Points de vue et contributions

Service public et démocratie modernes
Analyse de l'étatisme en France et propositions de citoyenneté active aux différents niveaux territoriaux (local, national, européen)
 

I -  Les définitions  (mission, étatisme, jacobinisme, démocratie, modernité, régulation, évaluation) 

II - Les relations État - «services publics» depuis la Libération

A/ L’optique de l’économie publique: les instruments d’optimisation de la gestion publique

1. Historiquement, la situation commune à la plupart des activités de service public est de connaître une infrastructure très lourde 
2. Leur mise au point à EDF dans le contexte des «trente glorieuses» et leur utilisation par d’autres services publics 

B/ L’optique des sciences politiques: pour une dé-construction de la notion d’«État»

1. Pourquoi?
2. Les «missions» de service public: l’exemple d’EDF
3. Le modèle de «service public à la française» et sa sortie progressive
4. La confusion des fonctions orientation-régulation-opération publiques et ses conséquences

A/ Le champ des activités de service public

1. Au niveau national
2. Au niveau communautaire

B/ Les principes

1. Du bon usage des concepts de concurrence et d’optimum
2. Comment ces instruments d’optimisation peuvent-ils être réutilisés aujourd’hui ?
3. Le principe de subsidiarité 
4. La séparation des pouvoirs et des fonctions
5. La participation de l’usager-citoyen et de ses associations
6. La démocratie participative

C/ Clarifier et démocratiser les services publics aux différents niveaux territoriaux

1. Le niveau local 
2. La prise en compte des s.i.g. par l’Union européenne

Conclusion
 

Introduction

Il existe à chaque période de l'histoire une correspondance, complexe mais étroite entre le caractère plus ou moins démocratique des institutions et celui des «services publics». L'objet de ce document est de tester cette hypothèse en France depuis la Libération et d'en tirer les conséquences pour l'avenir, dans la perspective d’une construction européenne expérimentant une forme spécifique de démocratie.

I - L'organisation des institutions républicaines est fondée sur le principe de responsabilité.  Le peuple, fondement de la légitimité du pouvoir, s'exprime par l'élection de représentants, qui l'exercent dans le cadre d'institutions qu'ils ont décidées en son nom. Ils ne sont responsables que devant lui, qui les a élu. Mais comme, en-dehors de l'élection et de l'insurrection, le peuple est «introuvable»,  la participation du citoyen à la chose publique est plus symbolique - voire fictive - que réelle. Car république et démocratie (pouvoir du peuple) ont le même fondement (le peuple), mais la première relève d'abord des institutions et de la forme du gouvernement tandis que la seconde, d'une «manière de vivre ensemble», «pas seulement une manière d’être des institutions, [mais] plus encore peut-être, une exigence morale».  Donc d'abord des citoyens, avant même des gouvernants: son enjeu est la maîtrise du pouvoir au service des premiers et sous leur contrôle. Et - comme le confirment les travaux historiques de Pierre Rosanvallon, - «son contenu est déterminé à la fois par l’insatisfaction que procure une situation présente et par l’image de ce que serait un ordre politico-social meilleur».4
Les institutions républicaines sont donc des instruments au service de la démocratie et la crise politique que nous vivons depuis une vingtaine d'années peut s'analyser en termes de contradiction entre attentes, exigences démocratiques des citoyens et pratiques des institutions républicaines et des gouvernants.

Quant au «service public», ce sont «les activités qui, à une époque donnée, sont au cœur de l'interdépendance sociale et qui, pour cette raison, doivent être décidées et contrôlées par la force gouvernante» (Léon Duguit). C’est donc le fondement de la légitimité de l'État républicain. Au singulier, il exprime les valeurs démocratiques de la république (et plus particulièrement la troisième comme exigence concrète de synthèse entre les deux premières); au pluriel, ils orientent les institutions-organisations qui s'en réclament et qui les déclinent par secteur d'activité. Ce qui s'est traduit différemment selon les époques.

1. La Libération a connu la mise en place d'un «modèle de service public à la française»;

2. Depuis les années 70, les mutations technologiques, celles des attentes et des besoins, la crise politique, la construction européenne ont provoqué la sortie progressive de ce modèle, marquée par des crises sociales récurrentes et un durcissement de l’étatisme;

3. Un service public démocratique moderne est désormais à construire, aux différents niveaux territoriaux (local, national, européen) comme partie d'une démarche de démocratie participative, de citoyenneté active.

II - En ce tournant du siècle, les mutations technologiques et la construction européenne désintègrent de plus en plus vite l'organisation nationale des activités de service public telle qu'elle s'est mise en place en France depuis la Libération et a fonctionné durant les «trente glorieuses». Face à ces transformations, les réactions défensives se renforcent, tant au niveau des institutions (étatisme) que des syndicats et des associations (corporatisme). Loin de constituer un rempart efficace contre l'ultra-libéralisme qui prétend dissoudre le service public dans la concurrence, ces réactions le justifient au contraire.
Une fois constaté que le champ de cette dernière est objectivement élargi, dans les activités de service public, par les mutations technologiques en cours, il importe de fonder en théorie son encadrement politique, économique et social que constitue l’organisation des activités de service public. Or l’économie publique a durant les «trente glorieuses» entrepris un tel chantier, qui s’est traduit par diverses expérimentations, d’abord à EDF, puis reprises dans d’autres secteurs (chemins de fer, télécommunications, …)

Dans le contexte de l’époque, le service public était pour l’essentiel hors concurrence mais partie de l’organisation des pouvoirs publics. Des techniques d’optimisation cherchaient alors à définir et réaliser une efficacité publique équivalente à la concurrence dans la sphère marchande. Mais au début du XXI° siècle, les mutations technologiques et la transnationalisation des échanges appellent maintenant une réorganisation des pouvoirs publics eux-mêmes. Ils n’imposent pas pour autant un modèle unique mais reposent la question de la démocratie, à la fois comme but et comme méthode. Or la séparation des pouvoirs et des fonctions permet seule un débat public contradictoire capable de produire l’intérêt général et de concrétiser le rôle direct et autonome du citoyen.
Une réorganisation des pouvoirs publics dans le sens de la démocratie moderne servira de cadre à la refondation du service public. Elle permettra de préciser la démocratie comme démarche participative de maîtrise des transformations économiques et sociales dans les activités de service public. Sachant qu'elles en relèvent au premier chef de par leur importance stratégique au cœur de «l'interdépendance sociale». Et que cette démocratisation constitue leur chance de re-légitimation pour demain, si elles savent la conjuguer avec l'efficacité, définie comme l'adéquation des résultats aux objectifs. C'est précisément le rôle de l'évaluation démocratique que d'expérimenter cette conciliation.

I - Les définitions (démocratie, «service public» et responsabilité ont été définis en introduction) 

A/ Mission - C’est un terme d’origine religieuse. Il signifie alors un devoir, une charge sacrés, confiés par Dieu ou une autorité en son nom.
Le terme s’est sécularisé à partir de la Renaissance. Il a gardé l’idée d’une tâche d’importance vitale pour une collectivité, qui ne peut être déléguée que par le pouvoir souverain, à une personne ou un organisme qui mérite sa confiance. Celui qui est investi d’une mission doit s’y consacrer pleinement. Il en rend compte à l’autorité qui la lui a confiée. En république, ce sont les représentants élus, au nom du Peuple. Dès lors, la nature des missions ainsi que leurs résultats sont-ils le privilège des seuls représentants, ou sont-ils débattus et tranchés avec la participation des citoyens ?

B/ L’«étatisme à la française»  est à la fois une idéologie de l’intervention de l’État, qui la justifie a priori pour résoudre tous les problèmes sociaux et un ensemble d’institutions, une forme spécifique de structuration de cet État et de son rapport à la société. Les deux forment système car l’idéologie justifie les institutions, qui à leur tour la reproduisent.

Ce système est fait de la combinaison de trois éléments :

- une société de double secteur (public et privé) coiffé d’un appareil d’État qui se veut arbitre mais, paradoxalement, se comporte plutôt en protecteur du secteur privé qu’en défenseur du secteur public ;

- une fusion entre les fonctions d’orientation, régulation et opération, toutes trois remplies par l’État et son secteur public au nom de l’« intérêt général national ». Cette fusion est aussi confusion: elle est productrice d’opacité, de « confusion des pouvoirs et des responsabilités » (selon l’expression de Simon Nora dans son rapport de 1967 sur les entreprises publiques), parce que le contrôle ne peut être efficace que si la séparation est claire entre contrôleur et contrôlé. Or dans l’étatisme au contraire, la séparation des pouvoirs chère à Montesquieu est embryonnaire, ce qui est cause d’opacité et de corruption. L’actualité est remplie de l’une comme de l’autre ;

- un pouvoir de nature monarchique (monarchie = gouvernement d’un seul), une «monarchie républicaine» qui concentre tous les pouvoirs au sommet. À mesure de la technicité et complexité des décisions à prendre, il repose de plus en plus en fait sur les « grands corps de l’État ».

