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QUESTIONS URBAINES
 
Questions urbaines


En quoi l'expérience française d'aménagement urbain est-elle exportable pour former une offre de coopération dirigée vers les pays et villes du Sud ?
 

Hypothèses

Nous partirons d'une idée banale : toute offre de coopération  (technique ou scientifique, bilatérale ou multilatérale, par don ou par prêt) du Nord faite au Sud est au pire impériale (ou même impérialiste)  au mieux exportatrice (ou même commercialement dominatrice).

Cette dimension est souvent niée . Les plus rebelles à cette idée sont les chercheurs et les agents des organismes internationaux qui se présentent comme n'ayant partie liée à aucune pratique  technique  nationale ni à aucune patrie intellectuelle ni à aucune doctrine. Les pires négateurs sont  les nouvelles recrues des organisations internationales  d'aide  au développement . Leur conversion  est paradoxalement d'autant plus forte  que l'organisation qui les accueille jusqu'à  leur  retraite  n'exige d'eux  aucun serment.

Ma position personnelle est la suivante : le désir d'exporter est naturel; il devient dangereux si nous le cachons à nos partenaires et à nous mêmes, et si nous évaluons mal l'objet à exporter. et le biais intellectuel qu'il  constitue.

D'où cette question : qu'avons-nous à exporter soit directement soit indirectement comme contribution à une offre européenne. Le présent papier inaugure ce chantier. La deuxième partie de la question n'est pas ébauchée. Elle est inscrite ici pour mémoire. Nous nous contenterons d'apporter quelques éléments de  réponse à la première question sous la forme suivante : en quoi cette expérience (la française) peut -elle être exportée vers les pays et villes du Sud. 

Pour ce premier essai nous ne mettrons pas en place un véritable méthode permettant de dire :  ceci n'est pas bon  pour le Sud,  cela est plein d'intérêt... Y a t'il d'ailleurs une méthode ? La méthode  ne devrait-elle pas consister trivialement à interroger les praticiens du Sud et de leur demander ce qu'ils en pensent. Dans l'attente d'une telle interrogation, je me contenterai, impunément, de me servir de mon expérience de terrain dans le Sud pour tenter de là de dresser cet inventaire critique, qui n'engage que moi. Pour ne pas faire illusion, pour marquer la subjectivité du jugement, je  parlerai à la première personne
 

1 - LA QUESTION DE LA POLICE DE L'UTILISATION DES SOLS

Je passe mon temps en France à regretter que l'aménagement urbain ne soit pas assez performant, n'arrive pas à réduire la fracture sociale,  produise peu de qualité urbaine... Quant je travaille dans les villes du Sud, je passe encore plus de temps à pester contre des exactions et erreurs grossières : tel tracé pourtant simpliste n'est pas respecté, on construit sur le domaine public, on implante un ouvrage à l'estime...

Je m'aperçois d'un seul coup que le maintien d'une sorte d'ordre urbain minimum  est, en France, une sorte d'acquis dont on ne parle même plus tant il semble "naturel". Il est une sorte de B A BA, mais sans lui rien n'est possible 

Comment préserver l'emprise d'une future école ou d'une rue dans un quartier populaire en formation dans une ville du Sud si personne ne prend la peine d'assurer la garde de cette emprise, de  la défendre contre les empiètements des uns et des autres ? Comment faire un peu d'aménagement urbain sans réel pouvoir sur l'espace public qui est l'espace de desserte de la ville et son armature? La réponse ne peut être que celle-ci : en restaurant et en relégitimant une action publique de police de l'espace sous le regard de ses usagers (la préservation d'un espace est dans les villes du Sud  impraticable sans l'aide de ceux qui en seront les usagers).

Que nous enseigne le cas français ?(qui n'est sans doute pas spécifique et que l'on retrouve un peu partout en Europe ?). 

