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QUESTIONS URBAINES
 
Le droit au logement en France


AITEC - DAL - FAPIL - Mouvement PACT-ARIM

Présentation et critique du projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains
 

Appréciation d'ensemble

La principale critique que l'on peut adresser à ce  projet de loi prend la forme d'un regret de le voir limiter son ambition à une rationalisation du système actuel de l'habitat et de l'aménagement qui nous semble en lui-même  défaillant et continuera à l'être si rien de plus profond n'est entrepris (nous renvoyons à ce sujet  à notre déclaration ci-jointe "Pour l'application du droit au logement en France- diagnostic du non respect du droit au logement", mai 1999  4 pages). 

Le texte se présente dans sa partie habitat et politique de la ville comme une réactivation de la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991.  Faut-il tous les dix ans réactiver les lois antérieures qui ont été mal mises en œuvre? Les même causes ne vont-elles pas produire les mêmes effets?

Le texte se présente dans sa partie urbanisme et aménagement comme une réécriture du code de l'urbanisme sans changement des bases politiques de l'ancienne loi.

Voilà de quoi décevoir les espoirs qu'aurait pu faire naître le titre de ce projet de loi. De quel renouveau, de quelle solidarité parle t'on?
 

Les trois axes principaux de ce projet de loi sont, selon nous :

- La restauration ou l'instauration du principe d'égale répartition des logements dits sociaux entre les communes, la pénalisation financière des communes défaillantes et l'obligation qui leur est faite de rattraper leur retard.

- L'amélioration des instruments de planification urbaine applicables aux agglomérations multicommunales et aux communes, de leur capacité à intégrer les impératifs de politique de la ville et  de ménagement du territoire.

- La réforme des procédés à la disposition de la puissance publique tendant à lutter contre la dégradation et l'insalubrisation du logement existant, y compris des copropriétés d'habitations.
 

PRESENTATION ET CRITIQUE DES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR LE PROJET DE LOI SUR LA SOLIDARITE ET LE RENOUVELLEMENT URBAINS EN MATIERE D'URBANISME ET D'AMENAGEMENT SPECIALEMENT FORMULEES PAR L'AITEC

1- La restauration du schéma directeur (dit par le projet de loi : schéma de cohérence) comme document organisateur du développement de l'agglomération prend du sens lorsqu'il est rendu pratiquement obligatoire, ce que propose le projet de loi. Si toutes les agglomérations sont pourvues de tels schémas et si ces schémas font l'objet de procédures d'élaboration démocratiques et ouvertes (on sait que la plupart des planificateurs urbains qui ont eu à produire de tels schémas n'ont pas manifesté jusqu'ici de vrais talents pédagogiques), les décisions à prendre en exécution de tels schémas seront plus faciles à prendre. Il en sera en particulier ainsi en matière de lancement des opérations et des actions d'aménagement et d'équipement d'une certaine importance. 

2- Le plan d'occupation des sols est remplacé par un plan local (la plupart du temps communal) d'urbanisme qui sert de cadre de référence  à toutes les actions d'aménagement engagées par la commune. Ce plan local est compatible avec le schéma de cohérence (actuel schéma directeur) qui couvre l'ensemble de l'agglomération notamment (et évidemment avec  le  programme local de l'habitat et le plan de déplacements urbains). 

Le changement de désignation est moins important que la modification de sa portée puisqu'il est appelé à régir l'ensemble du territoire communal et l'ensemble des actions et opérations d'aménagement à y mener, même celles qui autrefois avaient la capacité d'échapper à l'emprise du plan d'occupation des sols, telles les zones d'aménagement concerté.(restriction : voir point 6). 

Il aura fallu trente ans pour qu'on accepte de restaurer le plan d'urbanisme dans sa fonction de régulation de l'a totalité des gestes qui ont pour objet l'aménagement du territoire communal! 

3- Il est regrettable que le projet de loi reste très timide dans l'application des principes de droit à la ville, de développement durable, d'aménagement du territoire, de mixité sociale, de rationalisation des transports, d'offres de logements à fonction sociale... 

Ces principes restent pour une large part des principes et ces principes ne s'incarnent dans les actes de gestion urbaine d'une commune qu'après avoir transité par le schéma de cohérence d'agglomération puis le plan local d'urbanisme, chaque document opérant à son niveau une traduction appropriée de ces principes sous la forme d'une compatibilité juridique, finalement assez formelle et abstraite. 

Il semble dans ces conditions que les communes qui souhaitent continuer à gérer de manière très conservatrice leur espace urbain pourront continuer à le faire sans grand risque sous la proection du principe d'autonomie communale, à l'abri de toute ingérence...

4- La politique de la ville reste largement dans ce texte un ensemble de mesures correctrices de l'égoïsme social des grandes communes urbaines. On s'attache plus à répartir équitablement le logement dit social entre les communes qu'à les empêcher de pratiquer l'exclusion (exclure les pauvres et les indésirables du territoire communal) et la ségrégation (les cantonner dans les quartiers obscurs de la commune).