C/ Le jacobinisme,  c’est la forme historique et culturelle prise par l’étatisme en France depuis 1789. Apparue pendant la période révolutionnaire, elle s’est maintenue depuis en temps de paix. Elle est fondée sur une définition unitaire du Peuple, sujet de la Nation et composé de citoyens égaux devant la loi, c’est-à-dire sans distinction d’origine, de race ou de religion. Cette définition se traduit concrètement en volonté d’imposer centralement l’uniformité. Si la démocratie se vit dans la façon dont sont articulées ses deux dimensions (la représentation et la participation), dans le modèle jacobin:

- la participation du citoyen à la république se limite à l’élection, moment-symbole sans lendemain démocratique pour lui,

- pour l’exécution de son mandat, l’élu-décideur  se comporte en monarque souverain : la séparation des pouvoirs commence au-dessous de lui, mais lui participe de tous,

- toutes les décisions étant centralisées, le niveau local se réduit à l’application de décisions prises au centre,

- conçue pour la nation, la «monarchie républicaine» s’est reproduite avec la décentralisation à la périphérie du système, comme par clonage à tous les niveaux territoriaux (commune, département, région),

- c’est un système machiste : l’exclusion des femmes des responsabilités le prive d’une vision concrète des problèmes, du point de vue pratique de l’usager. Les femmes se désintéressent donc du «service public» qu’elles identifient avec le pouvoir jacobin. Elles ont longtemps été cantonnées dans les associations de consommateurs ou d’usagers, pendant que les hommes dirigeaient les syndicats.

Par sa conception absolutiste de la représentation, le modèle républicain jacobin a aujourd’hui épuisé ses vertus démocratiques. Il est désormais un obstacle à un renouveau de cette démocratie qui permettrait de dépasser la crise politique actuelle. La profondeur de cette crise vient de ce qu’aucune alternative n’apparaît puisque les partis de gouvernement restent dans cette logique jacobine et qu’un nombre important d’élus réagit à cette crise par des comportements qui l’aggravent.

D/ La modernité est une notion douteuse si elle n’est pas précisée. Dire que le «service public» doit être moderne signifie qu’il doit se fonder sur les perspectives ouvertes par les progrès scientifiques et techniques et sur les transformations qu’elles induisent et induiront dans les attentes et les besoins des usagers-citoyens. Ces progrès scientifiques et techniques ne se traduisent jamais spontanément en progrès social. Ils doivent pour ce faire prendre en compte la complexité croissante de la vie sociale, qui se traduit par une pluralité d’acteurs-partenaires des politiques et des services publics.
Cela signifie aussi que la démocratie doit s’approprier les progrès scientifiques et techniques.

E/ La démocratie est un mot usé par la politique (comme tous ceux qu’elle utilise) mais dont l’importance fondatrice a été redécouverte à travers la crise sociale et politique, tant en ce qui concerne la relégitimisation des institutions et des pratiques républicaines que celle des activités de service public qui concrétisent et conjuguent les principes du même nom.
Ses nécessaires renouvellements et approfondissements (théoriques et pratiques) peuvent s’appuyer sur les travaux de certains libéraux américains comme John Rawls, Charles Taylor et Michæl Walzer. Ce dernier, dans Sphères de justice et Pluralisme et démocratie,  construit une théorie de la démocratie moderne comme respectant l’«égalité complexe» entre «biens sociaux» ayant chacun sa logique de répartition, par «l’art de la séparation» entre pouvoirs et fonctions.
Elle rejoint la notion de citoyenneté active élaborée en France, de 1994 à 1996 par la Charte de la Citoyenneté, mutualisation associative et syndicale sur les causes de la crise de la citoyenneté et sur des propositions pour dépasser une «citoyenneté passive» limitée au vote par une démocratie participative.

F/ La régulation,  c’est l’ajustement instantané (ou à court terme) des différentes variables d’un système en fonctionnement. Ainsi, dans le domaine économique, la régulation par le marché, c’est l’ajustement des prix et des quantités des marchandises échangées. Un autre système alternatif est la planification administrative centralisée qu'ont connue les pays «communistes» pendant soixante-dix ans. Elle s'est effondrée du fait de son inefficacité tant économique que sociale, ce qui démontre la nécessité d'une autonomie de la fonction de régulation. Cet ajustement obéit à des règles sociales le plus souvent implicites. Quant à la réglementation, c’est le cadre normatif explicite, officiel dans lequel s’accomplit la régulation. Il relève du pouvoir législatif.

G/ L’évaluation   - Évaluer une politique, une action ou un service publics, c'est comparer objectifs, moyens et résultats, pour une activité donnée et sur une période donnée. Le rapport objectifs/résultats, c'est l'efficacité; le rapport moyens/ résultats, l'efficience; l’impact, ce sont les résultats pour des groupes-cibles.
La démarche d'évaluation suppose que les objectifs aient été définis - soit par les autorités compétentes, soit par substitution, par l'évaluateur qui pose l'hypothèse de tel objectif pour examiner son degré de réalisation. Mais ce substitut ne saurait avoir le même statut de réalité.
En ne précisant pas les objectifs, les missions, le décideur condamne l’évaluation à rester floue. Il verrouille le «monarchisme républicain» en incarnant l’intérêt général quoiqu’il fasse. Les usagers-citoyens ne peuvent s’approprier la démarche d’évaluation en critiquant ses choix puisqu’ils ne peuvent les rapporter aux objectifs officiels. En restant généraux, ils permettent une appréciation discrétionnaire de la conjoncture par le décideur. Ainsi conçue et pratiquée, l’évaluation est un instrument du pouvoir comme souveraineté personnelle de nature monarchique.
 

II - Les relations État - «services publics» depuis la Libération

A/ L’optique de l’économie publique: les instruments d’optimisation de la gestion publique

Il s’agit d’abord de les définir et de préciser leur rôle durant les «trente glorieuses». Pour cerner ensuite (II - B/ 2.) les conditions et les limites de leur transposabilité dans le contexte politique, économique et social d’aujourd’hui et de demain. Car ce qui a constitué un progrès dans un contexte donné peut se révéler une régression dans un contexte différent. Sachant que l’impact du contexte est spécifique à chaque outil d’optimisation.

1. Historiquement, la situation commune à la plupart des activités de service public est de connaître une infrastructure très lourde.

À la Libération, il fallait définir des obligations d’intérêt général pour ces activités. Or la donnée déterminante pour toute entreprise est le rapport entre la valeur de son actif net et son chiffre d’affaire. Si la valeur de ses immo-bilisations est supérieure à son C. A., il s’agit d’une industrie lourde, où le poids des investissements est déterminant et ne peut pas être résorbé dans la gestion quotidienne.
Les choix sont alors entre des investissements légers à la mise en œuvre mais coûteux en dépenses d’exploitation ou l’inverse. Quand la croissance était rapide, au bout d’un trimestre, si le système des coûts anticipait un peu trop tôt, la croissance en gommait les effets. Alors que quand la croissance reste inférieure à 3%, l’arbitrage entre les moyens d’investissement lourds et légers change totalement. Les choix dans les deux domaines (investissement et exploitation) sont liés quand le taux de croissance est faible. Or c’est dans leur gestion de l’avenir que les entreprises de service public se distinguent des entreprises privées. Pour ces dernières, c’est la finance qui l’emporte, l’actionnaire et non le client. Quand la croissance est rapide, les choix d’investissement doivent valoir pour des durées longues et l’impératif financier perd de son poids.
Si le ratio actifs nets / chiffre d’affaire est > 1, ce sont les problèmes de long terme qui l’emportent. Si la croissance est rapide, cela conduit à privilégier l’investissement lourd du fait de la moindre incertitude. La fonction de risque pèse moins. Par contre, une croissance faible et une indisponibilité de l’information conduisent à différer les choix. 

Le taux d’actualisation des investissements permettait d’équilibrer court et long termes, coût de développement et coût marginal d’exploitation, de parvenir à une optimisation qui égalisait les coûts de court et de long termes par un critère de déclassement des moyens de production existants du fait de leur obsolescence. Alors qu’avec un investissement nouveau plus performant, le coût global d’exploitation serait moindre. L’utilisation du taux d’actualisation était liée dans sa forme à une croissance rapide et une industrie lourde.

2. Leur mise au point à EDF dans le contexte des «trente glorieuses» et leur utilisation par d’autres services publics 
(taux d’actualisation des investissements, tarification au coût marginal de développement, péréquation tarifaire, surplus de productivité des facteurs)

Dès la période de reconstruction d’après-guerre, la nécessité est ressentie par EDF de mettre au point des méthodes économiques pour encadrer le développement électrique. Dans le silence des textes, l’entreprise s’invente une morale collective.

 
a) D’abord une méthode de choix des investissements : le taux d’actualisation

b) En tant qu’entreprise de service public, EDF se doit de respecter l’égalité de traitement entre ses clients-usagers.

La tarification au coût marginal implique une conception moderne de l’égalité de traitement : elle n’est pas uniforme mais son résultat varie en fonction du coût de la dernière unité produite parce que c’est celui que sa consommation occasionne à la collectivité.
Ce principe incite donc le client à l’économie, en même temps qu’il sert d’indicateur à l’entreprise pour son programme d’investissements et sa gestion courante. Il permet donc d’optimiser l’arbitrage entre choix individuels et collectifs. En plus du respect d’une certaine éthique, cette attitude s’explique aussi par la nécessité d’économiser des ressources rares dans la période de reconstruction et de croissance des années d’après-guerre.

Encore proche du modèle traditionnel (la tarification est définie centralement et unilatéralement et elle s’applique uniformément, même si le résultat ne l’est pas), cette attitude d’EDF à l’égard de ses usagers-clients va évoluer en se diversifiant en fonction du marché. Ce système permet d’économiser des équipements qui ne seraient utilisés qu’en période de pointe parce que les tarifs élevés de ces périodes dissuadent tous ceux qui peuvent reporter leur consommation à une heure plus creuse. Mis au point par EDF dès les années cinquante, il a depuis été utilisé par le téléphone, la SNCF et plus tardivement, pour les péages d’autoroutes.
Le service public, c’est l’égalité devant les coûts : une tarification à la tête du client est inégalitaire. Mais il faut également ne pas exclure totalement ceux qui sont insolvables. Sans pour autant porter atteinte à l’égalité entre clients solvables. L’égalité est donc une notion complexe- surtout si elle doit être conjuguée avec la liberté. Le contexte actuel de diversification de la société est aussi celui où l’égalité se complexifie.
 

c) La péréquation 

La péréquation existe dans deux dimensions: spatiale (la plus courante) et temporelle.

