Association Internationale de Techniciens, Experts et Chercheurs
21 ter rue Voltaire - 75 011 PARIS
Tél. : (33) 01 43 71 22 22 - Fax : (33) 01 44 64 74 55
Courriel : aitec@globenet.org
Accueil
Nouveautés
Calendrier international
Agenda France

Points de vue et contributions

Chantiers en cours
    * La question mondiale
    * Service public
    * Questions urbaines
    * Solidarité internationale

POINTS DE VUE ET CONTRIBUTIONS
 
Questions urbaines


Petit guide de maîtrise d'ouvrage communale et urbaine en Afrique. 

Première  partie. Construire une maîtrise d'ouvrage communale
 

 1. Líimpossible entreprise municipale

Dans une ville africaine, líétendue des besoins est telle que les autorités municipales pourraient se voir autorisées à construire une véritable entreprise municipale qui aurait à produire tout ce dont la population a besoin : des services, des équipements, des aménagements.

Ce type de projet est impossible à mettre en úuvre en raison tant de la faiblesse des moyens techniques et économiques des municipalités que des nécessités des ajustements structurels des économies nationales au marché mondial. 

Ne pouvant se faire entrepreneur, la collectivité territoriale chargée de gérer la ville se voit contrainte de síériger en organisateur et fédérateur des énergies locales (dont évidemment les siennes propres, ses propres services), utilisant avec pragmatisme tous les procédés légaux qui sont à sa disposition. 

2. Les procédés

Ces procédés sont de trois ordres : 

- le faire soi-même,
- le faire-faire,
- le laisser-faire. 
Le faire soi-même est un ensemble de procédés qui met la collectivité en situation de producteur ou de prestateur même si on doit distinguer : 
- díune part la régie directe, classiquement entendue comme la gestion non individualisée par líadministration elle-même díun service public, díun chantier, díun aménagement urbain...
- díautre part, toutes les autres formes díintervention par des organismes publics spécialisés dépendant de la commune.
Le faire-faire est un très riche et vaste ensemble de modes opératoires qui se rangent en deux grandes sous-catégories : 
- premièrement, le faire-faire proprement dit, lorsque par exemple la collectivité confie le service public de líeau à une entreprise privée spécialisée, laquelle est appelée à servir líeau au lieu et place de la commune ;
- deuxièmement, le donner-à-faire, lorsque par exemple la collectivité passe un marché de travaux à une entreprise privée, laquelle est contractuellement contrainte de livrer líouvrage commandé à líinstant convenu. 
Le laisser-faire est un mode díintervention plutôt quíun mode opératoire ; il est fondé sur le principe de la primauté de líinitiative privée sur líaction publique et sur la fonction simplement correctrice de ladite action publique. On peut distinguer trois degrés de laisser-faire : 
- le premier degré est le laisser-faire total ; telle association assure une activité culturelle ou sportive que líautorité communale suit avec intérêt mais en síabstenant de toute intervention ; 
- le deuxième degré est le laisser-faire réglementé ; líautorité communale intervient pour réglementer certaines activités ou manifestations organisées par cette association en raison par exemple du danger encouru par les spectateurs ou même les participants ;
- le troisième degré est le laisser-faire aidé ; líautorité communale apporte une aide (allocation díun local municipal, subvention...) à cette association dont elle reconnaît líutilité sociale contre líengagement de ladite association díélargir son champ díaction, de síimplanter dans tels ou tels quartiers...
Ce tableau situant ces sept manières institutionnelles de faire invite à constater quíelles forment un éventail assez largement ouvert et aussi à poser, comme hypothèses, quíelles ont des qualités différentes mais quíelles sont partiellement substituables, autrement dit quíil y a plusieurs manières díoffrir à la population des activités culturelles, des équipements collectifs, de líeau...

3. La « maîtrise díouvrage » communale. 

Dans une acception plus professionnelle que juridique (en droit strict le maître de líouvrage est la personne qui, dans le cadre du contrat de louage díouvrage et des marchés publics assimilés, commande, paie et reçoit líouvrage matériel ou intellectuel, objet du contrat ou du marché) ; on a pris líhabitude de qualifier de « maîtrise díouvrage » líintelligence des choix entre les divers faire et plus globalement líhabileté díun organe politique à : 

- penser un programme de tâches et de travaux, imaginer le montage, les façons de faire ; 
- donner des ordres en leur donnant la destination (bureau de líadministration municipale, fournisseur, entrepreneur de travaux, bureau díétude, association de quartier, opérateur professionnel díaménagement urbain, entreprise concessionnaire díun service marchand...) et la formulation adéquates (décision unilatérale réglementaire ou indivi-duelle ; marché public ou contrat ou même simple convention informelle) ;
- contrôler la bonne exécution de ces ordres et la qualité du service fait. 
Líessentiel pour la maîtrise díouvrage communale est donc de disposer des moyens díassumer le service de la population urbaine et non nécessairement de líassurer elle-même, du moins en dehors de la sphère des obligations de faire soi-même que la loi (et une certaine forme de logique politique) met expressément à la charge de la collectivité et dont elle ne saurait se démettre. 