Nous avons produit des règles simples et même simplistes d'organisation de l'espace pour les faire porter par des agents administratifs tout à fait ordinaires qui les appliquent sans sourciller et même, dirais-je, sans trop réfléchir. La qualité du procédé réside dans son absence de qualité, ce qui a facilité l'incorporation de la réglementation de l'urbanisme dans la réglementation générale dont l'administration se charge sans sourciller.

A cette administration d'Etat a succédé l'administration municipale qui en plus  peut se prévaloir d'une autre légitimité : 
 - celle dont jouit la municipalité organe local de gestion du bien commun et expression du suffrage populaire;
 - celle qui profite à tout gestionnaire qui œuvre directement sous le regard de ses usagers et de leurs associations.

Voilà ce qui est exportable. Voilà ce qui vaut d'être exporté. La question de l'importation par le pays demandeur puis celle de  l'adaptation de la manière de faire sont d'autres questions qui demandent d'autres réflexions .
 

2 - LA QUESTION DE LA GESTION MUNICIPALE

Je pense que la deuxième leçon positive que l'on peut tirer du cas français, et européen en général, est l'attribution du pouvoir d'aménagement et d'urbanisme au gestionnaire urbain en général et au gestionnaire urbain municipal en particulier, même si l'on est conduit  de ce fait  à un certain conservatisme, un certain localisme ...

La pratique antérieure à la décentralisation était marquée par une désagréable division des tâches d'urbanisme et d'aménagement entre l'Etat grand urbaniste et planificateur devant l'éternel et la commune commise aux tâches obscures d'application, toujours prête à se dérober ou à désobéir sous l'influence corruptrice des notables et des propriétaires locaux. 

Ce jeu pervers du gendarme et des voleurs était tout à fait improductif.  Il est sans doute beaucoup plus efficace (productif) et plus habile (pédagogique) d'investir la commune d'un pouvoir général de gestion de la ville en la mettant en situation de :
 - de devoir programmer et organiser sa gestion , ce que nous dénommerons urbanisme;
 - de devoir programmer et organiser ses entreprises de changement du cadre de vie, ce que nous dénommerons aménagement.

Ce transfert de l'Etat aux communes n'a été soumis à aucune condition de taille des communes bénéficiaires, de disposition des communes en moyens et en hommes, de regroupement des communes les plus petites, de distinction entre les communes rurales et les communes urbaines...La décision de transfert a été une décision  brutale : les gouvernants ont pensé et dit que si l'on commençait à poser de trop de  conditions la réforme ne se ferait jamais car les techniciens jugeraient qu'il manque toujours un petit quelque chose pour faire une commune digne d'un si beau cadeau. Autrement dit la décision a été politique, sa brutalité ne relève pas de l'arbitraire ou de la négligence mais  a participé explicitement du projet lui-même.

Mon seul regret quant à cette promotion de la commune comme aménageur et urbaniste, peut se résumer comme suit : le changement d'urbaniste ne s'est pas accompagné, en France, d'un changement d'urbanisme.  La commune a chaussé les bottes de l'Etat.  Situation heureusement intransportable à terme dans les pays du Sud; la plupart des collectivités locales seront peu à peu amenées à inventer d'autres manières d'intervenir.
 

3 - LA QUESTION DE LA POLITIQUE URBAINE

La troisième leçon est négative, l'enseignement qu'elle porte consiste à ne pas commettre la même erreur, ce que je crois  être une erreur. Ce qui est exportable ici c'est la leçon dans sa négativité. 

Cette erreur trouve son origine dans une difficulté conceptuelle : lorsque l'Etat français  transfère aux communes ses pouvoirs d'aménagement et d'urbanisme, il estime se décharger de la quasi-totalité de ses responsabilités relatives à l'organisation et au fonctionnement et partant, de sa responsabilité de politique urbaine. Il est vrai que pour les institutions françaises, la ville se différencie essentiellement de la campagne par le fait de la concentration des hommes, des activités, des habitats...La ville est pensée comme une cristallisation territoriale, une formation spatiale ne nécessitent de traitement particulier qu'au titre territorial et spatial. Ce traitement s'appelle aménagement urbain et urbanisme. Pour le reste, la campagne vaut la ville, une commune rurale vaut une commune urbaine..., et même un peu plus. 

