier le principal : l’opérateur présente des factures d’honoraires pour services rendus au maître d’opération qui les règle après s’être assuré que les services facturés ont bien été rendus en quantité et en qualité, conformément au contrat et aux règles de l’art (autre appellation des règles de diligence-compétence-prudence dont il vient d’être question).

L’immense avantage de la procédure de réalisation de l’opération par opérateur-mandataire est d’autonomiser le budget d’opération et de faire de l’opérateur le gestionnaire de ce budget. Si l’opérateur est soumis aux règles de gestion et de comptabilité de droit privé, il pourra administrer ce projet d’aménagement avec toute la souplesse indispensable (par exemple négocier toutes sortes d’accord avec les occupants coutumiers du sol à aménager, accords que ne pourrait passer une autorité administrative soumise au droit public), tout en restant comptable du moindre franc car il doit présenter à tout moment une comptabilité tout à fait sincère, précise et transparente. 

Si l’on fait supporter la totalité des coûts d’acquisition foncière, d’aménagement et d’équipement par l’opérateur, on sait exactement ce que coûte l’opération. Il est facile de déterminer ensuite le prix minimum moyen de cession du mètre carré, seuil en dessous duquel l’opérateur est déficitaire et donc appelle une subvention publique d’équilibre. 
 

- L’opérateur-promoteur. 

La collectivité publique ici peut fort bien se contenter d’imposer quelques charges supplémentaires aux promoteurs : assurer le branchement de la voirie de l’opération sur la voie principale qui passe à quelques distances du lieu d’opération, construire en périphérie de la zone à aménager une école primaire qui servira aussi sinon d’abord au quartier voisin, rétrocéder à la commune un petit terrain pour y loger ses techniciens... 
 

Dans ces conditions le contrat d’aménagement passé entre la commune et le promoteur est une simple convention scellant une « entente cordiale » entre un promoteur qui fait son affaire de l’opération qu’il prend en charge de A à Z et une collectivité locale qui en quelque sorte agrée l’opération en question aux conditions qu’il impose. Les seuls engagements de la collectivité portent sur l’officialisation du projet d’aménagement qui devient par ce fait un document d’urbanisme opposable à tous et aussi sur l’expropriation et le déguerpissement des occupants fonciers qui, par leur surenchère, pourraient bloquer totalement le projet (ce ne sont pas là évidemment les formules qui sont portées dans le contrat d’aménagement mais c’est à peu près le sens qu’elles ont). 
 

4. L’amélioration des quartiers populaires

Il suffit que le taux d’accroissement démo-graphique d’une agglomération soit forte et que les moyens - ressources financières, compétences techniques - de la collectivité soient faibles pour que, tendanciellement, les quartiers se créent plus ou moins spontanément ou tout au moins sans bénéficier de véritables structures d’accueil (aménagement foncier sous forme de parcelles à construire par les habitants ; équipement de proximité au service des nouveaux habitants). Il se peut fort bien que l’on ne puisse pas, dans les villes africaines et dans les vingt prochaines années, pratiquer un urbanisme d’accueil de l’urbanisation. On doit sans doute se contenter d’accompagner cette urbanisation et d’améliorer les conditions de vie des populations qui ont dû s’installer tant bien que mal là où elles ont pu.

Cette politique d’amélioration conduit à mener des opérations spécifiques. Elles laissent une place très importantes à l’initiative des habitants. Ce sont souvent leurs associations qui ont demandé que l’opération soit lancée. Ce sont elles qui négocient avec l’autorité communale le programme à appliquer à leur quartier. De plus, dans presque tous les cas l’autorité communale trouve commode de s’appuyer sur les organisations de quartier pour faciliter l’application du programme d’opération. 

Qu’ils soient initiateur-revendiquant, négocia-teur-revendiquant ou partenaire-coopérant, les groupements des habitants des quartiers ont leur(s) mot(s) à dire.

L’expérience montre que les qualités que l’on peut exiger d’un opérateur classique, habile à travailler vite et bien, sont parfois des défauts lorsqu’il s’agit d’intervenir dans un quartier populaire existant. Il faut savoir ici adapter un tracé de voie à l’occupation du sol, accepter que le parcellaire soit de forme quelque peu irrégulière...

On est conduit en fait à distinguer deux fonctions opératoires, l’une qui traite l’opération dans sa dimension socio-politique (l’amélioration d’un quartier populaire est une opération « pour le peuple et par le peuple », l’autre qui s’attache à résoudre les problèmes techniques. Et l’une et l’autre s’entendant pour tenir compte mutuellement des contraintes et difficultés qu’elles rencontrent dans leurs domaines propres. 

Si l’on n’y prend garde on peut être conduit à organiser une opération d’amélioration de quartier populaire autour de quatre acteurs qui passeront plus de temps à se faire la guerre qu’à faire avancer l’opération :

- la commune, disputant son pouvoir au groupement des habitants du quartier en question sur la maîtrise effective de l’opération ;
- l’opérateur social, disputant à l’opérateur technique la direction effective des travaux (au sens large). 

Il faut ici être très précis :

- ou bien le conseil municipal donne pouvoir à l’association d’adopter définitivement le nouveau plan parcellaire consacrant formellement les droits fonciers des occupants qui jusqu’ici n’étaient que des occupants de fait ;
- ou bien le conseil municipal donne pouvoir à l’association d’arrêter le projet du plan parcellaire qui ensuite sera soumis à l’approbation du conseil municipal.

Cette collaboration politique entre l’organisation associative censée représenter les habitants du quartier et la collectivité publique censée représenter les habitants de la ville toute entière en même temps que censée incarner l’institution chargée de la gestion urbaine est essentielle. Elle retentit sur les conditions d’exercice par la commune de ses pouvoirs de maître de l’opération en question. On peut aller jusqu'à un partage de certaines responsabilités. On ne saurait aller trop loin jusqu'à la reconnaissance de deux maîtres d’opération. Il faut que dans tous les cas, quelqu’un puisse dire : nous avons assez disserter, maintenant il faut décider et c’est moi qui décide. Ce quelqu’un, à notre avis, ne peut être logiquement que la commune.

Le même raisonnement s’applique aux responsabilités d’opérateur. Il ne peut y avoir deux opérateurs ou tout au moins deux « opérateurs en chef ». L’un doit être subordonné à l’autre. Subordonné ne veut pas dire asservi. Il faut tout simplement que l’opérateur en chef soit, à l’issue d’une concertation mutuelle entre le porteur du projet social et le porteur du projet technique, habilité à dire : je décide de faire comme ceci et non comme cela sous réserve de l’approbation du maître d’opération. L’opérateur en chef est soit l’opérateur social soit l’opérateur technique. Tout dépend de la nature même du projet d’amélioration. 

On aura tendance à ranger dans le « social » la restructuration-légalisation foncière.