Une grande majorité de Français lui est très favorable parce qu'elle assimile la péréquation tarifaire au principe d’égalité de traitement. C’est dire que sa conception des fondements techniques et économiques de la péréquation est très approximative. Car ce n'est vrai que lorsque les écarts objectifs de coûts ne sont pas tels que cela vaille la peine de différencier les tarifs domestiques selon des critères géographiques. En effet, s'ils étaient très différents d’un point à un autre du territoire, l’égalité de traitement devrait au contraire conduire à pratiquer des tarifs différents. 

Dans le cas du réseau électrique, les écarts de coûts induits par la localisation ne sont pas de nature à infléchir les comportements des consommateurs, à leur faire choisir tel lieu d’habitation où le courant serait meilleur marché, de préférence à tel autre. Car il existe des écarts naturels entre consommateurs (liés à des conditions climatiques, entre nord et sud) bien plus grands.
N’induisant pas de mauvais choix en matière de localisation, la péréquation géographique des tarifs électriques n’est donc pas porteuse d’effets économiques pervers. C'est la réponse aux ultra-libéraux, d'autant plus que le système dé-péréqué comporte des coûts de transaction non négligeables.

Par contre, à la SNCF, les écarts de coût de desserte sont beaucoup plus importants que dans le système électrique. C’est pourquoi l’entreprise a dû sortir de la péréquation de ses tarifs au coût kilométrique. Elle est le lieu de plusieurs péréquations mécaniques mêlant effets utiles et effets pervers importants, entre infrastructures et activités de transport, entre activités (comme entre les lignes d’intérêt local et celles à grand trafic) et à l'intérieur de chacune, et entre elle et l'État.
 

d) EDF réalise des gains de productivité importants : comment les mesurer et les affecter équitablement entre les clients-usagers (baisses relatives des tarifs), les agents (hausses de salaires) et l’État (dividendes) ? 

B/ L’optique des sciences politiques: pour une dé-construction de la notion d’«État» qui permette l’analyse rétrospective de ses fonctions d’orientation-régulation-opération

1. Pourquoi ?

La notion d’État doit être dé-construite par l’analyse socio-historique pour comprendre le jeu d’acteurs publics qui en son nom, ont rempli jusqu’à présent les trois fonctions d’orientation-régulation-opération.
Car «l’État» est en France une boîte noire, une «mise en scène qui entend affirmer sa majesté et sa souveraineté».  Cette notion postule son unité, sa rationalité et sa légitimité, alors que c’est précisément «ce qu’il faudrait démontrer». Cet a priori masque aux citoyens la réalité des négociations et rapports de forces entre institutions (internes à l’État) qui se parent de sa légitimité et s’approprient sa souveraineté.
Cette prédominance culturelle de l’étatisme en France correspond à celle du jacobinisme au niveau politique (à droite comme à gauche). Elles s’alimentent désormais dans la diabolisation de l’adversaire «libéral», qui agirait en manipulant les forces de la mondialisation, contre lesquelles le seul rempart possible serait précisément l’État. Bref: on nous refait le coup du complot!
À l’inverse, les démocrates constatent que l’aggravation de la crise sociale et politique ouverte depuis 1/4 de siècle se double maintenant en France d’une crise institutionnelle. Dans cette situation, changer, innover est un impératif qui peut seul re-légitimer la république. Il correspond d’ailleurs au principe d’adaptation, constitutif du service public.

Il suppose deux conditions [cf. infra III - B/ 4.]:

- une séparation des pouvoirs (exécutif, législatif, administratif, judiciaire, médiatique);

- une autonomisation des trois fonctions (orientation, régulation, opération), qui porte à la fois sur les attentes et les représentations de l’État et sur les institutions elles-mêmes. Ceci non pour les affaiblir mais au contraire pour les rendre à la fois plus efficaces et plus démocratiques.

L’organisation des «services publics» est le champ privilégié de cette dé-construction puisque le «service public», c’est le fondement de la légitimité de l’État républicain et que cet impératif a recouvert la formation de l’étatisme. 
D’où l’intérêt d’analyser en parallèle, en France depuis 1945, l’évolution de nos institutions républicaines et pratiques démocratiques d’une part, et celle de l’organisation des «services publics» d’autre part. Car à chaque période, les relations complexes entre les deux sont révélatrices du système politique.

Si cette relation est difficile à déchiffrer, c’est précisément parce que, après la courte période du tripartisme qui vit un essai d’ouverture démocratique vite refermé, nos institutions républicaines exclusivement représentatives ont organisé l’opacité dans la relation service public-usager, de sorte que le second percevait le premier en termes de droits acquis descendant sur lui à travers un appareil bureaucratique centralisé. En interne, les personnels étaient prisonniers du même type de relation hiérarchique, qui les isolait de toute relation directe avec les usagers. Cette organisation étatique intégrée a produit un double effet idéologique d’isolement individuel et de sublimation du Service Public comme idéal de plus en plus déconnecté des réalités.

La nature étatiste de ce système a fait l’objet de réflexions, de propositions et même de tentatives de réformes bien avant le premier choc pétrolier de 1974. Ainsi, dès 1962 et dans la continuité d’Alexis de Tocqueville,  Pierre Mendès France affirmait-il dans La république moderne:

«Partout où les gens se trouvent groupés, où se manifeste un besoin collectif, où il faut informer le public de l’existence d’un problème et intervenir auprès des pouvoirs, partout où il y a lieu à décision collective, il faut permettre à l’appétit de travail en commun de se manifester dans des organismes appropriés fonctionnant démocratiquement. […]
Tandis que l’administration a tout naturellement tendance à se prendre pour une fin en soi, ces organismes visent des buts humains et substituent, aux réglementations impersonnelles, des disciplines bien comprises de tous, donc acceptées, souples et constamment adaptables» 

C’était l’année précédant la publication au Seuil de L’État et le citoyen par le club Jean Moulin qui fut l’inspirateur du renouveau des idées de gauche jusqu’aux lois de décentralisation (au moins). Deux ans plus tard, de Gaulle commandait à Simon Nora son Rapport sur les entreprises publiques qui, publié en 1967, devait inspirer la politique contractuelle du gouvernement Chaban-Delmas de 1969 à 1972, Simon Nora et Jacques Delors étant ses conseillers à Matignon. Il s’agissait déjà d’une tentative lucide et systématique de réforme de l’étatisme en ce qui concerne les entreprises publiques, qui partait d’une dénonciation de « la confusion des pouvoirs et des responsabilités » qui engendrait les « cercles vicieux des déficits et des tutelles ». Il proposait tout un dispositif contractuel qui a été en partie mis en place pendant trois ans et affaibli depuis par manque de constance dans la volonté politique.
Comme pour la politique de renouveau du service public du gouvernement de Michel Rocard vingt ans plus tard (politique de réforme de structure semblable à plus d’un titre, mais qui portait sur l’administration elle-même), il est maintenant facile d’en dénoncer les faiblesses et les maigres résultats; il est plus fécond d’analyser les coalitions d’intérêts qui s’y sont opposées et qui s’originaient au sommet même de l’État, parce que ces politiques menaçaient le conservatisme dominant - et la structure de l’étatisme qu’elles révèlent.
Dix ans ont de nouveau passés depuis le renouveau du service public. Il est frappant de constater que ses orientations en matière de réforme de l’État apparaissent aujourd’hui comme à la fois toujours nécessaires à mettre en œuvre, mais comme en même temps politiquement impossibles. C’est bien là le signe de l’aggravation de la crise: à la fois dans sa dimension politique, institutionnelle et dans celle du «service public».

2. Les «missions» de service public : l’exemple d’EDF 
 

a) À la Libération, 

b) Mais à mesure que la reconstruction s’est achevée, 

c) Depuis la directive européenne sur l’électricité de décembre 1996,

3. Le modèle de «service public à la française» et sa sortie progressive
 

a) Le «modèle»

- Il se fondait juridiquement sur un droit public dérogatoire garantissant des principes (égalité, continuité, adaptabilité) à travers des statuts (des organismes publics et des agents) sous le contrôle du Conseil d’État.

- Son caractère démocratique se confondait avec une organisation étatique de la démocratie représentative: des missions jamais débattues ni précisées, pendant ou après la Reconstruction, des tutelles complexes et déresponsabilisantes pour les entreprises et leurs personnels, une évaluation se limitant à des contrôles souvent a priori, des usagers-contribuables passifs résignés à financer des déficits croissants.

- Durant les «trente glorieuses», ce modèle a fonctionné dans un cadre relativement fermé, permettant une maîtrise par l’État de la conjoncture nationale. Il a assuré plutôt correctement la croissance des services publics essentiels dans le respect d’ensemble des principes du service public, compte tenu de besoins et d’attentes encore relativement uniformes et simples (quoique de moins en moins).

b) La sortie progressive du «modèle» 

bb) La «crise» et l’augmentation des déficits publics qu’elle a entraînée ont nécessité des privatisations. Elles ont d’abord porté sur les entreprises publiques sans mission de service public. Mais le flou de ces dernières et les réactions des agents se sont traduites par des évolutions paradoxales (France Télécoms qui est désormais une entreprise de droit privé mais dont les agents titulaires ont le statut de fonctionnaire) qui ont placé la France en position défensive face aux institutions européennes. Car le Traité exige une définition précise des missions pour légitimer des exceptions au principe de concurrence. Ce flou s’est aussi traduit dans les entreprises de service public par le développement de pratiques commerciales agressives tirant parti de situations de monopole pour accroître leur rente.

bc) La crise politique et sociale (celle d’une république jacobine exclusivement représentative) s’est souvent traduite par des attitudes autoritaires de commandement, tant des tutelles sur les organismes de service public qu’en interne dans les relations de travail et vis-à-vis des usagers (inexistence ou insuffisance de la concertation avec leurs associations). Ces comportements ont contribué à dé-légitimer le service public. Ils provoquent périodiquement des mouvements sociaux qui ont sa mise en œuvre comme enjeu (professionnels de santé, transports collectifs, camionneurs…).