Cíest dans líintelligence technique, sociale et politique des choix des modes opératoires et des opérateurs que se reconnaît le maître díouvrage municipal. 
Celui-ci a en effet à faire preuve : 

- díun véritable savoir-faire politique, pour organiser les services urbains de manière optimale (répartition des tâches díexécution des services aux petites entreprises locales ; concession des tâches « nobles » aux grandes compagnies concessionnaires...) ;
- díimagination institutionnelle et financière lors du montage des projets et du recours à des opérateurs publics et privés, professionnels et non professionnels ; 
- de rigueur pour instaurer un système de contrôle de líexécution des missions confiées aux opérateurs ainsi que díévaluation ; 
- díune bonne pratique des tâches quíil commande, délègue, ou concède, car pour bien faire-faire, il est pédagogiquement nécessaire de savoir faire soi-même.


4. La pratique de líexécution des tâches par opérateurs. 

On ne peut quíattester líintérêt des techniques de délégation, de contractualisation, díhabi-litation,... (au sens large et finalement peu précis de ces appellations) par la collectivité territoriale au bénéfice :

- ou de personnes privées (entreprise, société, association, fondation, ou même personne physique) ;
- ou de personnes publiques spécialisées (établissement public local ou régie disposant de la personnalité juridique et de líautonomie financière ; établissement public díEtat ou service díEtat ; organisme de coopération intercommunale).


Ces procédures permettent à une collectivité territoriale de demander à un opérateur (líune ou líautre des personnes privées ou publiques dont il vient díêtre question), par exemple, de :

- gérer un service local marchand, comme le service de líeau qui serait concédé (investissement plus gestion) à tel ou tel groupe.
- conduire une opération de réalisation díun ouvrage public, comme la réhabilitation díun ensemble de voies publiques, en désignant un établissement public díEtat comme maître díouvrage délégué ;
- mener à bien un projet díaménagement urbain, comme líamélioration des conditions de vie dans un quartier dit déshérité, la conduite des tâches de terrain étant confiée à une organisation associative ayant la confiance des habitants.


A líévidence, ces procédures ne peuvent se traduire par une sorte díeffacement ou de dépérissement de la collectivité territoriale qui se considérerait comme déchargée de ces tâches. Nous sommes en fait en présence de nouvelles formes de division du travail qui laissent, en tout cas, à la collectivité la responsabilité politique et sociale du travail confié à líopérateur. Elle conserve la haute direction des opérations et dispose à ce titre díinstruments de contrôle.

Les communes urbaines africaines (comme díailleurs les Etats) ne peuvent éviter, à ce jour, de collaborer avec des entreprises, des associations, ou avec des compagnies internationales apportant avec elles savoir-faire et capitaux. La vraie question níest plus à ce jour celle de líopportunité de tels processus. Elle semble plutôt résider dans la recherche de : 

- líefficacité - y compris sociale - du travail de líopérateur ;
- la préservation des fonctions que doit continuer à remplir le maître public, de líouvrage, de líaménagement, du service ;
- líéquilibre entre ces deux objectifs qui níest pas toujours facile à concilier. 


5. La spécificité des collectivités locales africaines 

Elle résulte de cinq séries de facteurs :

- líétendue des besoins sociaux à satisfaire générés par líurbanisation ;
- le relatif dénuement technique et financier des communes urbaines ;
- la dépendance des communes à líégard des Etats centraux et des sources de financement nationales et internationales ;
- líabsence díun cadre institutionnel ancien, contraignant, connu, reconnu et accepté par tous les acteurs locaux ou non ;
- la montée en puissance des associations, des organisations non gouvernementales et des associations de solidarité internationale.
La diversité et la flexibilité des méthodes et des procédures quíutilisent les collectivités locales sont, de ce fait, tout à fait remarquables. Elles peuvent prendre en main, directement, un service, par exemple de nettoyage de la voirie ou bien donner ce travail à faire à une entreprise ou même síen remettre du soin díassurer ce service à des associations de quartier à raison díune association par quartier. Il arrive même que les associations de citoyens prennent líinitiative de ces travaux et viennent ensuite demander à la collectivité de les appuyer, de les rémunérer, de leur confier la libre disposition des moyens des services municipaux. 