 On en vient à regretter l'absence d'une véritable politique urbaine promue nationalement et capable de s'imposer localement, au besoin en réduisant en l'espèce le fameux principe d'autonomie communale. Peut-on continuer à persévérer dans une acception  quasi fédéraliste de l'autonomie communale?

5- Le plan local peut heureusement délimiter des périmètres prioritaires d'aménagement, y "geler" le sol dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement,  pendant une durée maximum de cinq ans à l'issue de laquelle le "dégel" est de droit. 

Le plan local peut aussi affecter  des terrain pour faciliter la réalisation d'opérations de construction de logements dits sociaux. 

Malheureusement ce gel et cette réservation autorisent les propriétaires à délaisser leurs biens c'est à dire à obliger le bénéficiaire du gel ou de la réservation a acquérir rapidement (dans un délai qui ne saurait dépasser trois ans à compter de la date de mise en demeure d'acquérir adressée par le délaissant) leurs terrains.. Il y a là un manque d'audace tout à fait patent; ce n'est pas avec de telles mesures qu'on va améliorer la stratégie d'aménagement des communes et leur capacité à mobiliser des ressources foncières.

6- Une procédure d'urgence de révision (ou de modification?) du plan local est prévue pour permettre l'implantation d'un projet d'aménagement qui ne serait pas prévu par lui ou qui ne serait pas compatible avec lui. (c'est une restriction au principe énoncé au point 3)

7- Il est ajouté parmi les objets des actions et opérations d'aménagement : le "projet urbain", sans doute entendu ici comme un projet mi-urbanistique mi-architectural dont l'ambition est d'opérer un changement urbain qualitatif. Les actions et opérations d'aménagement sont à concevoir par des professionnels de l'aménagement de l'espace, ce qui peut être interprété comme un effacement des opérateurs (sociétés d'économie mixte -sem- en particulier) comme concepteurs de l'aménagement, ce que personne ne regrettera.

8- La procédure des zones d'aménagement concerté (Zac) est confirmée et réajustée : l'aménagement est réalisé soit en régie soit par un établissement public, une sem ou une personne publique ou privée ayant passé convention avec la collectivité publique. Exit la procédure de concession. Cet abandon du terme de concession ne modifie pas le droit et la pratique d'aménagement consistant pour la commune à charger l'opérateur public ou parapublic (dont les capitaux sont majoritairement publics) à prendre en charge l'expropriation (et éventuellement l'acquisition par préemption) des terrains nécessaires à l'opération projetée. 

9- Les éventuels établissements publics fonciers locaux peuvent bénéficier du produit du versement pour insuffisance de logements dits sociaux exigé de certaines communes. Est-ce suffisant pour leur permettre de travailler et d'abord est-ce suffisant pour persuader les dirigeants locaux de créer de tels établissements.

10- Dans une Zac, le constructeur qui ne tient pas son terrain de l'aménageur (et qui par hypothèse ne paie pas le coût de l'aménagement incorporé au prix de cession ou de location ou de concession dudit terrain) est contraint de participer au coût en question par l'effet d'une convention sans doute négociable mais que l'intéressé ne semble pas pouvoir éviter. Cette disposition peut encourager les communes et leurs aménageurs à ne pas exproprier systématiquement tous les terrains compris dans le périmètre d'un aménagement.

11- On peut penser que la loi issue de ce projet aura pour principal effet de dégager des fonds pour la construction de logements sociaux soit par versement compensatoire de certaines communes au bénéfice d'autres soit du fait de la nécessité dans laquelle se situeront les communes défaillantes de rattraper leur retard. 

Si on n'y prend garde la tentation sera grande de spécialiser dans le logement dit social certaines opérations d'aménagement et de les implanter dans les marges de la ville, de réaliser des opérations "malgré nous" que certaines communes n'hésiteront pas à bâcler sous prétexte qu'on leur impose. 

Dans tous les cas les opérations d'aménagement ayant le logement social pour cause et pour objet seront plus nombreuses que présentement. Espérons que les mêmes causes demain ne produiront pas les mêmes effets qu'hier pendant les trente glorieuses. 

12-  L'amélioration du "porter à connaissance" préfectoral (rappel par le préfet à l'adresse d'une mairie des charges, contraintes et limitations qui pèsent sur les décisions qu'elle a à prendre) : il est remplacé par une information continue fournie par le préfet s'ajoutant aux spécifications habituelles relatives aux contraintes pesant sur les actions et les décisions communales; c'est une réaffirmation du rôle  d'encadrement de l'Etat.
 

LES CRITIQUES FORMULEES PAR DAL, FAPIL ET PACT-ARIM EN MATIERE D'HABITAT

 Le projet continue a donner au droit au logement un sens abstrait et non contraignant pour les pouvoirs publics.

L'intérèt de ce projet est de souligner les responsabilités des communes en matière de production du logement ditt social.. Cet intérêt ne doit pas dissimuler un défaut  majeur du texte : il consacre une définition étroite du logement social comme logement produit et géré par le système Hlm. Si on ne corrige pas le texte on risque d'en revenir à une conception tout à fait années 60.

Le logement conventionné privé social doit être retenu dans la définition du logement social; il participe à l'offre de logement social et à son développement (art 25).