4. La confusion des fonctions orientation-régulation-opération dans la sphère publique

Cette question s’est posée à chacune des trois périodes réformistes d’après-guerre:

- c’est son absence complète à la Libération qui a permis de mettre fin par décret à l’expérience de gestion tripartite des entreprises publiques dès qu’un vote   a mis les représentants de l’État en minorité;

- c’est l’allègement des tutelles d’EDF et le contrat de programme qui ont permis, de 1970 à 1972, une réelle autonomie à l’entreprise. Ce qui, à son tour, a rendu possible la contractualisation de ses relations internes. Et ce sont ses tutelles financières, méfiantes dès le départ à l’égard de l’expérience, qui ont poussé à sa suppression pour reprendre leur emprise. L’expression politique de ce rapport de forces au sommet de l’État étant un isolement croissant du Premier ministre face à la méfiance du Président de la République et à l’hostilité du ministre des Finances qui sera son concurrent aux élections présidentielles qui suivirent de deux ans sa chute;

- c’est le ministère des Finances qui fut de nouveau hostile au renouveau du service public dans sa dimension financière, les centres de responsabilité budgétaires.  Ceci dans une configuration semblable à celle du gouvernement Chaban-Delmas en ce qui concerne le «trio infernal» Président de la République-Premier mi-nistre-ministre des Finances quand le premier est en même temps chef de la majorité parlementaire. La tutelle et sa logique dé-responsabilisante dominent toujours en France la sphère publique et bloquent la nécessaire autonomisation des acteurs sociaux ainsi que le débat public contradictoire entre eux, qui tentent de prendre corps dans les périodes réformistes par la démarche contractuelle. Elles sont verrouillées par les grands corps de l’État.

III - Service public démocratique moderne et démocratie participative

A/ Le champ des activités de service public

Il doit être précisé tant par rapport au privé qu’à l’administration, aux niveaux national et européen. Existe-t-il des critères objectifs à cette double frontière ? Si oui, lesquels; si non, pourquoi ? Ce champ est-il fixe ou fluctuant et pourquoi ?
Jusqu’aux années 70, le calcul économique public, les théories des biens collectifs s’appliquaient essentiellement aux équipements publics. Depuis, la dimension environnementale, présente dès le début, s’est explicitée et élargie.

1. Au niveau national

a) Qu’est-ce substantivement qu’un «service public»? 

b) Le caractère historiquement déterminé du service public 

c) Certes, le droit a une conception plus restrictive du «service public», mais elle est elle-même en crise. Cette crise se traduit par un continuum flou de statuts entre administré-usager-client. En effet,

Cette clarification permettrait une véritable rénovation de la gestion administrative, actuellement bloquée par la «fiction juridique de l’État comme personne morale».
Ces établissements ou agences redonneraient consistance au contrôle parlementaire sur chacun, alors qu’actuellement, c’est la tutelle étatique des grands corps qui en tient lieu en toute opacité. Cette clarification faciliterait à son tour la reconnaissance des services d’intérêt général  (s. i. g.) dans leur ensemble en dépassant son actuelle limitation aux s. i. e. g. (économiques), arbitraire et restrictive. [cf. infra]

2. Au niveau communautaire
La définition actuelle du champ des s. i. g. est double:
- par les missions [cf. infra B/ 3. c)];
- par le caractère marchand des activités, qui définit les s. i. e. g., par opposition aux s. i. g.)
Les articles 16 et 86 du Traité font explicitement référence aux seuls s. i. e. g. Ceci parce qu’eux seuls, en tant précisément qu’économiques, relèveraient du principe de concurrence si leurs missions les légitimaient en tant qu’exceptions (relatives) à ce principe.
Le critère de distinction entre les deux, c’est le caractère marchand de l’activité des premiers.  Ainsi des réseaux de transport, d’énergie, de communications. Cette délimitation est plus restrictive que celle entre actes de souveraineté et prestations,  car il existe des prestations de service public non-marchandes ou semi-marchandes (éducation, santé, équipement) dont l’organisation et l’évaluation échappent pour l’instant en grande partie à l’U. E. - et aux citoyens, d’ailleurs.
L’étatisme français invoque sa souveraineté pour confondre sous l’appellation de s. i. g. à la fois des tâches de souveraineté (élaboration d’une nouvelle réglementation et contrôle de celle en vigueur) et des prestations reproductibles, qu’il soustrait ainsi abusivement au principe d’efficacité et au contrôle tant du politique que des usagers-citoyens.
Le bon critère de délimitation est celui de la satisfaction des besoins collectifs (qui définit la sphère du service public), par opposition aux prérogatives de puissance publique (qui définit la sphère administrative). C’est déjà dans ce sens que va la reconnaissance des droits fondamentaux de la personne au sommet de Nice. Si la Charte se concrétise en directive-cadre, ce peut être un levier pour l’extension des s. i. e. g. à tous les s. i. g.

B/ Les principes

1. Du bon usage des concepts de concurrence et d’optimum

a) D'abord la concurrence. 

b) L’optimum est un équilibre basé sur la concurrence, 

2. Comment ces instruments d’optimisation peuvent-ils être réutilisés aujourd’hui ?

Ni l’avenir, ni la croissance ne sont plus ce qu’ils étaient durant les «trente glorieuses». Durant la période suivante, le temps est comme aplati: le présent semble devenir la norme, en plus de la réalité. Dans le court terme, quand la croissance est à 2%, c’est la fonction risque qui l’emporte. Il y a alors moins à investir mais le risque d’investissement reste fort. Par contre, l’entrée sur le marché est plus facile pour un monopoleur ajoutant un peu à ses équipements : il est mieux placé qu’un nouvel arrivant ne disposant pas d’équipements existants. La forme de concurrence rend les effets de coopération par un seul monopoleur moins intéressants que les effets de concurrence-coopération entre une pluralité d’acteurs.
Le rythme de la croissance transforme donc la fonction et le rôle de l’entreprise ainsi que celui de l’État. Car en cas de croissance faible, le marché assure une fonction de surveillance. Si la croissance repasse durablement au-dessus de 3%, la « dictature du court terme » perdra de sa prégnance - ce qui ne signifiera pas pour autant un retour au statu quo ante.
L’utilisation des instruments d’optimisation dans un contexte plus concurrentiel doit être repensée, en évitant de s’enfermer dans l’alternative simpliste entre leur défense tels quels et leur remplacement pur et simple par la concurrence. Les ultra-libéraux remettent en question les principes de péréquation et de tarification. Un tarif n’est pas un prix mais un engagement de prix sur moyenne période. France Télécoms a commencé par «simplifier» sa tarification au 1 er octobre 1998, sans aucune concertation. Puis le développement rapide des portables a fait disparaître en ce qui les concerne la notion même de tarif pour une politique de prix selon des impératifs purement commerciaux. Cette évolution est-elle normale (puisque les portables sont en situation concurrentielle) ou les caractéristiques de service public du réseau téléphonique (quelles qu’en soient les formes) ne nécessitent-ils pas que les prix des communications par portables soient encadrés par des principes tarifaires ? 
La saturation des réseaux aux heures d’affluence et la médiocre qualité des prestations qui en résulte démontrent l’utilité collective de la tarification au coût marginal, seule capable d’inciter les usagers à reporter la partie de leurs appels la moins urgente sur les heures creuses, rapprochant ainsi optimum individuel et optimum collectif et restaurant la fluidité du trafic aux heures de pointe. L’A.R.T. devrait donc produire une norme tarifaire différenciée dans le temps pour tous les opérateurs. Mais cette question n’est-elle pas aussi de la compétence de la Commission européenne dans son rôle de contrôle des engagements pris par les États en matière de service universel?

Autre exemple : pour pouvoir raisonner en termes de surplus, il faut que le bien soit assez homogène. Or les biens se différencient, comme le portable et le téléphone fixe. Les PTT empêchaient la concurrence sur le téléphone en imposant le téléphone uni-usage et un raccordement fixe, ce qui interdisait le progrès technique. Des péréquations occultes désavantageaient l’usager qui téléphonait à l’étranger, l’État empochant la rente entre le tarif unique et les usages moins coûteux.
Si l’on veut calculer le surplus dans un contexte de biens et de services de plus en plus diversifiés, il faut s’accorder sur des conventions qui permettent de le mesurer. D’autre part, la concurrence permet de réduire la rente produite par baisse des prix. Elle peut se conjuguer avec la coopération entre l’entreprise et son client. Ainsi, pour l’électricité, le développement de l’électronique domestique permet de stopper tel usage quand tel autre fonctionne. Le foisonnement de la demande en s’abstenant de consommer pendant les pointes permet de réduire la rente d’EDF en gérant le foisonnement de façon décentralisée chez le client : les nouveaux tarifs en tiennent compte. Il y a co-création du service, l’utilité globale étant conservée. De nouveaux rapports à la gestion collective du surplus se font jour.
Les comptes de surplus peuvent être aujourd’hui un outil d’évaluation démocratique de ces nouvelles méthodes de tarification et de gestion. Ils ne supposent pas le monopole de production mais peuvent fonctionner avec plusieurs opérateurs. Or au moment où cet outil serait très utile pour le débat public sur la rente et le service public démocratique moderne, on constate sa disparition.
C’est un instrument qui permettrait de savoir ce que coûte ce que l’on demande. Et de clarifier le montant de la rente et son partage selon les différentes solutions possibles. Ainsi, EDF partage différemment la rente avec le client selon le système de gestion et de tarification choisi par ce dernier. Et elle redistribue collectivement sa rente par la baisse des tarifs. Ceci par le jeu du foisonnement des demandes, qui exige moins d’investissements qu’en cas de systèmes séparés.
Autre exemple : dans la téléphonie, la concurrence entre opérateurs a tout intérêt à s’appuyer sur une infrastructure de réseau unique et unifiée, organisée comme monopole bénévolant. Les comptes de surplus permettraient un débat démocratique sur sa gestion.