Dès que l'Etat transfère à la commune ses compétences d'aménagement et d'urbanisme, il pense s'être départi de tous ses pouvoirs de nature urbaine. S'il veut continuer à intervenir dans les domaines du développement urbain, de la structuration de la société urbaine, du rôle des associations...etc, il lui faut faire usage d'autres pouvoirs, notamment de:
 - ses compétences législatives et réglementaires afin de modifier les règles du jeu des acteurs, en proposant aux communes d'utiliser de nouveaux outils d'intervention foncière (par exemple, les établissements fonciers locaux), leur imposer de nouvelles contraintes (par exemple en matière de paysages), ou tout simplement en donnant aux constructeurs les moyens de résister aux exigences abusives des communes  (par exemple, dans le domaine des  contributions excessives à l'effort communal d'équipement exigées des constructeurs);
 - ses pouvoirs en matière de politique du logement social (aide à la pierre -à l 'investissement-  dirigée vers le constructeur et aide à la personne pour permettre à l'habitant de payer le loyer ou les annuités d'accession à la propriété), dont l'Etat -directement ou indirectement- ne s'est jamais dessaisi, étant resté le bailleur de fonds du logement social;
 - ses compétences en matière de développement durable au triple sens  français de l'expression : aménagement du territoire; ménagement de l'environnement; amélioration du cadre de vie urbain et promotion de la citoyenneté urbaine.

C'est par ces biais (ce que j'appelle des biais) que l'Etat prétend conduire une politique urbaine. Ce sont évidemment des voies incertaines et peu lisibles, sans doute peu efficaces. L'avancée la plus spectaculaire de l'Etat en cette matière prend la forme, selon l'expression consacrée, de la "politique de la ville" dont la préoccupation principale a été jusqu'ici de corriger les effets sociaux néfastes des gestions urbaines communales. D'un côté on laisse certaines communes faire n'importe quoi et de l'autre on intervient a posteriori pour limiter les dégâts. De plus sous prétexte d'autonomie communale l'Etat s'oblige à n'agir que par le moyens de contrats passés entre les villes et lui. A ce jour la politique du développement durable dans sa dimension citoyenne est en passe de servir de socle à la politique dite de la ville ou au moins de l'abonder, éliminant la seule référence aux politiques de l'habitat.

Ces biais et procédés contractuels sont compliqués à mettre en œuvre et d'une efficacité médiocre. Ils me semblent former un dispositif difficile à mettre en œuvre par la plupart des pays du Sud. L'importance du rôle que joue le développement urbain dans le développement général y est tel que l'Etat ne peut se contenter d'actions indirectes en amont par le jeu de la loi, en aval par le moyen d'actions curatives et latéralement par le moyen du logement social. Pour faire œuvre de politique urbaine, par exemple pour se servir du développement urbain comme levier du développement général, il est nécessaire que l'Etat dispose d'un droit direct sur l'organisation des villes grandes et moyennes à articuler avec ceux dont disposent les communes, peut-être s'agit-il d'une cogestion. 
 

4 - LA QUESTION DE LA REGULATION ET DE LA CONSERVATION URBAINES

Dans la période qui commence en 1975-1980, l'aménagement urbain change de projet. De 1945 à 1975-1980, l'aménagement est offensif et urbanisateur : il produit beaucoup de terrains à bâtir, construit des ensembles immobiliers, édifie des villes nouvelles. La crise économique  modère cette doctrine de la maîtrise et de la production urbaines par l'Etat. Elle devient une doctrine de la régulation et de la valorisation urbaines, incapable de porter remède à la division entre la ville "qui profite" et celle "qui se sous-developpe", principal défi du moment. La ville qui profite tire le meilleur parti des efforts de valorisation de l'acquis et de l'existant qui pourtant s'adressent à l'ensemble de la ville. 

Plus précisément et tout récemment, le domaine d'excellence de l'urbanisme et de l'aménagement français est devenu la conservation des sites urbains historiques ou, au moins, anciens. 