Les considérations sociales ou socio-politiques sont déterminantes dans les choix institutionnels des collectivités locales africaines. Telle collectivité peut se voir contrainte politiquement de constituer une régie municipale du nettoiement de la voie publique en salariant une main-díúuvre permanente tout en acceptant que cette régie recrute chaque jour une main-díúuvre journalière sur le chantier selon des critères spécifiques : préférence pour les jeunes déscolarisés, pour les femmes... On arrive à concilier ici ce quíune municipalité européenne ne pourrait concilier.

Il arrive parfois que les collectivités locales africaines soient dans un tel dénuement quíelles ne disposent díaucun moyen ni de faire ni de faire-faire. Il ne leur reste díautres choix que díaccepter leur propre impuissance et de laisser les gens se débrouiller seuls. Líintelligence de la maîtrise díouvrage communale se manifestera alors par son souci de laisser-faire sous réserve éventuellement de devoir encadrer ces activités par le moyen díun simple règlement : líenlèvement des ordures ménagères doit se faire dans telle tranche horaire, les ordures doivent être entreposées en tels et tels lieux... On níest plus alors en présence díun procédé de service mais plutôt de police.

Une des premières tâches díune municipalité est sans aucun doute díassurer la gestion sociale de la collectivité quíelle administre et qui est constituée de groupes sociaux, de cultures, de religions, díassociations, de boutiquiers, de portefaix, díinstituteurs, de chômeurs... et aussi, bien sûr, díélecteurs. Un maître díouvrage communal síassure que les décisions quíil prend et les choix quíil opère confortent la cohésion sociale dont il est, sous une forme ou sous une autre, le garant. 

Le pouvoir local est aussi un pouvoir politique qui, au sens le plus profond, souscrit à un projet de cité. La politique locale a pour objet de placer la cité et la société qui la forme sur une trajectoire de développement ou de régression. Là encore il est tout à fait légitime que le maître díouvrage communal décide et choisisse politiquement. 

Il est temps de concevoir la maîtrise díouvrage municipale, africaine en particulier, comme une sorte de trépied technique, social et politique. On doit cesser de croire que la rationalité technique est seule digne díêtre honorée, que les considérations sociales et politiques sont des déviances et viennent corrompre la pure raison.
La maîtrise díouvrage communale peut donc aller jusqu'à dire non à une offre pressante et alléchante mais inacceptable portée par un État ou une coopération. Le plus souvent, ce refus est en réalité une invitation à discuter des conditions offertes à la commune. Encore faut-il que les offreurs - et en particulier les coopérations trop peu enclines à discuter directement avec les collectivités locales - acceptent díouvrir de telles négociations.

Les latitudes de négociation des collectivités sont souvent réduites. Ainsi les sociétés chargées par líÉtat díassurer pour le pays entier la production et la distribution de líélectricité ou de líeau acceptent rarement de discuter des conditions de cette distribution sur le territoire de la ville avec la collectivité intéressée alors bien même que la loi communale déclare la commune en charge des services publics locaux marchands et non marchands. Il est pourtant évident que toute société concessionnaire - au sens large - nationale aurait intérêt à convenir avec les collectivités des modalités particulières de son intervention locale : approvisionnement des installations communales, programmation des extensions des réseaux, appui de la commune aux campagnes contre les mauvais payeurs...

6. Le pari : contribuer à la formation díune maîtrise díouvrage municipale pivot de la gestion urbaine

Le pari de cet ouvrage est díabord un pari sur líavenir des collectivités locales africaines, de leur rôle irremplaçable de gestionnaires des villes qui sont les lieux du développement díune « nouvelle Afrique ».
Son développement passe díune part par le redéploiement et la réaffirmation de líEtat (vaste chantier) et díautre part par la construction de líinstitution municipale. En cette matière beaucoup est à faire. Les municipalités manquent de ressources financières et de compétences techniques.
Ces déficits sont à combler sans tarder mais pas à níimporte quel prix politique. La municipalité níest pas quíun appareil de gestion. Elle est une instance politique capable justement de penser et díorganiser son appareil de gestion, díexercer une véritable maîtrise díouvrage.

Ce guide a líambition de montrer ce que sont ces choix, au moins dans leur dimension institutionnelle et dans trois secteurs de pointe de líactivité communale et des coopérations internationales : les services, les travaux et líaménagement.


 

Retour

Accueil

Début de page