La méthode du surplus montrerait que quand la croissance est lente, un seul opérateur coûte beaucoup moins cher à la collectivité. Mais qu’il faut alors vérifier qu’il se comporte comme un monopole bénévolant et non abusif. Car on confond souvent situation de monopole et abus de monopole : le monopole en soi peut être une nécessité, alors que l’abus de monopole n’est ni une nécessité ni une fatalité. Et la seule issue à cette dernière situation n’est pas de casser le monopoleur intégré en morceaux au nom de l’efficacité de la concurrence. L’abus de monopole consiste à céder à la tentation d’empocher le bénéfice de sa rationalisation, de confisquer la «rente», en l’absence d’un dispositif efficace de définition de critères de partage dans le sens de l’intérêt collectif. Cette situation étatiste exclut la participation du client comme du personnel au débat sur le partage du surplus. Les comptes de surplus sont donc un outil important de refondation d’un service public démocratique, à condition de les reformuler dans les conditions actuelles et futures de leur utilisation. Ce qui relève du politique.

3. Le principe de subsidiarité 

C’est le principe méthodologique qui doit guider le dialogue intra-européen sur l’organisation et la répartition des services d’intérêt général entre les différents niveaux territoriaux - à condition de ne pas le concevoir de manière simpliste. Car comme l’égalité, il paraît clair en général, mais il se révèle d'une complexité redoutable dans sa mise en œuvre et concerne l’ensemble des niveaux territoriaux. Si on le définit ainsi: «les décisions doivent être prises au plus près de tous ceux qu’elles concernent», son application suppose:

- de distinguer entre les différentes décisions concernées selon le ressort territorial de tous ceux qui sont concernés par chacune,

- de définir des mécanismes de prises de décision pour chacune qui fassent participer le plus directement possible tous ceux qu’elles concernent.

Le ressort territorial conforme au principe de subsidiarité est donc celui qui correspond, au cas par cas, à tous ceux qui sont concernés par chaque décision incluse dans le processus.
Un bel exemple de sa complexité est donné par son application à la fiscalité. Ne retenons que le cas de la vignette automobile, affectée aux Départements par les lois de décentralisation. Ce niveau territorial ne correspondant à aucune réalité objective, ses inconvénients se sont multipliés, comme les disparités injustifiables entre départements, qui ont eu l’effet pervers d’inciter les agences de location de voiture à se localiser dans celui où cette fiscalité était la plus faible. De ce point de vue, la suppression de la vignette en 2000 a été une bonne chose en ce sens qu’elle a résolu ce problème.

 
a) Au niveau local, la proximité de l’usager-citoyen permet l’expérimentation de la démocratie participative, qu’il s’agit d’organiser par la séparation des pouvoirs et la constitution d’un espace public de régulation  sur les principaux enjeux de service public [cf. infra III - C / 1.]

b) Au niveau national, l’enjeu principal est la définition démocratique des missions, en réorganisant les institutions par l’application du principe de séparation des pouvoirs et des fonctions (orientation, régulation, opération), tant à son niveau que vis-à-vis des niveaux européen et local.

c) Au niveau européen,  le principe du Traité est la « liberté de définition des États membres ». [3. 9.] C’est toutefois une liberté encadrée.  En effet,

La complexité de la conciliation entre la compétitivité de l’économie européenne d’une part et la cohésion économique, sociale et territoriale assurée par des s. i. g. efficaces d’autre part [5. 1.] a comme conséquence la difficulté de 
«prend[re] effectivement en compte le principe de subsidiarité. [Car cela] requiert tout particulièrement un examen minutieux des rôles appropriés des différents niveaux géographiques de gouvernement dans la réglementation de tels services. La Commission élaborera de manière plus approfondie sa position sur le sujet dans le cadre du prochain Livre blanc sur la Gouvernance ». [5. 2.]

 
d) Le contexte mondial est doublement à prendre en compte : 

4. La séparation des pouvoirs et des fonctions 
 

a) L’«art de la séparation» 

- Les libéraux ont utilisé « l’art de la séparation » pour conquérir des libertés individuelles. Ainsi, la laïcité,

« le mur dressé entre l’Église et l’État crée une sphère de l’activité religieuse …dans lesquels les hommes politiques et les fonctionnaires ne doivent pas s’ingérer […]
De même, la séparation de la société civile et de la communauté politique dégage la sphère de la concurrence économique et de la libre entreprise, celle du marché des biens, du travail et du capital». [pp. 30-31]
«Dernier exemple: celui de la séparation de la vie publique et de la vie privée. Elle crée la sphère de la liberté individuelle et familiale, délimite l’intimité et le foyer. Plus récemment, elle a été décrite comme sphère de la liberté sexuelle ». [p. 32]

- La gauche - surtout marxiste - y est majoritairement hostile, tantôt parce qu’elle pense (comme Marx) que l’art libéral de la séparation cherche à créer « un individu séparé de la communauté »; tantôt parce qu’elle accuse le libéralisme de ne servir que les intérêts sociaux dominants.
Il est vrai que le libéralisme est «pluriel», que ses performances - même réelles - sont incomplètes et qu’il s’inspire souvent d’une « théorie inadéquate ». Mais

« l’art de la séparation n’est pas seulement source de liberté, il est aussi générateur d’égalité » [37]

Surtout d’égalité de droits. Comment mieux assurer leur concrétisation ? Par une meilleure conciliation entre liberté et égalité - une « égale liberté » - qui passe par un usage efficace de l’«art de la séparation». Ainsi,

« la réussite libérale a été de protéger un nombre important d’institutions du pouvoir politique. Elle s’est traduite par une limitation de la sphère d’activité du pouvoir politique  ». [39]

Mais son échec relatif,

 « à l’origine de la critique du libéralisme formulé par la gauche, [vient de ce que] la limitation du pouvoir […] peut paver la voir du pouvoir privé » [39],

celui de l’argent, du capital. Car

« les théoriciens libéraux […] tendaient à instaurer un marché libre, et pensaient que s’opposer à l’interventionnisme étatique et libérer les entrepreneurs serait suffisant. Mais un marché libre […] nécessite une structure positive. Le libre échange ne se maintiendra pas de lui-même; il a besoin d’être soutenu par des institutions, des règles, des mœurs et des coutumes ». [40]

- Un libéralisme de gauche suppose une lutte efficace contre la prédominance. D’abord contre celle de l’argent.

«Dans la sphère économique, l’art de la séparation devrait fonctionner tant contre le capitalisme d’État que contre l’État capitaliste. […] Sans dépossession et sans propriété coopérative, le marché aura tendance à prendre un tour déviant l’art de la séparation: de nouvelles connexions entre les domaines séparés se rétablissent alors rapidement». [41]

Et contre celle du pouvoir, qui suppose que l’État lui-même soit structuré conformément à l’art de la séparation.

« Dans une perspective libérale, le problème n’est pas tant pour les individus d’être libres dans l’État que d’être libres vis-à-vis de l’État. [Or] l’État n’est pas libre quand le pouvoir est confisqué et exploité par les membres d’une famille, par le clergé, par des bureaucrates ou par des citoyens fortunés. […] Un État libre, dans une société complexe, est séparé de toutes les autres institutions pour être aux mains des citoyens dans leur ensemble. […] Et les citoyens sont ainsi libres au sein de l’État autant qu’ils sont libres vis-à-vis de l’État ». [47]

« En tant qu’agent et défenseur de la séparation », l’État n’est efficace que s’il est lui-même séparé: 

« l’ultime recours [des individus] en cas de menace réside dans l’appel à l’État, et cela demeure valable même lorsque la menace vient de l’État lui-même. Les individus font alors appel à une administration contre une autre, ont recours à un ministère contre un autre ou en appellent à la communauté des citoyens contre le pouvoir dans sa totalité ». [48]
 

b) La séparation des pouvoirs 

c) La nécessité d’une autonomie des trois fonctions est double : nécessité interne pour que chacune puisse s’organiser efficacement selon sa logique propre et nécessité pour le débat public entre elles, constitutif de la démocratie. 

Il existait jusqu’à présent un consensus social implicite sur la régulation symbolique, qui tend aujourd’hui à s’effacer. Dès lors, le rapport entre public et privé se transforme. Avant, le privé déterminait les compensations pendant que le public disait la loi: le droit pénal avait pour fonctions la sanction et la réinsertion; maintenant, nous entrons dans un univers de victimes. Le droit est devenu un mélange d’indemnisation et de pénalisation victimaires. La pénalisation est le signe de l’absence de valeurs communes et de la toute-puissance du marché.
Il faut sortir de l’alternative simpliste entre la règle unique et le n’importe quoi pour préciser l’entre-deux.