Deux techniques ont été utilisées avec succès :
 - celle de la réglementation urbanistique des plans d'occupation des sols spécialement conçue pour que chaque construction nouvelle ou reconstruction se fonde dans la masse du bâti, cette réglementation applicable spécialement aux secteurs historiques étant produite après une étude attentive de l'existant notamment de sa volumétrie; 
 - celle des opérations de restauration immobilière et des plans de sauvegarde et de mise en valeur sans doute plus aménagementaux qu'urbanistiques, encore que le plan de sauvegarde soit d'essence réglementaire. 

Ces techniques de valorisation sont patrimoniales à un double titre :
 - elles procèdent à la réhabilitation d'immeubles anciens  appartenant à des personnes publiques et privées  qui voient leur patrimoine personnel augmenter de valeur;
 - elles contribuent à l'enrichissement historique des villes qui considèrent que ce patrimoine urbain participe à leur identité culturelle.

Les élites des villes du Sud sont sensibles à de tels arguments et appellent de leurs vœux de telles interventions.

Un tel succès éclipse en fait la capacité de l'aménagement  -même si elle n'occupe plus le devant de la scène, elle reste acquise et active- à produire la ville ou au moins à accompagner cette production. On peut trouver dans l'expérience française de nombreux procédés réutilisables et adaptables à  de nouvelles situations et à de nouveaux contextes.
 

5 - LA QUESTION DES METHODES DE PLANIFICATION

Ce passage de la doctrine de la maîtrise à la régulation urbaines (voir plus haut le point4) s'accompagne d'une modification substantielle de la planification. 

La planification de la maîtrise urbaine avait pour objet de dessiner à grands traits la structure urbaine dont notamment le maillage ou la trame des voies, des transports et des réseaux. Dans les mailles étaient lancées des opérations d'aménagement urbain et d'abord foncier. Ces opérations étaient presque toujours des opérations publiques même si l'opérateur était parfois privé ou mixte (économie mixte). Cette planification est alors celle des plans directeurs d'urbanisme devenus des schémas directeurs. Ces derniers dépourvus de règlement d'utilisation du sol sont entièrement consacrés à prévoir-orienter le développement urbain et à cartographier-programmer les interventions publiques à l'échelle de l'agglomération multicommunale.

Au tournant des années 1980, cette planification tombe pratiquement en désuétude au profit d'une toute autre planification dont l'objet est de réguler et de conserver. Elle prend la forme de plans communaux (un plan par commune) de réglementation dits plans d'occupation des sols dont la vertu principale est de filtrer les demandes de permis de construire et autres autorisations d'utiliser le sol.

La seule planification de prévision-orientation macro-urbaine qui continue à s'exercer tant bien que mal est d'une part celle qui s'applique à la région urbaine de Paris (la quantité d'investissement à réaliser et d'aménagements à opérer est telle qu'on ne saurait se dispenser d'un schéma territorial, et en plus c'est l'Etat qui décide)
et d'autre part celle qui s'adresse aux grandes villes organisées en communautés urbaines puissantes.

Ces changements sont significatifs d'un changement économique essentiel. Une certaine planification ambitieuse macro-urbaine fonctionne bien lorsqu'elle a pour objet d'accompagner un fort dynamisme économique et pour acteur un Etat fort, entreprenant, "développeur", ou au moins une instance puissant comme les communautés urbaines dont nous venons de parler. Lorsque la situation économique et politique s'inverse, le plan ne fonctionne plus, et, évidemment  le plan comme instrument ne saurait produire de lui-même et par lui-même, d'effets.

Ces évidences n'empêchent pas l'instrumentalisation, et le fétichisme institutionnel qui l'accompagne, d'habiter les esprits des offreurs et des demandeurs intervenant sur le marché de la coopération urbaine, prêts à vendre ou à acheter des objets miraculeux. Et il semble bien difficile de s'opposer à de telles attitudes tant elles semblent "naturelles".