Le logement d'insertion des associations et organismes agréés réalisés à l'aide de financement public ou assimilé  y participe de la même façon (art 25).

Enfin certains logements sociaux sont peu sociaux (PLI, PlA-CFF) et doivent ne pas être pris en considération notamment pour le calcul du contingent de logements sociaux par commune et des objectifs à réaliser.

La complexité et l'imprécision (les communes "taxées" le sont tous les ans, une seule fois ?) de la redevance pour insuffisance de logements sociaux semble se prêter à tous les abus et tous les échappatoires. Il n'est pas dit clairement comment contraindre les communes défaillantes à rattraper leur retard. Il est nécessaire de prendre en compte le retard réel, y compris celui qui résultera des destructions de logements sociaux si vivement encouragées au titre du renouvellement urbain. L'essentiel est que cette loi génère un flux durable de construction de logements sociaux sur les 25 années à venir. La modicité de la redevance risque de ne pas inquiéter bon nombre de communes qui sont prêtes à payer pour assurer leur tranquillité. L'ensemble du dispositif est à revoir si l'on ne veut pas "refaire le coup" de la loi d'orientation de la ville. (art 25).

Autre inquiétude générée par l'imprécision du texte : les communes qui réaliseront des PLH intercommunaux,  pourront-elles bénéficier d'objectifs de logements sociaux inférieurs à 20%?

La notion de logement "décent" est à approfondir et à préciser; on doit en tirer toutes les conséquences comme par exemple interdire la location de logements "indécents" et en même temps promouvoir un contrôle technique  (comme pour les automobiles) des logements locatifs, avant et durant leur mise en location. Des associations pourraient ici jouer un rôle.

Il importe que la conformité aux normes des  logements bénéficiant à quelque titre que ce soit d'aides publiques (aides à la production, aides et allocations à la personne) soit mieux contrôlée notamment en cas de paiement direct du propriétaire logeur.

L'activité des associations et organismes agréés visant à favoriser le développement du parc de logements conventionnés et à donner corps au droit au logement (art 61) est essentielle; ces instances sont d'utilité publique; elles devraient bénéficier d'avantages fiscaux et d'aides de l'Etat.

La division d'immeubles par appartement pour former des copropriétés est dangereuse lorsqu'elle permet la mise sur le marché de logements minuscules et sans confort; c'est pourtant ce qu'autorise l'article 31. On court au devant de difficultés sanitaires et de gestion  évidentes. Il faut partir de l'hypothèse que tous les logements malgré leur dénomination "marchande" seront occupés par au moins trois personnes. Il faut donc les considérer comme tels et leur appliquer les règles de construction des logements neufs telles que définies par le code de la construction. L'article est à réécrire. (art 31)

Concernant la simplification des procédures de lutte contre l'insalubrité et le renforcement des droits des occupants victimes de cette insalubrité, des perfectionnement sont à introduire relativement à :
 - la prévention, en donnant le droit à l'occupant de saisir les autorités sanitaires (DDASS, commune) d'une demande de constat d'insalubrité de son logement ou de son immeuble;
 - le caractère contradictoire de la procédure devant le conseil départemental d'hygiène, lequel devra pouvoir être saisi par les associations, notamment en cas de défaillance des services, dont le service municipal compétent. (art 73)

Les occupants peuvent être à leur demande représentés ou assistés par un tiers qui ne peut être le propriétaire ou son représentant. (art 73).

Une maladresse de rédaction de l'article 68 fait dire au projet de loi que l'occupant victime de l'insalubrité ou du péril peut être condamné parce qu'il ne déguerpit pas assez vite en exécution d'un arrêté d'interdiction d'habiter.

Il convient d'assimiler le plomb à l'amiante (art 79).

Sur la question du relogement ou de l'hébergement :
 - en cas d'interdiction temporaire d'habiter, le relogement doit consister en l'attribution d'un logement de droit commun, ce qui doit conduire à proscrire tout hébergement ou formule comparable;
 - préciser plus fermement la responsabilité de l'Etat.

Le relogement des occupants de l'article 78 doit être prévu dans tous les cas de figure, si nécessaire sans la contribution du propriétaire lorsqu'il n'est pas responsable de l'insalubrité. (art 78). Les modalités de relogement doivent être calquées sur celles qui sont en vigueur en cas de relogement pour cause d'aménagement et d'urbanisme : pluralité des offres, proximité du relogement, correspondance de l'offre de relogement avec les besoins et les possibilités des intéressés.

Il serait souhaitable que le décret tant attendu (depuis 1986 !!!...) pour l'application de l'article 1 du code de la santé définissant les règles générales d'hygiène (dont celles définisant la salubrité des habitations) voit le jour dans un délai -on n'ose le qualifier de raisonnaible- fixé par la loi.

La création d'un outil national et départemental autonome d'évaluation des besoins en logements doté de moyens budgétaires rattaché au Conseil National de l'Habitat est une nécessité de première importance.

Le principe "pas d'expulsion sans relogement" meriterait d'être discuté et introduit comme principe fondateur dans la loi.
 

Février 2000


 

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