Expression de la prédominance de la culture étatiste, la notion de régulation est floue en France, peu discernée d’avec celle de réglementation. Une définition stricte, limitative, permet de la distinguer non seulement de la fonction d’orientation, mais aussi de celle d’opération. L’importance de cette double distinction vient de ce que ces deux mouvements d’autonomisation sont liés. Car ce n’est que dans la mesure où les autorités de régulation conquerront leur autonomie par rapport à la fonction politique d’orientation qu’ils pourront à leur tour l’exercer efficacement là l’égard des opérateurs.
Cela suppose que les politiques limitent leur rôle à fixer les orientations correspondant à l’intérêt général en définissant le cadre réglementaire, mais s’abstiennent d’intervenir directement dans la régulation elle-même, c’est-à-dire dans le déroulement du jeu des acteurs. Comme ils ne le feront pas d’eux-mêmes, l’autonomie de la régulation ne peut résulter que d’une démocratisation de la fonction de régulation. Et cette dernière sera elle-même le résultat de l’action du pôle délibératif (espace public de débats entre tous les acteurs concernés) prenant place à côté de son pôle administratif (les autorités de régulation). C’est en effet la dialectique entre ces deux pôles de la régulation qui confortera l’autorité des régulateurs et servira de retour d’information au politique.
La démocratisation de la fonction de régulation, clé de son autonomisation, est donc l’axe stratégique des partisans du service public démocratique moderne. C’est le sens des dispositifs proposés par Michel Sapin dès 1983 - Conseils (locaux et national) d’usagers - et en 1997 par l’AITEC - Conseil départemental des services publics.  Comme cette démocratisation n’existe pas aujourd’hui, son substitut «sauvage» est la surenchère revendicative et protestataire.

Démocratiser les «services publics» passe donc par l’organisation, par secteur d’activité, de la nécessaire double autonomie de la fonction de régulation.

1° La régulation doit être autonome par rapport à la fonction d’orientation, qui est la responsabilité politique des pouvoirs publics (qui décident de la réglementation).

2° Elle doit être autonome par rapport aux opérateurs, quel qu’en soit le statut.

3° Elle doit être démocratique, c’est-à-dire comprendre deux pôles : une autorité régulatrice autonome dotée par la loi de compétences et de moyens (le «régulateur»), et une instance délibérative composée de tous les acteurs concernés, dotée de moyens d’investigation et de publication et permettant au nécessaire débat contradictoire avant décision sur les missions et l’évaluation des résultats de se structurer (aux niveaux territoriaux pertinents) sur les enjeux importants de service public.

5. La participation de l’usager-citoyen et de ses associations 
Le caractère démocratique du service public consiste dans les modes de participation de tous les acteurs d’une activité de service public (État - et quels acteurs publics ce terme recouvre-t-il  ? - collectivités locales, opérateurs, usagers-citoyens, associations - de quels types, dans quels domaines ?). Et dans le débat approfondi entre eux, avant décision d’une part et pour évaluer les résultats d’autre part. L’usager-citoyen et ses associations, qui sont au fondement de la légitimité du «service public» comme tel, en sont aujourd’hui les grands absents, puisque c’est précisément l’État, les pouvoirs publics, qui se sont arrogés le droit de parler en leur nom, les représentants élus jouant tous les rôles officiels dans les institutions de la république jacobine. Mais en réalité, les grands corps de l’État se sont arrogés le monopole de l’expertise publique transversale. Ils prennent donc de facto les décisions importantes en court-circuitant le nécessaire débat public contradictoire, qui se trouve donc sans enjeu et s’étiole.
La promotion de l’usager-citoyen comme acteur à part entière rendrait le débat public réellement démocratique et re-légitimerait la représentation républicaine dans les domaines des services publics. Il importe dans cette optique de préciser les modalités, les limites et les niveaux de sa participation. Car le rôle de l’usager-citoyen n’est pas de partager la fonction d’orientation avec la représentation politique. Mais d’assumer par l’intermédiaire des associations un rôle d’interpellation, de critique, de proposition et d’expérimentation au niveau de la régulation, qui constitue la dimension socio-politique de cette fonction. Et ceci, à terme, à parité avec les syndicats et en toute autonomie à leur égard. 
Car la fonction de consommation, d’usage est de même importance que celle de production. Les retards dans son organisation et sa reconnaissance viennent en partie de ce qu’elle est dispersée par nature, alors que la grande industrie a concentré le travail salarié. La crise de cette dernière et le développement diversifié des services sont d’ailleurs au fondement de la crise du syndicalisme et d’un début de reconnaissance du rôle des associations de consommateurs et d’usagers.
Rétrospectivement, une réflexion est nécessaire sur les causes et les conséquences de l’absence de reconnaissance de l’usager.
Prospectivement, une méthode et une stratégie sont à mettre au point qui permettent de définir les acteurs pertinents à chaque niveau, et les critères correspondants. 

Que l’on compare sous cet angle les situations actuelles de l’électricité et de l’eau.

Dans le premier cas, le «monopole vertueux» qu’a constitué EDF au-delà des «trente glorieuses»  fait maintenant place à une EDF impériale, n’ayant apparemment de compte à rendre à personne, mais en fait commandée directement par Matignon et gérée par un système hiérarchique personnalisé et autoritaire. Ce dernier tente d’organiser un expansionnisme de groupe aux plans européen et mondial, pour lequel la référence au «service public» relève désormais de la «comm» qui, comme chacun sait, est le contraire d’une réelle communication.
Comme la conjoncture lui a été de nouveau provisoirement favorable depuis le troisième choc pétrolier de l’an 2000 et la montée de l’impératif environnemental, EDF est donc pour le moment épargnée par la contestation des usagers: il n’existe actuellement aucun mouvement associatif local de contestation des tarifs électriques. Mais cela vient aussi de ce que les tarifs électriques sont nationaux et décidés en réalité par Bercy. Malgré la tentative des comptes de surplus dans les années 70, ils sont fixés à un niveau comprenant une rente qui n’a jamais été évaluée démocratiquement, mais permet sa diminution actuelle. 
En réalité, EDF est aujourd’hui beaucoup plus éloignée qu’il y a dix ans des conditions de réalisation d’un service public démocratique moderne, auxquelles sa direction ne s’intéresse pas. De ce fait, elle réduit ses chances d’un compromis avec Bruxelles pour préserver son système intégré et augmente le risque d’affrontement avec la Commission. Comme quoi l’étatisme n’est nullement un rempart efficace contre l’ultra-libéralisme, mais au contraire son cheval de Troie.

Dans le cas de la distribution de l’eau, le système de décisions étant plus décentralisé, c’est-à-dire sous la responsabilité directe des élus locaux,  les contestations des ACE   montent en puissance depuis 1994. Les élections municipales de mars 2001 aidant, un contrôle plus démocratique et plus ouvert de la part des élus comme des usagers-citoyens est possible par endroits, qui expérimente certains éléments du service public démocratique moderne.

6. La démocratie participative

a) En général 

- d’une part, en élargissant le champ de la représentation par le vote,

- d’autre part, en élargissant les formes de la participation au-delà du vote.

En effet, la démocratie est participative ou elle n’est pas. Autrement dit, elle n’existe concrètement qu’à travers la participation. C’est d’abord vrai dans l’élection des représentants, mais la démocratie ne se limite pas à l’élection. La participation doit donc inspirer à la fois sa re-légitimation et son élargissement au-delà du vote.
Participation à quoi ? Au processus de décision, bien sûr. Car la décision publique ne doit plus être un moment sacral unique réservé au seul souverain, mais c’est un processus complexe : les citoyens (certes, seuls certains d’entre eux le feront effectivement, mais c’est un droit pour tous) veulent participer de différentes manières à ses différentes phases - et non plus être sacrés «souverain» symboliquement par le vote en tant que peuple, puis écartés, ignorés comme «introuvable» juste après.
 

b) Par l’importance de leurs activités, au cœur de l’ «interdépendance sociale» (Léon Duguit), les «services publics» sont au centre de la crise de la république jacobine comme de la démocratie participative à construire. 

- intégrer les nouvelles réalités technologiques, économiques, sociales, politiques dans la redéfinition de leur champ, de leurs formes juridiques et de leurs niveaux territoriaux, selon le principe de subsidiarité,

- concrétiser, dans les conditions d’aujourd’hui et de demain, le principe d’égalité en le conjuguant avec celui de différenciation,

- organiser démocratiquement (c’est-à-dire après débat public contradictoire approfondi entre tous les acteurs concernés et dans la séparation des pouvoirs et des fonctions) la redéfinition de leurs missions et l’évaluation périodique de leurs résultats au regard de ces missions.

ba) Bien qu’elles n’aient nullement été débattues publiquement, de nouvelles missions figurent dans la nouvelle loi relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité votée le 10 février 2000 pour mettre enfin la France en conformité avec la Directive européenne qu’elle a signée. Mais la principale mission pour l’avenir d’EDF comme service public (aider l’usager-citoyen à minimiser sa facture d’électricité au regard de ses besoins) est absente. Or si EDF était capable de s’organiser pour la remplir, elle se constituerait ainsi une légitimité solide pour l’avenir européen.
Proposée par le ministère de l’Environnement, cette mission ne figure pas dans la loi. Les grands corps l’ont écartée au motif qu'il serait ridicule de demander à une entreprise de diminuer ses recettes. Preuve de leur conception court-termiste et en définitive ultra-libérale de l’intérêt général. 
Car la mission d’optimisation de la consommation de ses clients-citoyens permettrait à l’entreprise de garder une position stratégique non seulement dans le système électrique (quels que soient les choix de productions) mais plus largement dans le système énergétique, quels que soient le nombre et la propriété des opérateurs.
EDF pourrait valoriser son expérience dans ce domaine (avec le «service juste prix» notamment), dont l’importance était forte durant la période du M.S.I. et qui a malheureusement décliné depuis. Cette mission - qui passe par un rôle stratégique accordé à la concertation avec les associations de consommateurs et d’usagers - permettrait de dynamiser l’organisation d’EDF en la décentralisant et démocratisant. 

bb)  Évaluation démocratique,  c’est-à-dire pluraliste, des résultats au regard des missions, des objectifs et des buts par tous les acteurs concernés.
L'évaluation est l'une des dimensions des politiques publiques. Notre tradition jacobine produit une forte tendance culturelle à la rétrécir dans les limites des « sciences de l'État » dont parle Jean Leca. Elle se réduit alors au contrôle public ou à l'audit, à des techniques certes utiles mais internes à la sphère publique alors qu'elle pourrait être une méthode de renouveau démocratique si elle s'ouvrait aux différents acteurs sociaux, et d'abord à l'usager-citoyen qui est au cœur de leur légitimité. Elle permettrait de les refonder sur la satisfaction des besoins sociaux actuels en conciliant démocratie et efficacité.