 Puisque l'exportation porte souvent sur des instruments sortis de leur contexte, il est nécessaire d'accompagner les instruments exportés de descriptions de  modes d'emploi politique non pas pour imposer cette politique en même temps que l'instrument mais pour avertir l'utilisateur qu'il lui faudra définir lui-même les conditions de son utilisation. 
 

6- LA QUESTION DES FINS DE L'ACTION PUBLIQUE D'AMENAGEMENT ET D'URBANISME

Les fins qui sont assignées aux interventions urbaines tant politiques (droit à la ville - cité, paix sociale) que fonctionnelles (productivité urbaine, aménagement du territoire) et environnementales (ménagement des ressources) sont essentiellement des fins publiques, des fins de l'action publique : c'est par exemple pour assurer la durabilité du développement que l'action publique peut, légitimement prendre toutes mesures d'organisation de l'espace -et donc les imposer aux usagers de l'espace et aux propriétaires- tendant à réduire la ségrégation urbaine sévissant dans telle ville (droit à la ville-cité), à doter cette  même ville de services et d'activités l'insérant à tel niveau de l'armature urbaine (aménagement du territoire participant en France à la durabilité du développement), à économiser les ressources en eau de la même ville en créant, par exemple,  un très vaste espace vert de protection de la nappe phréatique (préservation des ressources naturelles et de l'environnement).

Malheureusement, dans le système français, ces fins ne sont presque jamais :
 - des exigences que les citoyens pourraient faire valoir contre la puissance publique (la faisant condamner à faire ce qu'elle n'a pas fait, ou à verser des dommages et intérêts aux victimes) en raison de son inaction ou d'une action méconnaissant ces fins;  on procèderait ainsi  à une sorte de retournement des fins contre l'autorité publique qui manquerait aux devoirs de sa charge;
 - des fins justifiant puis légalisant les initiatives collectives d'organisation des quartiers et des habitats prises par les Organisations non gouvernementales (Ong) ou  Organisations de solidarité internationales (Osi), ces initiatives se présentant comme des actions de substitution à l'inaction ou à la mauvaise action de la puissance publique.

La restriction "presque jamais" évoque quelques cas limites porteurs de quelques espoirs comme par exemple en matière de droit au logement et à l'habitat.

Dans les pays du Sud, les initiatives collectives sont pourtant à la recherche d'un véritable statut d'intervention prenant place à côté de celles de la puissance publique.

La voie tracée par l'expérience française n'est pas très positive. Mais tout espoir n'est pas perdu de faire muter ces fins en obligations de faire. 

Plus grave (plus négatif) est le principe d'ordre juridictionnel s'énonçant : la fin ne justifie pas tous moyens. Au nom de l'intérêt général (qui est le concept juridique classique français abritant et englobant les fins), on peut effectivement utiliser des procédés exorbitants du droit commun tels l'interdiction,  l'autorisation préalable, la décision unilatérale sous toutes ses formes...Mais on ne saurait s'abstraire de la légalité républicaine qui oblige notamment à concilier cette fin avec d'autres principes de même niveau dans la hiérarchie des normes, tel le principe du respect dû à la propriété privée.  Cette conciliation est d'une subtilité juridique étonnante. C'est le genre de gymnastique qui maintient en forme quelques centaines de juristes français mais qui ne peut que ruiner les capacités d'entreprendre des municipalités du Sud qui font du droit pour faire de l'urbanisme et non l'inverse. 
 

 Jean-François Tribillon, Ecole d'architecture Paris La Villette (EAPLV), Association internationale des techniciens, experts et chercheurs (AITEC), 

Communication pour le séminaire NAERUS de GENEVE "Cities of the South : sustainable for whom? Sustainable development in the urban context : interaction betwen technical innovations and social change" du 3 au 5 mai 2000 à Genève, Suisse, organisé par Réseau N-AERUS, European Science Foundation, Institut sur l'environnement construit de l'Ecole fédérale polytechnique de Lausanne,  United Nations Research Institute for Social Development.


 

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