Démocratie : les différents acteurs parties prenantes d'une activité de service public doivent concourir à la définition de ses objectifs et à la mesure de son efficacité et efficience parce qu'ils ont chacun un point de vue, des intérêts, une expérience propres. C'est ainsi que leur intérêt particulier peut contribuer à la formation de l'intérêt général, que peut se concrétiser le caractère «public» des «services publics».

Efficacité : particulièrement dans les périodes de mutations intenses comme aujourd'hui, la participation de chaque acteur à l'évaluation des services publics peut seule redéfinir les besoins sociaux qui sont le fondement de leur légitimité et constituer le retour d'information qui améliore la qualité du service. L'évaluation pluraliste est le complément et le substitut de la concurrence car la nature de réseau des activités de service public entraîne des phénomènes d'indivisibilité et d'externalité qui y rendent objectivement la concurrence très imparfaite.
L’expérience politique de ces dernières décennies montre que le mécanisme démocratique de l’élection est insuffisant à assurer une mesure et un contrôle efficaces de l’action administrative et des politiques publiques par les élus-décideurs: il constitue pour eux une sanction a posteriori mais l’action publique est trop complexe et technique et le contrôle exercé par ces élus est trop global et lui même a posteriori pour prétendre garantir à lui seul l’efficacité publique. Par contre, dans la mesure où elle est pluraliste, l’évaluation est susceptible de régénérer la légitimité des élus-décideurs : s’ils acceptent que leur fonction de représentation se conjugue avec la participation organisée aussi directement que possible des usagers-citoyens aux processus d’évaluation. Elle devient alors un révélateur du caractère plus ou moins corporatiste ou partenarial des activités de service public et un instrument puissant de management public capable de dépasser les corporatismes.
La question stratégique est donc double : d'une part celle de l’enjeu de pouvoir que constitue l’utilisation des indicateurs dans le management des organismes de service public et plus largement, celle du rôle de la démarche d’évaluation pour les politiques publiques (qui en décide et comment, quelle est la sanction - positive ou négative - des résultats de ces évaluations pour les acteurs - collectifs et individuels - concernés) ?
Et d’autre part celle de la séparation des pouvoirs : l’évaluation relève-t-elle de l’exécutif ou du délibératif ? N’est-ce pas parce qu’ils contrôlent étroitement les deux que les élus-décideurs restreignent les démarches d’évaluation aujourd’hui réalisées à celles qu’ils croient d’utilité directe pour eux ? Et que dès lors, l’évaluation n’est pas utilisée comme outil de démocratie?
Là encore, les deux dimensions rétrospective (analyse des causes et conséquences de la faiblesse des évaluations réellement démocratiques) et prospective (stratégie d’expérimentation de l’évaluation démocratique donc pluraliste et de prise en compte par les institutions) sont à distinguer. L’évaluation assure le bouclage de la fonction de régulation, dans ses deux dimensions (technique et socio-politique).

C/ Clarifier et démocratiser les services publics aux différents niveaux territoriaux

Il importe de définir le contenu de chacun d’une part et une méthode d’articulation entre eux d’autre part, conformément au principe de subsidiarité. 

1. Le niveau local 
S’il est défini comme ce qui est infra-national, il est large et complexe puisqu’il va du quartier à la région.
Dans la logique centralisatrice jacobine, c’est une catégorie résiduelle, le niveau d’application des décisions toutes prises au centre. L’apparition du «local» en des termes nouveaux car positifs (et non plus résiduels) est à la fois l’un des symptômes de la crise du jacobinisme et probablement l’un des éléments de son dépassement. 
Le local tend désormais à se construire positivement, c’est-à-dire comme espace où sont remplies des fonctions sociales nécessaires et articulées entre elles. L’enjeu social et politique, démocratique, qui s’y joue d’abord c’est le lien social, la sociabilité. C’est là que la déchirure du tissu social se produit (banlieues, quartiers difficiles…) et c’est aussi à ce niveau qu’elle peut d’abord être surmontée («pays»).
 

a) Diverses formes de participation existent

aab) La concertation régionale à la SNCF
Elle a connu deux étapes.

1° Le système des transports express régionaux (T.E.R.)
Prévue dans la loi sur les transports intérieurs (LOTI) de 1983 et les contrats de Plan, la relance du transport ferré régional est apparue en 1985 comme une tendance au début très minoritaire, aussi bien à la SNCF que dans les régions. Elle n’a connu alors de développement que dans quelques régions pilotes comme Nord-Pas de Calais.

2° Depuis 1995, l’expérimentation du «dispositif Hænel»
Dans ce dispositif, qui sera généralisé à partir du 1 er janvier 2002 après une phase expérimentale de trois ans (1997-2000), la Région est maîtresse d’œuvre en matière d’exploitation des transports publics. Elle établit un schéma régional des transports et crée un comité consultatif régional incluant l’ensemble des autorités organisatrices de transport (y compris l’État). Elle doit conventionner globalement avec la SNCF qui reste compétente en matière d’infrastructure. L’aide de l’État aux transports régionaux est alors augmentée et contractualisée.
Le bilan actuel révèle l’étroitesse du champ, des périodes et des formes de la concertation (de sommet), en ce qui concerne la participation des usagers-citoyens.
 

b) Leurs limites sont étroites

bb) En général
Le système monarchique local actuel a tendance à réduire le moment démocratique à l’élection elle-même ; entre deux élections, il ne s’agirait que de pure gestion, a-politique. Ceci à tous les niveaux territoriaux.
Pour certains élus, la participation se réduit à une forme de management - voire de marketing. Le cœur de l’opposition à une concertation ouverte aux citoyens, ce sont les services techniques et leurs directeurs. Il y a là un noyau assis sur une technicité déifiée, qui n’admet ni le débat public contradictoire (ou qui fait semblant) ni que les habitants soient des experts du droit d’usage. Car il faut distinguer entre la maîtrise d’œuvre, la maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’usage. Pour les techniciens de tous corps, l’habitant est un objet passif.

Les élus sont souvent plus flexibles sur ce point que les techniciens. Soit pour des motifs qui relèvent du management, soit pour d’autres réellement démocratiques. Mais ils sont le plus souvent prisonniers de leurs services, soit parce qu’ils ne savent pas les diriger, soit parce qu’ils ne savent pas (ou ne veulent pas) se concerter avec les citoyens-usagers et leurs associations.
 

c) Les dépasser supposerait des changements

ca) Dans les services publics locaux
L’expérience d’EDF (ainsi que celle d’autres services publics marchands) permet de tirer les enseignements suivants quant aux conditions d’une réelle concertation qui s’inscrive dans la démarche de partenariat de service public :

1 - la concertation ne relève pas d’abord de la réglementation, mais de la volonté (et de l’autonomie) managériale de l’expérimenter là où ses conditions sont réunies. Le mieux que la réglementation puisse faire, c’est de la rendre possible ;

2 - elle suppose une perspective stratégique longue, qui donne de l’autonomie aux niveaux locaux de l’organisme et permette une contractualisation de la désignation des responsables locaux : ils doivent rester en fonction le temps de l’élaboration et de la réalisation d’un projet local afin de responsabiliser les équipes.
Elle suppose aussi une démarche managériale d’ensemble. Les cloisonnements entre services, entre directions et avec les tutelles la vident de contenu parce que l’information pertinente ne circule pas ;

3 - une concertation nationale consistante suppose :

- des décisions prises après et non avant les réunions,

- des ordres du jour ouverts (pas de sujets tabous comme la tarification, pendant une période, à la SNCF),

- des comptes-rendus objectifs envoyés à tous les participants,

- une diffusion croisée des comptes-rendus entre les niveaux national et local ;

4 - les niveaux national et local de la concertation sont complémentaires. Ils doivent former système :

- le niveau national permet une vue d’ensemble par comparaison des initiatives forte. Il sert d’appel ;

- le niveau local apporte l’expérience irremplaçable des dysfonctionnements concrets, souvent à cheval sur plusieurs dimensions fonctionnelles. Il se nourrit des informations reçues du niveau national, dont il permet de tester la pertinence et qu’il alimente à son tour en illustrations et idées nouvelles. Son socle, c’est le traitement des plaintes. Mais son domaine peut aller bien au-delà - surtout s’il existe une synergie avec la concertation nationale.

5 - le niveau européen sera celui (dans un premier temps, à durée aujourd’hui indéterminée) de la comparaison et coordination entre les concertations nationales et locales.

cb) L’évaluation démocratique locale
Le caractère contradictoire du moment actuel (le fait que l’étatisme jacobin soit à la fois en crise mais toujours dominant) a sa traduction dans les pratiques d’évaluation comme dans les chances de réalisation d’une l’évaluation démocratique. D’où l’existence de plusieurs démarches possibles pour y conduire, dont l’avenir dira l’efficacité respective. Dans tous les cas, le niveau local est à la fois celui où les conditions d’expérimentation sont les plus concrètes, mais aussi celui où les résistances sont les plus fortes.

On peut lister quatre démarches proposées :

- l’observatoire territorial de la qualité des services publics, 

- le Conseil départemental des services publics, 

- l’évaluation pluraliste des services publics locaux , 

- l’Instance d’évaluation associative et syndicale. 

La concrétisation de ces propositions butte sur des raisons politiques : soit les décideurs sont hostiles politiquement ou incompétents techniquement, soit leur mandat est trop court et la concertation n’a pas le temps de s’approprier l’évaluation.

cc) En général
L’actuelle « monarchie républicaine » donne à l’élu-décideur des responsabilités dans des domaines qui devraient être séparés. Ex.: la préparation, le vote et l’exécution du budget. Aux USA, cela relève de la collusion d’intérêts.
Le système local actuel est à la fois bureaucratique, procédurier et volontariste. L’exécutif est prédominant et personnalisé. Le délibératif s’installe en contre-pouvoir dominé : il n’a donc pas l’autonomie nécessaire pour créer ou animer une démarche partenariale sur des activités de service public type C.D.S.P. L’élu-décideur n’y a pas intérêt car il est le seul à pouvoir agir et finaliser ses actions. Il a donc besoin de contacts directs de terrain pour les piloter en fonction des réactions des usagers. S’il est de tempérament autocrate, il privilégiera les sondages, l’évaluation technocratique ou les informateurs-relais ; s’il est démocrate de conviction, il créera des comités de quartier, qui lui permettront de sélectionner les informations pertinentes à l’ajustement de ses décisions. Les comités d’usagers présentent le risque pour lui de s’installer en contre-pouvoir : il ne les créera donc et ne leur confiera des compétences en termes d’évaluation pluraliste qu’en cas de crise grave et durable. C’est pourquoi l’évaluation reste aujourd’hui un terme à la mode, mais sans contenu démocratique innovant.
Car le système monarchiste actuel est cohérent : il condamne le décideur au populisme et à l’activisme et pousse l’opposition à la surenchère et aux procédures judiciaires. Il n’est pas sûr qu’il soit réformable.
Un vrai régime présidentiel instaurerait la séparation des pouvoirs en créant un vrai pouvoir législatif, l’exécutif étant le président. Au niveau local, cela pourrait se traduire par un système analogue à celui qui existe au Japon, où l’assemblée municipale comprend un président d’une part et un exécutif d’autre part.
L’instauration d’une réelle séparation des pouvoirs passe en tous cas par le refus de la cohabitation. Elle satisfait l’opinion qui a l’illusion d’avoir à la fois la gauche et la droite au pouvoir, alors que ni l’une ni l’autre ne le sont puisqu’elles se paralysent mutuellement.

2. La prise en compte des s.i.g. par l’Union européenne
 

a) Elle découle de ce que, depuis le Traité de Maastricht de 1991, l’Union à construire est une communauté sociale, culturelle, politique et plus uniquement un marché commun. Le principe de solidarité, les droits fondamentaux de la personne doivent se concrétiser dans l’organisation des s. i. g. et équilibrer le principe d’efficacité qui agit par la concurrence.

La question du fonctionnement démocratique des s. i. g. ne commence à être à l’ordre du jour de l’Union que très récemment. Tant que la conception de la subsidiarité en termes de tout ou rien avait prévalu du fait de l’intransigeance de nations comme la France, elle ne relevait pas de sa compétence. Mais dans sa nouvelle Communication de septembre 2000 sur les s. i. g. la Commission ne s’adresse plus uniquement aux consommateurs ou aux prestataires de services mais aussi aux citoyens dont « l’intérêt est au cœur de la politique communautaire en matière de s. i. g.». [2. 1.]
Elle a beau ajouter qu’elle ne «protège» les citoyens européens qu’« en tant qu’utilisateurs de ces services », son action est désormais directement et doublement politique :

- d’une part, la nature même de ces derniers fait que ces usagers ont en même temps des exigences de citoyens [2. 3.];

- d’autre part, l’application des principes du service public (dont celui de transparence) relève de la démocratie.  Mais quel mandat légitime l’action de la Commission dans ce domaine ? Il ne suffit plus d’invoquer une interprétation même large des articles 16 et 86 du Traité. C’est pourquoi la Commission prépare un livre blanc sur la Gouvernance [5. 2.] confiée au commissaire Pascal Lamy.
 

b) Elle nécessite une clarification de l’Union au regard des principes démocratiques (séparation des fonctions) et l’apparition d’une citoyenneté européenne, pour laquelle elle constitue un enjeu concret. Or la démocratie est à la fois une méthode et un résultat : si le but du livre blanc sur la Gouvernance est de définir une gouvernance démocratique en matière de s. i. g., sa méthode d’élaboration doit être elle-même démocratique.

Conclusion

La définition de Léon Duguit reste une référence valable : « les services publics sont [bien] les activités qui, à une époque donnée, sont au cœur de l’interdépendance sociale et qui, pour cette raison, doivent être contrôlées par la force gouvernante ». Mais cette interdépendance, cette solidarité sont à repenser parce que nous sortons de la synthèse républicaine : l’intérêt général n’existe plus comme représentation que pour quelques uns. Les valeurs sous-jacentes au rapport l’État-société civile ont changé  : nous sommes entrés dans l’État négocié, représentant de la composition des intérêts et des communautés. Les solidarités doivent être reconstruites, expérimentées à partir de ces réalités. 
Par certains aspects, l’individualisme a triomphé. Mais sa signification et ses conséquences sur l’interdépendance sociale, le lien social, la solidarité ne sont ni univoques ni fatales : ce sont des enjeux susceptibles d’interprétations et de réactions diverses. L’ultra-libéralisme les systématise dans le sens de la « société de marché ». C’est d’ailleurs pourquoi Hayek (le principal théoricien de l’ultra-libéralisme) est un adversaire de la démocratie : il définit le lien social négativement, alors que la démocratie le valorise. 
Le libéralisme politique nous apporte par contre aujourd’hui des éléments précieux de refondation démocratique des activités de service public. Et d’abord Michæl Walzer avec ses notions d’égalité complexe et d’art de la séparation. Mais aussi Charles Taylor   qui voit dans l’individualisme moderne une culture de l’authenticité, source possible de solidarités et d’engagements exigeants - surtout chez les jeunes. À condition que l'État sache mettre en œuvre une « politique de reconnaissance égalitaire » qui rende la morale de l'authenticité compatible avec la socialisation.
Internet est l'exemple central des potentialités de recomposition du lien social (donc de re-légitimation des «services publics» qui en sont au cœur) permises à partir d'un individualisme vécu non comme repli sur soi mais comme préservation de soi pour mieux communiquer avec autrui.
Compte tenu de la conjoncture électorale française jusqu’en 2002, c’est surtout à travers les campagnes électorales que l’on peut espérer tester ces propositions et les faire progresser dans l’opinion. À condition que les acteurs auxquels elles s’adressent les mettent en débat pour que la prise de conscience puisse progresser.

Des éléments importants d’une stratégie politique pour une démocratie participative se trouvent chez Tocqueville et Walzer : partir des libertés associatives et communales pour les conjuguer, les élargir par des expérimentations de citoyenneté active ; tenir compte de l’importance des activités de service public dans le choix de ces expérimentations ; puis négocier publiquement avec les pouvoirs publics aux différents niveaux territoriaux et à partir du local les modalités organisationnelles et institutionnelles d’une consolidation de cette démocratie participative.
L’enjeu central est la démocratisation de l’État. De ce point de vue, 

«nous pouvons concevoir son rôle de deux façons. Premièrement, lorsque des mouvements de masse brisent les formes traditionnelles de domination, on a besoin de l’État pour ratifier les changements et pour assurer l’efficacité - comme ce fut le cas lors de la révolution des droits civiques aux États-Unis.  Deuxièmement, l’État est nécessaire pour garantir (légalement et matériellement) les nouvelles formes de liberté et de pluralisme. Comme celles-ci ont toujours un certain degré d’indétermination, […] le rôle de l’État sera perpétuellement contesté. Il faudra donc résoudre ces questions de manière politique, c’est-à-dire par l’intermédiaire de citoyens vigilants.
C’est l’ensemble des citoyens, la communauté politique agissant à travers les institutions de l’État, qui doit décider quelle solution apporter à ces conflits. Or, au même moment, ces citoyens actifs sont aussi engagés ailleurs, dans les différentes associations de la société civile. Quel devrait être le degré de leurs engagements respectifs, voilà une question qui ne peut pas être déterminée de manière théorique mais uniquement dans la pratique». [211]

Les militants associatifs ont désormais un rôle déterminant à jouer dans le renouveau démocratique en Europe (à tous les niveaux territoriaux). Cela vient de leur nature de « marginaux sécants »: ils ont un pied dans la société civile et l’autre dans la société politique. En tant que personne, ils sont libres, à leur convenance, de mettre les deux pieds d’un côté ou de l’autre. Mais collectivement, la vie associative ne jouera efficacement son rôle de ferment de la démocratie participative que si elle sait tenir les deux bouts de la chaîne. Et dans la mesure où la démocratie sera pour ses membres à la fois un objectif collectif et un comportement quotidien.
 

par Philippe BRACHET
Texte introductif à la séance du 26/2/2001
Aitec-RSP-Sigem